ВВЕДЕНИЕ
Конституция Российской Федерации закрепила ряд важных положений, касающихся соблюдения законности и прав граждан органами исполнительной власти, в том числе органами внутренних дел. Во-первых, впервые в российской истории установлено, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а поэтому государственные органы обязаны признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Во-вторых, органы государственной власти обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации, законы и другие нормативные правовые акты. В-третьих, в Конституции Российской Федерации выделена самостоятельная глава, закрепляющая совокупность прав и свобод человека и гражданина, которые определяют смысл, содержание и применение законов, а также деятельность, прежде всего, исполнительной власти.
Законность относится к числу сложных политических и юридических явлений и в общественной жизни она выступает как важнейший конституционный принцип, как метод государственного руководства обществом и как необходимый элемент демократии.
Анализ законности в административной деятельности органов внутренних дел следует проводить исходя из характера тех отношений, которые складываются при осуществлении внешней административной деятельности между органами внутренних дел и должностными лицами, гражданами, а также в процессе внутриорганизационной деятельности - между подразделениями, службами, руководителями и подчиненными.
Законность является неотъемлемым элементом демократии. Демократия не может быть над законом или вне закона, а только в границах закона. Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, ее нормы прямого действия. Другие нормативные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Государственные органы, органы местного самоуправления, их должностные лица должны действовать в пределах их компетенции.
Понятие и способы обеспечения законности в административной деятельности ОВД.
Под законностью в деятельности органов внутренних дел следует понимать единообразное исполнение и применение законов Российской Федерации и подзаконных актов или, иначе говоря, полное соответствие действий сотрудников органов внутренних дел административно-правовым, уголовным и уголовно-процессуальным нормам.
Сущность обеспечения законности в административной деятельности органов внутренних дел заключается в следующем:
1. Осуществлении контроля за соблюдением и исполнением должностными лицами и гражданами законов и основанных на них других нормативных правовых актов, регламентирующих административно-правовую охрану общественного порядка, защиту прав и свобод граждан, собственности, интересов предприятий, организаций и учреждений от преступных и иных противоправных посягательств;
2. Точном и неуклонном соблюдении, исполнении и применении всеми сотрудниками ОВД законодательства об административных правонарушениях, других нормативных актов, регулирующих применение мер административного воздействия, с тем чтобы никто не был подвергнут мере воздействия в связи с административным правонарушением иначе как на основаниях и в порядке, установленных законодательством;
3. Строгом соблюдении представителями служб и подразделений органов внутренних дел дисциплины, регламентированной законодательством, требованиями приказов МВД Российской Федерации.
Для всесторонней и полной реализации принципа законности, наряду с совершенствованием правового регулирования, проводится работа по воспитанию кадров органов внутренних дел, повышению их культуры, юридической и иной профессиональной подготовки, применяются различные формы контроля и надзора за точным и неуклонным исполнением законов.
Контрольно-надзорная деятельность государственных органов и общественных организаций рассматривается в науке административного права как система способов обеспечения законности.
Под способами обеспечения законности и дисциплины понимаются организационно-правовые приемы предупреждения, обнаружения и своевременного пресечения нарушения или невыполнения правовых предписаний и требований дисциплины, восстановления нарушенных прав и законных интересов, наказания виновных.
Основными из них являются:
– контроль за деятельностью органов внутренних дел;
– прокурорский надзор;
– обжалование незаконных действий работников органов внутренних дел;
ответственность сотрудников ОВД за нарушения законности.
Наличие различных способов обеспечения законности обусловлено разносторонним характером административной деятельности, необходимостью своевременного и полного выявления нарушений законности, принятия мер по их устранению.
Все названные способы обеспечения законности преследуют общую цель – выявление, устранение и предупреждение нарушений законности. В то же время они различаются между собой непосредственными задачами, объектами контроля и надзора, структурой и правовым положением контрольно-надзорных органов, а также средствами, применяемыми для достижения стоящей цели.
Сочетание ряда способов обеспечения законности позволяет, с одной стороны, осуществлять контроль и надзор за всеми направлениями административной деятельности органов внутренних дел, с другой – четко разграничивать компетенцию контрольных и надзорных органов, с тем, чтобы не допускать дублирования в работе. Названные способы дополняют, а не подменяют друг друга. Поэтому совершенствование системы и форм деятельности контрольно-надзорных органов имеет большое практическое значение.
При рассмотрении вопроса о контроле и надзоре за деятельностью органов внутренних дел, как способов обеспечения законности и дисциплины, необходимо вначале раскрыть эти способы.
Контроль представляет собой систему наблюдения и проверки, в результате которых выявляется соответствие процесса функционирования объекта принятым управленческим решениям.
