Экологический контроль рассматривается как важнейшее правовое средство обеспечения рационального природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.
Функции и особенности экологического аудита как правового механизма:
1. Нормирование качества окружающей среды (экологическое нормирование) – это установление уполномоченными государственными органами экологических нормативов в соответствии с требованиями законодательства.
2. Стандартизация. Экологическая стандартизация может быть определена как установление в стандартах требований по рациональному природопользованию и охране окружающей среды.
3. Оценка воздействия на окружающую среду – это главное правовое средство обеспечения учета и выполнения экологических требований.
4. Экологическая экспертиза является формой предупредительного экологического контроля.
5. экологическое лицензирование и договорные отношения о природопользовании создают основания для приобретения права природопользования.
6. Лицензирование отдельных видов деятельности в области охра окружающей среды. Наряду с информационной и превентивной функциями лицензирование выполняет контрольную функцию: выдавая лицензии, заключая договора о природопользовании, выдавая разрешения на осуществление деятельности в соответствии с лицензиями, государственные органы осуществляют предупредительный контроль за соблюдением природопользователем - лицензиатом требований законодательства об охране окружающей среды и о безопасности.
7. Экологическая сертификация – процедура подтверждения соответствия, посредством которой независимая от изготовителя и потребителя организация удостоверяет в письменной форме соответствие продукции экологическим требованием.
8. Экологическое страхование, рассматриваемое как добровольное и обязательное государственное экологическое страхование предприятий, учреждений, организаций, а также граждан, объектов их собственности и доходов на случай экологического и стихийного бедствий, аварий и катастроф. При этом определенное внимание уделяется контролю за соблюдением предприятием требований экологического законодательства, т. е. могут выполняться отдельные функции экологического контроля.
9. Декларирование безопасности промышленных объектов имеет целью оценку потенциальных угроз со стороны предприятия окружающей среде и окружающими, а также разработку превентивных мер по снижению масштабов угроз. Экспертизы деклараций безопасности проводятся организациями, имеющими лицензии, а по их результатам возможно принятие соответствующих мер специально уполномоченными органами в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
10. Цели и задачи «собственно» экологического контроля определены Законом «Об охране окружающей природной среды».
11. Экологический аудит предприятия проводится при его эксплуатации, модернизации, консервации, когда возникает потребность засвидетельствовать соответствие его деятельности требованиями безопасности, охраны окружающей среды, защиты от чрезвычайных ситуаций, а также на этапах финансовой и бухгалтерской отчетности и т. д.
Роль и место экологического аудита среди правовых механизмов, и юридическую значимость заключений по результатам аудита позволяет уточнить сравнительный анализ прав должностных лиц органов, осуществляющих государственный экологический контроль (Закон «Об охране окружающей природной среды»), и прав экоаудиторов.
Должностные лица имеют право посещать предприятия, проверять работу очистных сооружений и других обезвреживающих устройств на предприятии – в соответствии с законом, экоаудиторы – по договору о проведении экологического аудита.
Требования о соблюдении законодательства о сохранении государственной, служебной, военной и коммерческой тайны относится и к должностным лицам, и к аудиторам.
Должностные лица имеют право выдавать разрешения на выбросы, сбросы, размещения вредных веществ, устанавливать нормативы выбросов, назначать государственную экологическую экспертизу, давать указания по размещению, проектированию объектов. Аналогичных прав экоаудиторам не представлено.
Должностные лица имеют право требовать устранения выявленных недостатков на предприятии. Условиями договоров об экологическом аудировании должна быть предусмотрена обязанность руководства предприятия устранить выявленные нарушения до завершения экологического аудита.
Должностные лица правомочны, давать указания или заключения по размещению и проектированию объектов. Экоаудиторы могут давать аналогичного характера рекомендации, если проводится экологический аудит как бизнес-аудит, операционный аудит и если это предусмотрено договором и программой экологического аудита. Однако, в этом случае функции экоаудитора существенно выходят за рамки функции засвидетельствования, приближаясь к функциям экологического менеджмента. Заключение по результатам экологического аудита представляется только его заказчику.
Решения должностных лиц могут быть обжалованы в суде. Результаты некачественно проведенного экологического аудита также могут быть обжалованы в суде, а не качественно проведенный экологический аудит может стать предметом разбирательства Госкомэкологии – органа, выдавшего лицензию экоаудитору.
8.1 Экологический менеджмент как совокупность принципов, методов и средств управления природоохранной деятельностью предприятия. Необходимость отказа от высоко затратных способов сохранения окружающей среды путем технического перевооружения производства на основе ресурсосберегающих и малоотходных технологий явилась причиной развития экологического менеджмента.
Система экологического управления является частью государственного регулирования процессами охраны окружающей среды. Основой систем экологического управления является принцип постоянного совершенствования природоохранной деятельности.
В 1992 г. в Великобритании был введен национальный стандарт BritshStandart forEnvironmetal management systems (BS 7750) – первый европейский стандарт по экологическому менеджменту, который вскоре стал использоваться и в других страна Европы – в качестве национальных стандартов.
Британский стандарт BS 7750 был взят в качестве основы для разработки Руководства (Правил) Европейского Союза по экологическому менеджменту и экологическому аудиту 1836/93 Economanagment and audit scheme (EMAS), принятого Советом ЕС в 1993 г.
Международная организация по стандартизации, существующая с 1946 г. с созданием в 1993 г. Технического комитета «Экологическое управление» (ISO/TS 207) приступила к разработке международных стандартов по экологическому менеджменту – стандартов серии 14000. Основой для их создания послужили британский стандарт BS 7750, а также существовавшие международные стандарты по системам контроля качества продукции – стандарты ISO серии 9000.
В настоящее время в серии ИСО 14000 в виде стандартов, проектов международных стандартов (ПМС) и проектов комитетов (ПК) насчитывается 20 стандартов. Основным предметом ISO 14000 является система экологического управления. Следование стандартам серии 14000 предполагает обеспечение уменьшения неблагоприятного воздействия на окружающую среду на организационном, национальном и международном уровнях.
Стандарты серии 14000 не заменяют установленных нормативными правовыми актами требований, а обеспечивают создание системы определения предприятиями того, как они влияют на окружающую среду и как выполняются требования национального законодательства.
Для внедрения системы экологического менеджмента необходимо:
· Определить экологическую политику и сформулировать требования к системе экологического менеджмента;
· Сформулировать программу реализации экологической политики предприятия;
· Проводить экологический мониторинг, производственный экологический контроль и экологический аудит.
Внедрение системы завершаются контролем, подтверждающим полное соответствие системы экологического менеджмента, направлениям экологической политики, ее целям и задачам.
Стандартами ИСО серии 14000 аудит системы управления окружающей средой определен как систематический и документированный подтверждающий процесс, направленный на объективное получение и оценку свидетельства, содержащего определение – соответствует ли система управления окружающей среды критериям аудита системы управления окружающей средой, установленным организацией, и передачи результатов этого процесса руководству.
Однако экологический аудит системы управления окружающей средой должен проводиться с целью определения соответствия системы запланированным мероприятиям и своим функциям. Частота экологического аудита должна определяться особенностями производства в части аспектов окружающей среды и потенциальных воздействий. При определении частоты экологического аудита должны рассматриваться результаты предыдущих экоаудиторов.
Основу нормативной базы деятельности по разработке, внедрению и оценки системы менеджмента качества составляют международные стандарты ИСО серии 9000, которые располагают, помимо широкой нормативно-методической базы:
· Системой общепринятых трактовок положений стандартов;
· Разветвленной системой подготовки специалистов по разработке, внедрению и аудиту системы менеджмента качества, что, обуславливает неизбежное обращение к этим стандартам в процессе деятельности по экологическому аудиту.
Стандарты ИСО серии 9000 являются результатом развития качества и результатом развития защиты прав потребителей на информацию о качестве. Стандарты ИСО серии 14000 и, в частности, ИСО 14001 основаны на тех же принципах систем управления, что и стандарты ИСО серии 9000 по системам менеджмента качества.
Аудиторским правоотношениям присуще наличие следующих элементов:
1. норма права, которой необходимо руководствоваться при решении вопросов аудита.
2. субъекты права, т. е. участники аудиторских правоотношений.
3. объект права.
4. содержание аудиторских правоотношений.