В органах внутренних дел основными задачами контроля являются:обеспечение неуклонного выполнения законов и подзаконных актов, регламентирующих деятельность ОВД; обеспечение своевременного и качественного выполнения принимаемых в органах внутренних дел решений; повышение общего уровня организаторской и оперативно-служебной деятельности; своевременное предупреждение, выявление и устранение недостатков в работе; выявление и внедрение положительного опыта; повышение дисциплины и ответственности сотрудников; содействие правильной оценке и использованию (перемещению) кадров.
В зависимости от органов (должностных лиц), осуществляющих контроль за деятельностью ОВД, различают:
а) государственный контроль, который можно в свою очередь подразделить на контроль, проводимый:
– органами законодательной и исполнительной власти;
– судебными органами;
– внутриведомственный контроль, осуществляемый руководителями органов внутренних дел, штабными и другими аппаратами.
б) общественный контроль.
Организационными формами контроля со стороны представительных и исполнительных органов власти субъекта Российской Федерации, города (района) за работой органов внутренних дел могут быть:
– обсуждение отчетов и предложений руководителей органов внутренних дел, участковых уполномоченных полиции, отделов (отделений) по делам несовершеннолетних, других служб и подразделений о состоянии общественного порядка на заседаниях законодательных и исполнительных органов;
– личные доклады и отчеты руководителей органов внутренних дел законодательному (представительному) органу, администрации города (района) по вопросам деятельности органа внутренних дел;
– оценка и анализ ежесуточных сводок, поступающих в администрацию из органа внутренних дел;
– рассмотрение администрацией города (района) жалоб и заявлений граждан на действия сотрудников ОВД и принятие по ним необходимых мер и др.
Конституция Российской Федерации в 1993 год в целях обеспечения прав и свобод человека и гражданина установила институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Результаты проверок Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации деятельности органов внутренних дел за период существования данного института свидетельствуют о имеющих место нарушениях законности.
Значительными контрольными функциями деятельности органов исполнительной власти обладают полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах. Этот институт появился и действует на основании Положения о полномочном представителе Президента Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 года № 849[1].
В частности, полномочный представитель имеет право:
– запрашивать и получать необходимые материалы от органов государственной власти, находящихся в пределах соответствующего федерального округа, и от должностных лиц (органов внутренних дел);
– направлять своих заместителей и сотрудников своего аппарата для участия в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации (например, для участия в совещании ГУ МВД России по ФО, МВД, ГУВД, УВД, УВДТ по итогам работы за полугодие, год);
– организовывать в пределах своей компетенции проверки исполнения указов и распоряжений Президента Российской Федерации, а также хода реализации федеральных программ, использования федерального имущества и средств федерального бюджета в федеральном округе. Эта контрольная функция особенно актуальна в связи с принятием Президентом Российской Федерации Указа от 4 июня 2001 г. № 644 «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации», которым предусмотрено создание главных управлений МВД России по федеральным округам[2];
– направлять на рассмотрение федеральных органов государственной власти, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации, руководителей организаций, находящихся в пределах федерального округа, и их должностных лиц жалобы и обращения граждан;
– вносить в соответствующие федеральные органы исполнительной власти предложения о поощрении руководителей их территориальных органов и применении к ним мер дисциплинарного взыскания;
– привлекать сотрудников Контрольного управления Президента Российской Федерации, а в необходимых случаях и сотрудников федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов к проведению проверок, анализу состояния дел в организациях, находящихся в пределах федерального округа.
Контроль судебных органов за административной деятельностью органов внутренних дел заключается в рассмотрении судьями большого количества материалов (дел) об административных правонарушениях: о мелком хулиганстве; злостном неповиновении законному распоряжению или требованию сотрудника полиции; о нарушении правил дорожного движения, связанные с лишением водителей права на управление транспортными средствами, и других дел. Районные суды рассматривают также жалобы граждан на действия руководителей и сотрудников органов внутренних дел и принимают по ним решения (производство по жалобам и заявлениям граждан).
При рассмотрении дел об административных правонарушениях, а также связанных с ними жалоб граждан суд вправе:
– оставить постановление без изменения, а жалобу без удовлетворения;
– изменить постановление должностного лица ОВД, если при этом не усиливается административное наказание или иным образом не ухудшается положение лица, в отношении которого вынесено постановление;
– отменить постановление и прекратить дело при наличии обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении, при малозначительности административного правонарушения, а также при недоказанности обстоятельств, на основании которых было вынесено постановление;
– отменить постановление и возвратить дело на новое рассмотрение в орган внутренних дел в случае существенного нарушения процессуальных требований, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело, а также в связи с необходимостью применения закона об административном правонарушении, влекущим назначение более строгого административного наказания, если потерпевшим по делу подана жалоба на мягкость примененного административного наказания;
– отменить постановление и направить дело на рассмотрение по подведомственности, если при рассмотрении жалобы установлено, что постановление было вынесено неправомочным должностным лицом ОВД[3].