По функциональному назначению аудиторские правоотношения могут быть регулятивными и правоохранительными. Аудиторские правоотношения могут быть материальными, возникающие на основании норм материального права, и процессуальными – на основании процессуальных норм.
8.2 Концептуальные и организационные основы экологического аудита. Концепция экологического аудита – документ, содержащий систему взглядов на цели, задачи, организацию проведения и юридическую значимость результатов экологического аудита, а также средства и способы достижения и решения сформулированных целей и задач.
В концепции должны быть определены важнейшие направления и принципы деятельности органов государственной власти по созданию правовых, организационных, экономических и иных основ экологического аудита и информационного обеспечения деятельности экоаудиторов.
Центральная идея Концепции состоит в обосновании роли экологического аудита предприятия как инструмента, с помощью которого экоаудитор выполняет свою основную функцию – засвидетельствование соответствия деятельности предприятия требованиям нормативных правовых актов, предписаниям специально уполномоченных органов в области безопасности, охраны окружающей среды, защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, предписаниям по ведению бухгалтерского учета и по налогообложению, правилам, инструкциям, принципам и направлениям природоохранной политики предприятия, программам по обеспечению безопасности, защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Рассмотрим структуру и основные элементы концепции экологического аудита.
Введение должно отображать общественно-социальные, эколого-экономические и иные аспекты. Необходимость разработки нового организационно-правового механизма обеспечения рационального природопользования, охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности предприятия. Определенное внимание должно быть уделено экологическому аудиту как механизму, применение которого учитывает специфику рыночной экономики, активизацию предпринимательской деятельности.
Раздел концепции «Основные понятия и термины» - должен дать представление об используемом в практике аудиторской деятельности понятийно-терминологическом аппарате.
Раздел концепции «Проблемы правового, организационного, научно-методологического характера», должен дать оценку по результатам анализа опыта проведения экологического аудита.
Раздел концепции «основные положения» должен раскрыть особенности экологического аудирования, цели, задачи, процедуры и юридическую значимость результатов экологического аудита предприятия.
Источником формирования правовых основ экологического аудирования и экологического аудита являются нормы гражданского, административного и уголовного законодательства, регулирующие предпринимательскую деятельность и предусматривающие ответственность за правонарушения, допущенные при ее осуществлении.
Источником формированием концепции экологического аудита как организационно-правового инструмента экологического менеджмента являются положения стратегии природоохранной деятельности и программ обеспечения экологической безопасности федерального, регионального, местного уровня и предприятия.
В данном случае экологический аудит приобретает признаки бизнес аудита. Кроме того, целесообразно закрепление положений о проведении экологического аудита системы управления природоохранной деятельностью предприятия в соответствии со стандартами серии ИСО 14000.
Раздел «Системные положения» должен закреплять цели, принципы, методы организации системы экологического аудирования и информационного обеспечения экологического аудита.
Заключительные положения концепции должны закреплять особенности проведения экологического аудита как источника получения информации об аудируемом предприятии при приватизации государственных предприятий, при подготовке сделок с недвижимостью, договоров о страховании ответственности за вред, причиненный загрязнением окружающей среды, при обследовании отдельных видов деятельности предприятия.
8.3 Страхование экологических рисков. Страхование – это не источник легких денег для финансирования, каких бы то ни было нужд и не благотворительный фонд, а сложная система экономических отношений. Страхование выполняет ряд важных функций: защита предпринимателей от экономических потерь, защита экономических интересов граждан, а также социальная защита.
Законодательно устанавливаемые требования обязательного экологического страхования преследует несколько целей. Во-первых, определенные виды загрязнений крайне опасны для окружающей среды и здоровья людей. Затраты на восстановительные работы велики, а при обязательном страховании гарантируется наличие определенных средств как на проведение мероприятий по очистке, так и на компенсацию ущерба пострадавшим. Во-вторых, при страховании возрастают требования к безопасности, а значит, усиливается контроль за потенциально опасными видам деятельности.
Наиболее простым, широко распространенным и удобным для контроля способом подтверждения является приобретение страхового полюса.