Коме того, суд (судья) при выявлении неоднократных нарушений в материалах об административных правонарушениях, поступающих из органов внутренних дел, правомочен вынести частное определение в адрес руководителя органа внутренних дел (ст. 226 ГПК РФ).
Таким образом, рассматривая дела или материалы, жалобы и заявления граждан, протесты прокурора, суд (федеральный, районный, мировой судья) проверяет правомерность принимаемых руководителями и другими сотрудниками органов внутренних дел решений, исправляет ошибки и упущения и тем самым активно способствует укреплению законности в деятельности милиции.
Общественный контроль за деятельностью полиции реализуется на основе ст. 33 Конституции Российской Федерации, закрепляющей право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные жалобы в государственные органы, в том числе и в органы внутренних дел. Разновидностью общественного контроля следует считать регулярные отчеты участковых уполномоченных полиции перед населением обслуживаемых участков.
Раскроем, далее, сущность организации внутриведомственного контроля за соблюдением законности и дисциплины в административной деятельности органов внутренних дел.
Рассмотрение данного вопроса целесообразно провести по двум направлениям:
а) организация контроля за соблюдением законности со стороны вышестоящих органов внутренних дел за нижестоящими;
б) организация контроля за соблюдением законности сотрудниками ОВД в горрайорганах внутренних дел.
Рассмотрим первое направление – организация контроля за соблюдением законности со стороны вышестоящих органов внутренних дел за нижестоящими.
Контроль и проверка исполнения в органах внутренних дел является неотъемлемой составной частью организаторской работы, важнейшим средством совершенствования их деятельности, укрепления законности и дисциплины и повышения культуры в работе. Они направлены на обеспечение своевременного выполнения задач, стоящих перед ОВД.
Контроль и проверки исполнения возлагаются на Организационно-аналитический департамент МВД России, руководителей подразделений центрального аппарата, ГУ МВД России по ФО, министров внутренних дел республик, начальников ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации, административным округам г. Москвы, ОВДТ, ОВДРО и их штабов, а также на подразделения собственной безопасности возглавляемые Главным управлением собственной безопасности МВД Российской Федерации.
Так на Главное управление собственной безопасности МВД России возлагаются различные функции по осуществлению контроля за соблюдением законности сотрудниками ОВД в том числе:
– выявление и устранение условий, способствующих совершению преступлений сотрудниками, федеральными государственными служащими и работниками органов внутренних дел и ФМС России;
– проведение проверок кандидатов на руководящие должности в подразделения системы органов внутренних дел и ФМС России, назначение на которые рекомендуется в установленном порядке согласовывать с Главным управлением;
– проведение служебных и предварительных оперативных проверок по поступившим в Управление жалобам, заявлениям и иной информации о подготавливаемых, совершаемых или совершенных преступлениях сотрудниками, федеральными государственными служащими, работниками органов внутренних дел и ФМС России;
– участие в пределах своей компетенции в осуществлении контроля за деятельностью органов внутренних дел и подразделений ФМС России по реализации мер в установленной области деятельности и т.д.
Кроме того в целях реализации данных функций Главное управление собственной безопасности МВД России вправе:
1) запрашивать и получать от подразделений МВД России документы, справочные и иные материалы, необходимые для принятия решений по вопросам, входящим в компетенцию Главного управления;
2) осуществлять по вопросам, относящимся к ведению Главного управления, целевые проверки оперативно-служебной деятельности подразделений собственной безопасности главных управлений МВД России по федеральным округам, МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации, УВДТ, а также оказывать им практическую помощь;
3) заслушивать отчеты руководителей подразделений собственной безопасности органов внутренних дел, а по согласованию с руководством Министерства – руководителей подразделений Министерства, органов внутренних дел, предприятий и организаций системы МВД России и ФМС России по вопросам, относящимся к компетенции Главного управления;
4) проводить служебные проверки в отношении сотрудников, государственных федеральных служащих и работников подразделений собственной безопасности органов внутренних дел либо делегировать свои полномочия по их проведению УСБ (Отделам СБ) ГУ МВД России по ФО;
5) проводить служебные проверки по находящимся в производстве Главного управления жалобам, заявлениям и сообщениям о неправомерных действиях сотрудников, федеральных государственных служащих и работников органов внутренних дел и ФМС России; получать в установленном порядке от них объяснения и т.д.
В настоящее время организовано несколько видов контроля со стороны вышестоящих органов внутренних дел за нижестоящими. К ним относятся:
1) инспектирование;
2) контрольные проверки;
3) комплексные выезды для оказания практической помощи;
4) целевые выезды по отдельным направлениям оперативно-служебной деятельности, проверке жалоб, заявлений и другим вопросам;
5) оперативно-зональный контроль;
6) линейный контроль;
7) ревизии (проверки) финансово-хозяйственной деятельности;
8) заслушивание отчетов руководителей органов внутренних дел на заседаниях коллегий ГУ МВД России по ФО, МВД, УВД, ГУВД, ОВДТ, ОВДРО или на оперативных совещаниях в департаментах (управлениях) МВД России, МВД, ГУВД, УВД, ОВДТ, ОВДРО.
Рассмотрим некоторые основные виды контроля.
Инспектирование – это наиболее сложный и объемный вид внутриведомственного контроля, включающий в себя комплекс мер по установлению фактического положения дел, изучению, проверке и оценке состояния оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел, выработке мер по повышению ее эффективности.
Задачами инспектирования являются:
– проверка соответствия организации деятельности инспектируемых органов требованиям законодательных и иных правовых актов Российской Федерации и ее субъектов, приказов МВД России;
– определение соответствия мер, принимаемых органами внутренних дел складывающейся на обслуживаемых территориях и объектах, оперативной обстановке, анализ результатов их деятельности и степени влияния на состояние общественного порядка;
– оценка фактического положения дел в инспектируемых органах по всем направлениям их деятельности, роли руководства в управлении имеющимися силами и средствами;
– выявление недостатков в деятельности органов внутренних дел, а также причин и условий, способствующих их возникновению, разработка мер, направленных на их устранение;
– изучение, обобщение и распространение положительного опыта, новых форм и методов работы;
– оказание практической помощи в повышении служебной и мобилизационной готовности, совершенствовании оперативно-служебной деятельности, соблюдении законности в работе, улучшении профессиональной подготовки кадров, укреплении служебной дисциплины и внутреннего порядка.
С учетом комплексности данного вида контроля, деятельность инспектируемого органа оценивается по следующим основным направлениям:
– управленческая деятельность;
– служебно-боевая готовность к действиям при чрезвычайных ситуациях;
– учетно-регистрационная дисциплина и организация работы с обращениями граждан;
– профилактика, выявление, предотвращение пресечение и раскрытие преступлений;
– предварительное следствие, дознание и экспертно-криминалистическое обеспечение раскрытия и расследования преступлений;
– обеспечение общественного порядка и общественной безопасности;
– тыловое и техническое обеспечение;
– работа с кадрами, дисциплина и законность.
Инспектирование деятельности подразделений центрального аппарата МВД России, подразделений непосредственно подчиненных МВД России, СК при МВД России, главных управлений МВД России по ФО, МВД республик, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации, административным округам г. Москвы, ОВДТ, ОВДРО и образовательных учреждений МВД России[4] осуществляется один раз в пять лет.
В территориальных органах, органах внутренних дел на транспорте, на закрытых территориях и режимных объектах, административных округах по г. Москве инспектирование осуществляется не реже одного раза в пять лет. Однако, при осложнении оперативной обстановки, чрезвычайных происшествиях по вине личного состава и других случаях, требующих немедленного реагирования, по решению руководства вышестоящего органа может быть назначено внеплановое инспектирование.
Министр внутренних дел Российской Федерации, министры внутренних дел, начальники ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации, административным округам г. Москвы, ОВДТ, ОВДРО принявшие решение об инспектировании, определяют сроки и график его подготовки и проведения, назначают руководителей и членов комиссии, утверждает программу инспектирования. Отметим, что сроки инспектирования подразделений центрального аппарата МВД России, подразделений непосредственно подчиненных МВД России, СК при МВД России, главных управлений МВД России по ФО, МВД республик, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации, административным округам г. Москвы, ОВДТ, ОВДРО установлены 20 суток, территориальных органов, органов внутренних дел подчиненных ОВДРО – 10 суток.
Инспекторские комиссии МВД России возглавляются заместителями министра, членами коллегии Министерства, главными инспекторами Центра проведения ревизий и проверок МВД России, начальниками главных управлений, управлений и их заместителями.
Руководство инспекторскими комиссиями МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации, административным округам г. Москвы, ОВДТ, ОВДРО осуществляется их руководителями (заместителями), начальниками штабов или главными инспекторами.
Состав комиссии определяется с учетом особенности инспектируемых органов и оперативной обстановки. В комиссию включаются квалифицированные сотрудники управленческих и иных подразделений. Сотрудники образовательных и научно-исследовательских учреждений привлекаются к инспектированию по согласованию с руководителями ГУ МВД России по ФО, МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации, УВДТ.
Организационной основой работы комиссии является программа инспектирования, разрабатываемая Организационно-аналитическим департаментом или соответствующим штабом с участием заинтересованных лиц и утверждаемая руководителем, принявшим решение на проведение инспектирования.