8.3.1 Виды страховых полисов. В обязательном и при добровольном страховании экологических рисков используется несколько видов страховых договоров. При страховании ответственности за телесный и имущественный ущерб третьим лицам, требуемом по Закону о борьбе с твердыми отходами, используются два основных полиса:
· Полис страхования всесторонней генеральной ответственности (CGL);
· Полис страхования ответственности за ущерб окружающей среде (EIL).
С точки зрения страхового покрытия существуют две формы полисов:
· На основе претензий
· На основе имеющих место событий.
В первом случае страховое покрытие предоставляется по всем претензиям, которые предъявлены в течение срока действия полиса. Страховщики используют эту форму, чтобы оградить себя от претензий, которые могут быть предъявлены через много лет после произошедшего события, и тем самым снизить неопределенность при оценке возможного числа претензий и размера ущерба.
Во втором – возмещаются убытки по событиям, произошедшим в течение срока действия полиса, независимо от времени предъявления претензии о возмещении ущерба.
Срок действия страховых договоров может быть уточнен путем включения соответствующих пунктов. Так, включение пункта о «периоде обнаружения» или о «продлении срока заявления» в полисы, построенные на основе претензий, дает возможность страхователю за дополнительную премию продлить действие полиса в части убытков, понесенных в течение основного срока, но не оформленных в этот период должным образом. В этот же полис может быть включено положение, согласно которому не возмещаются убытки, произошедшие ранее определенной даты в прошлом.
Назначение полиса страхования всесторонней генеральной ответственности – страхование всех видов законной ответственности предпринимателей за телесный и имущественный ущерб, нанесенный третьим лицам, в результате владения собственностью, осуществления деятельности или от произведенной продукции. Этот полис не включает риски, покрываемые другими видами страховых услуг. Возмещению также не подлежат те виды ущерба, которые произошли по вине страхователя и связаны с его собственным или контролируемым им имуществам. В полисах CGL обычно используется форма страхового покрытия на основе имеющих место событий.
После принятия в начале 70-х гг. ряда природоохранных законодательных актов полисы CGL стали исключать возмещение ущерба от загрязнения, если оно не было «внезапным и случайным». В середине 80-х гг. полисы CGL претерпели существенные изменения. Во-первых, в полисах CGL стала использоваться форма страхового покрытия на основе претензий, а не событий. Во-вторых, в полисах CGL исключались все экологические риски. В-третьих, многие страховые компании полностью исключили из полисов CGL покрытие любого ущерба, связанного с загрязнением окружающей среды.
Полисы EIL предназначены покрытия ущерба, нанесенного загрязнением третьим лицам. В них используется форма страхового покрытия на основе претензий и покрывается ущерб третьим лицам, возникший в результате продолжительных событий. Рынок EIL существенно изменился в середине 80-х гг. Многие компании перестали осуществлять этот вид страхования, другие значительно увеличили премии и уменьшили суммы страхового покрытия.
При другом виде страхования – страховании руководителей от ошибок и упущений в работе – также покрывается ущерб, нанесенный загрязнением окружающей среды. В середине 80-х гг. страховые компании стали полностью исключать экологические риски из этих полисов и стали специально оговаривать их или же страховать отдельно.
Вывод: страхование является единственным способом управления риском. Безусловно, общество должно иметь достаточные фонды для преодоления последствий стихийных бедствий и промышленных аварий. Более того, определенные виды потерь могут быть столь велики, что некоторые сферы жизнедеятельности будут нуждаться в страховой деятельности на уровне государства. Тем не менее, в основе политики в таких областях, как экология, промышленная безопасность и др., должны быть использованы, прежде всего, методы предупреждения и минимизации риска. Страховые механизмы могут в свою очередь играть вспомогательную роль, акцентируя внимание на приоритетных направлениях и помогая более равномерно распределять потери.
Литература:
1. Гирусов Э.В.,.Бобылев С.Н.,.Новоселов А.А., Чепурных Н.В. Экология и экономика природопользования. - М.: «Закон и право», 1998. – 455с.
2. Мазур И.И., Молдаванов О.И. Курс инженерной экологии. - М. «Высшая школа», 1999. - 446с.
3. Серов Г.П. Экологический аудит. Концептуальные и организационно-правовые основы. - М. 2000.-767с.
4.Абалкина. И.Л. Страхование экологических рисков. - М. 1998.-88с.