Руководители органов внутренних дел, образовательных и научно-исследовательских учреждений, подлежащих инспектированию, заблаговременно ставятся в известность об этом.
По результатам инспектирования готовятся следующие итоговые документы:
1. Акт о результатах инспектирования. В нем в краткой форме излагаются основные позитивные и негативные процессы, происходящие в проинспектированных органах, а также предложения комиссии, по которым необходимо решение руководителя, назначившего инспектирование. К акту прилагаются:
– сводная оценочная ведомость результатов инспектирования;
– карта (план) проведения командно-штабного, тактико-специального учения;
– справка-отзыв о работе членов инспекторской комиссии.
2. План реализации предложений по устранению недостатков, выявленных в ходе инспектирования. Он разрабатывается в двух экземплярах инспекторской комиссией совместно со штабным подразделением органа внутренних дел. План подписывается руководителем инспектируемого органа и комиссии, а затем утверждается руководителем, назначившим инспекторскую проверку.
Кроме перечисленных документов составляется докладная записка Министру внутренних дел Российской Федерации, руководителям ГУ МВД России по ФО, МВД, ГУВД, УВД, ОВДТ, ОВДРО. В ней в краткой форме излагаются основные позитивные и негативные процессы, происходящие в проинспектированных органах, а также предложения комиссии, по которым необходимо решение руководителя, назначившего инспектирование.
На подготовку итоговых документов инспекторской проверки отводится 10 дней.
Деятельность инспектируемого органа оценивается «удовлетворительно» либо «неудовлетворительно».
По итогам инспекторской проверки могут быть изданы приказы МВД России, МВД, ГУВД, УВД по субъектов Российской Федерации, УВДТ, в которых определяются меры по совершенствованию деятельности проинспектированного органа и формы контроля за устранением выявленных недостатков[5].
Организационно-аналитический департамент МВД России, главные управления, управления МВД России, в том числе по федеральным округам, а также МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, УВДТ осуществляют контроль за устранением недостатков, выявленных в ходе инспектирования. Для определения эффективности принимаемых мер по устранению недостатков может быть проведена контрольная проверка. Она проводится по решению руководителя, назначившего инспекторскую проверку, но не ранее, чем через 10 месяцев после инспектирования.
По результатам контрольной проверки непосредственно в проверяемом органе составляется справка о результатах проверки, а по прибытии – докладная записка на имя этого руководителя, отражающая результаты работы по устранению недостатков и вносятся предложения по дальнейшему совершенствованию работы органов внутренних дел и оказанию им практической помощи. Контрольная проверка подразделений центрального аппарата МВД России, подразделений непосредственно подчиненных МВД России, СК при МВД России, главных управлений МВД России по ФО, МВД республик, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации, административным округам г. Москвы, ОВДТ, ОВДРО проводится в срок не более 10 суток, а территориальных органов внутренних дел – 5 суток.
Комплексный выезд – вид контроля, осуществляемый для оказания практической помощи органам внутренних дел, имеющих низкие результаты по основным показателям оперативно-служебной деятельности или работающим в сложных условиях.
Состав комплексных групп определяется руководителями органов внутренних дел на основе анализа оперативной обстановки с учетом целей, задач и объема работы. В комплексные группы, как правило, включаются представители нескольких главных управлений, управлений и других подразделений.
Целевой (самостоятельный) выезд – вид контроля, осуществляемый для оказания практической помощи в раскрытии и расследовании преступлений, решение вопросов по отдельным направлениям оперативно-служебной, производственно-хозяйственной деятельности, проверке писем, жалоб и заявлений, критических выступлений в печати и другим вопросам.
Целевые выезды для проверок осуществляются, как правило, в случаях чрезвычайных происшествий; резкого ухудшения криминогенной обстановки и показателей борьбы с преступностью, иногда – по мотивированным просьбам руководителей исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, руководителей МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации, территориальных органов внутренних дел.
Оперативно-зональный контроль – вид контроля, осуществляемый, главным образом, управленческими (штабными) аппаратами МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации.
Задачами этого вида контроля является быстрое реагирование на изменения в оперативной обстановке курируемого органа или органов внутренних дел, а также повседневный контроль по некоторым линиям (показателям) работы органа.
Сотрудники управленческих (штабных) аппаратов, имеющие закрепленные за ними зоны, должны быть постоянно осведомлены о состоянии и изменениях всех элементов оперативной обстановки на территории своей зоны, своевременно информировать об этом руководство соответствующих ГУ МВД России по ФО, МВД, ГУВД, УВД и готовить предложения для принятия им необходимых управленческих решений.
В этих целях на каждый орган внутренних дел заводится контрольно-наблюдательное дело. В нем содержится информация социально-экономического, географического и демографического характера. Здесь же сосредотачиваются все материалы о состоянии преступности и ее динамике; сведения о результатах оперативно-служебной деятельности (отчеты, сводки и т.д.); сведения о наличии и использовании сил и средств, их некомплекте, резерве на выдвижение и др. сведения.
Работа сотрудников штабных аппаратов строится в тесном взаимодействии с зональными сотрудниками линейных служб. Взаимодействие обеспечивается взаимным информированием о состоянии дел в закрепленных органах, путем согласования планов выезда на места, выполнение отдельных поручений и т. д.
Линейный контроль – вид контроля, осуществляемый за деятельностью нижестоящих линейных служб и подразделений.
Наряду с основными задачами по осуществлению оперативно-служебной деятельности линейные службы (главные управления и управления) МВД России, управления и отделы МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, УВДТ выполняют также функции контроля за работой соответствующих служб и подразделений нижестоящих органов внутренних дел (например, службы участковых уполномоченных полиции, Государственной автоинспекции безопасности дорожного движения, вневедомственной охраны, подразделений ООН и др.).
Они проверяют правильность выполнения законов и подзаконных актов, директив, приказов, инструкций МВД России, актов управления ГУ МВД России по ФО, МВД, ГУВД, УВД, УВДТ, регламентирующих деятельность линейных служб. Следят также за своевременным и точным исполнением указаний и распоряжений руководителей вышестоящих линейных служб.
Для этого вышестоящие линейные службы командируют сотрудников своего аппарата для проверки фактического положения дел на местах, вызывают руководителей нижестоящих линейных служб с докладами и отчетами о работе. Они могут истребовать письменные отчеты об исполнении данных ранее указаний или о принятых мерах по устранению вскрытых недостатков.
Кроме того, зональные сотрудники вышестоящих линейных служб также ведут контрольно-наблюдательные дела. Например, в таких делах по линии обеспечения общественного порядка отражаются данные о состоянии патрульно-постовой службы, ее эффективности по пресечению и раскрытию преступлений на улицах и в других общественных местах и других.
Рассмотрим второе направление – организацию контроля за соблюдением законности сотрудниками органов внутренних дел в горрайорганах внутренних дел.
Наряду с контролем, который проводится вышестоящими органами внутренних дел, большая роль отводится контролю, осуществляемому начальником горрайоргана внутренних дел и его заместителями.
Контроль и проверка исполнения – это не обособленная управленческая функция, а составная часть руководства, прямая обязанность руководителей органов внутренних дел. Важно не только отдать распоряжение, но и проследить за его своевременным и точным исполнением, оказывая при этом необходимую помощь исполнителям.
Наиболее действенными видами контроля и проверки исполнения, как показывает практика, являются следующие:
1. Повседневный контроль работы подчиненных, т.е. проверка непосредственно на рабочих местах: в дежурной части, в изоляторе временного содержания и т.д. Такая проверка дает возможность своевременно заметить недостатки в работе, принять меры к быстрому их устранению и научить личный состав правильным приемам и методам работы. Только в процессе постоянного общения с подчиненными начальник органа и его заместители могут знать истинное положение дел и оперативно реагировать на возможные упущения в работе.
2. Другим видом контроля является заранее спланированная проверка работы служб и подразделений. Такие проверки разрабатываются штабами и отражаются в квартальных планах работы органов внутренних дел. Однако, намечая эти мероприятия, нельзя гнаться за большим количеством проверок, необходимо добиваться их качества.
3. Проверка состояния работы по отдельным направлениям деятельности служб и подразделений. Ее специфика состоит в том, что проверяя отдельные виды административной деятельности, затрагиваются интересы разных служб. К примеру, проверяя обеспечение соблюдения правил лицензионно-разрешительной системы, в первую очередь, проверяется деятельность аппарата – начальника и его подчиненных. Однако надзор за соблюдением требований лицензионно-разрешительной системы обязаны вести участковые уполномоченные милиции, а также сотрудники уголовного розыска, борьбы с экономическими и налоговыми преступлениями и другие сотрудники криминальной милиции. Поэтому планируя конкретные мероприятия, необходимо учитывать всю их многогранность и конкретную роль каждой службы, обращая внимание на их взаимодействие.
4. Периодические заслушивания на собраниях и оперативных совещаниях руководителей служб, подразделений и отдельных сотрудников. Причем заслушивают не обязательно тех, у кого не ладится с работой. Хорошие результаты дают выступления наставников и других сотрудников, чьи показатели выше остальных. Такие выступления превращаются в своеобразную форму воспитания, обучения, школу передачи положительного опыта работы.
5. Устный отчет (доклад) сотрудника о проделанной работе непосредственно у начальника органа внутренних дел и его заместителей.
6. Отчет в письменном виде, как способ контроля, применяется как в отношении отдельных сотрудников, так и в отношении служб и подразделений.
7. Проверка выполнения планов работы сотрудников, как по отдельным намеченным мероприятиям, так и в целом. Обычно такие проверки осуществляются ежедневно во время личных контактов руководителей и подчиненных. Утверждая план работы на следующий период времени, начальник интересуется о ходе выполнения того или иного пункта плана, советует как лучше его выполнить, обращает внимание на ошибки, требует не нарушать сроки исполнения.
8. Контроль с помощью специальных карточек за исполнением поступившей информации обычно бывает двух видов:
– общий контроль, который осуществляется за исполнением предложений, заявлений, жалоб граждан, указаний и распоряжений начальника органа внутренних дел и некоторых других служебных документов;
– особый контроль, который осуществляется за исполнением директив, приказов и других срочных актов вышестоящих органов внутренних дел, срочных решений органов местного самоуправления, указаний прокурора, запросов депутатов и т.д.
Карточки контроля могут заполняться в одном или в двух экземплярах с тем, чтобы один экземпляр постоянно находился у начальника или секретаря, а второй мог быть передан исполнителю.
9. Контроль в административной деятельности милиции проводится, как правило, гласно. Однако в тех службах, где имеются патрульно-постовые наряды, применяется и скрытый контроль. Графики проведения такого контроля составляются из расчета их проведения в отдельных ротах ППС не реже 4 раз в месяц, отдельных взводах ППС – не реже 3 раз в месяц, отделениях ППС – не реже 2 раз в месяц, утверждаются начальником органа или командиром строевого подразделения (части) и доводится до исполнителя персонально [6].
10. Для контроля за местонахождением патрульно-постовых нарядов широко используются различные технические средства: радиостанции, телефон, прикладные телевизионные установки и др.
11. Контрольными функциями начальника органа внутренних дел и его заместителей является также проверка жалоб граждан на действия сотрудников милиции [7].
Надзор прокуратуры за законностью деятельности полиции осуществляет Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры.
Надзор – это специфический вид деятельности федеральных государственных органов прокуратуры, осуществляемый от имени государства и состоящий в проверке точного и единообразного выполнения и применения законов Российской Федерации.
Основное отличие надзора от контроля по мнению ряда учёных состоит в том, что «надзор как способ обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти заключается в постоянном, систематическом наблюдении специальных государственных органов за деятельностью не подчинённых им органов или лиц с целью выявления нарушений законности, но не целесообразности.
Направления надзора прокуратуры за полицией: 1) надзор за соблюдением в деятельности полиции прав и свобод человека и гражданина; 2) надзор за законностью приема, учета, регистрации, проверки и разрешения заявлений и сообщений о правонарушениях; 3) надзор за законностью уголовно-процессуальной деятельности полиции; 4) надзор за законностью оперативно-розыскной деятельности полиции.
Осуществляя надзор за законностью административной деятельности органов внутренних дел прокурор вправе:
– посещать в любое время суток органы внутренних дел и их учреждения;
– знакомиться с документами, на основании которых граждане подвергнуты административному задержанию или заключению под стражу;
– проводить опрос задержанных и заключенных под стражу лиц, принимать и рассматривать их жалобы;
– освобождать своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов;
– опротестовывать противоречащие закону акты руководителей органов внутренних дел. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления;
– обращаться в суд о признании таких актов недействительными;
– вносить представления об устранении нарушений закона и требовать от руководителей органов внутренних дел письменных ответов в течение 1 месяца;
– объявлять должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона;
– выносить мотивированные постановления о возбуждении производства об административных правонарушениях;
– в случаях, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях[8].
Обжалование неправомерных действий сотрудников полиции как неотъемлемое право граждан закреплено в Конституции Российской Федерации (ст. 46), в Законе Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»[9], Кодексе РФ об административных правонарушениях (ст. 30.1) и других правовых актах.
Под жалобой понимается обращение гражданина в письменной или устной форме по поводу нарушения принадлежащих ему прав и свобод действиями или решениями органов государственной власти, местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, общественными объединениями и их должностными лицами.
Вопрос о порядке обжалования незаконных, по мнению гражданина, действий сотрудника полиции, решает сам гражданин. Это правило распространяется и на предприятия, учреждения, организации и должностных лиц.
Жалобы на действия (решения) органов милиции (их должностных лиц) могут быть принесены в случаях:
– нарушения прав и свобод гражданина;
– создания препятствий осуществлению гражданином его прав и свобод;
– если на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности.
Производство по жалобам направлено на защиту прав и законных интересов лиц, подавших жалобу и согласно ст. 33 Конституции Российской Федерации граждане РФ имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Порядок производства по жалобам определяется Федеральным законом от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»[10] и детализируется в Приказе МВД России от 22 сентября 2006 г. № 750 «Об утверждении Инструкции по работе с обращениями граждан в системе МВД России»[11].
Согласно общим правилам административного производства по жалобам жалоба подается в орган исполнительной власти, к ведению которого относится решение данного вопроса, либо в вышестоящий орган по отношению к органу действия которого обжалуются. В ряде случаев жалоба подается по команде, то есть через начальника лица, подавшего жалобу, который должен передать ее в соответствующую инстанцию. Если жалоба поступила в государственный орган, не компетентный разрешать ее, то этот орган в течение 7 дней обязан направить ее компетентному органу с уведомлением об этом гражданина.
Заявления и жалобы рассматриваются в срок до одного месяца со дня регистрации в государственном, общественном органе, на предприятие, в учреждении, организации. В исключительных случаях руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, уведомив о продлении срока его рассмотрения гражданина, направившего обращение.
Ответ на жалобу и иное обращение должен быть мотивированным. Если в удовлетворении жалобы отказано, то заявителю необходимо разъяснить порядок обжалования и обращения в суд.
Запрещается пересылка жалобы в орган или должностному лицу, решения или действия которого обжалуются.
При принесении жалобы в суд она подается по усмотрению гражданина либо в суд по месту его жительства, либо в суд по месту нахождения органа внутренних дел.
Для обращения в суд с жалобой установлены следующие сроки:
– три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его прав и свобод;
– один месяц со дня получения гражданином уведомления об отказе вышестоящего в порядке подчиненности органа милиции в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее ответ.
Статья 33 Федерального Закона РФ «О полиции» устанавливает, что за противоправные действия или бездействие сотрудники полиции несут установленную законом ответственность.
Нарушением законности признаются такие деяния (действие или бездействие), которые нарушают права и законные интересы граждан и должностных лиц, а также нормальную деятельность государственных органов, организаций, учреждений и предприятий.
Юридическая ответственностьза нарушение законности сотрудниками ОВД выражается в следующих видах:
– уголовная ответственность;
– административная ответственность;
– дисциплинарная ответственность;
– материальная ответственность.
Рассмотрим конкретно эти виды ответственности.
Уголовная ответственность наступает за совершение сотрудником милиции уголовного преступления по приговору суда.
Сотрудник полиции, как представитель исполнительной власти, осуществляя свои функции, является должностным лицом. Из этого следует, что он может нести ответственность за должностные преступления, к которым относятся:
– злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ);
– превышение должностных полномочий (ст. 286 УК РФ);
– халатность (ст. 293 УК РФ);
– получение взятки (ст. 290 УК РФ);
– дача взятки (ст. 291 УК РФ);
– служебный подлог (ст. 292 УК РФ).
Если, превышая служебные полномочия, сотрудник полиции причиняет огнестрельным оружием смерть или тяжкие телесные повреждения потерпевшему, то содеянное им квалифицируется по совокупности статей 105, (111) и ст. 286 УК РФ.
Незаконное применение сотрудником полиции огнестрельного оружия, если он находится в состоянии необходимой обороны, крайней необходимости или принятию мер к задержанию преступника, влечет уголовную ответственность по ст. 108 (убийство при превышении пределов необходимой обороны), ст. 109 (неосторожное убийство), ст. 118 (неосторожное тяжкое или средней тяжести вред здоровью) УК РФ.
Если сотрудник полиции, применивший огнестрельное оружие, находится в состоянии мнимой обороны, когда он не сознавал, но должен был и мог сознавать ошибочность своего предположения о наличии оснований для применения оружия, он будет привлечен к уголовной ответственности за неосторожное преступление.
Если вред в результате применения огнестрельного оружия причинен совершенно посторонним гражданам, сотрудник полиции привлекается к уголовной ответственности в соответствии со ст. 109 или ст. 118 УК РФ, но при условии, что в его действиях имеет место неосторожная вина.
Сотрудник полиции несет уголовную ответственность и за незаконное применение огнестрельного оружия. Так, если в результате бездействия сотрудника полиции наступают тяжкие последствия (например, в присутствии вооруженного сотрудника, имевшего все возможности предотвратить преступление, будет убит человек, или в результате пассивных действий сотрудника полиции, не решившего применить оружие против нападавших на него лиц, последние отберут у него оружие и с ним скроются), он будет нести ответственность за халатность (ст. 293 УК РФ).
Если же, попустительствую тяжкому преступлению против жизни, здоровья, собственности, сотрудник полиции из корыстных или иной личной заинтересованности не примет мер к его пресечению и задержанию лица, его совершившего, в том числе и с применением огнестрельного оружия, когда в этом была необходимость, он несет уголовную ответственность за злоупотребление власти или служебного положения (ст. 285 УК РФ).
За небрежное хранение сотрудником полиции огнестрельного оружия, создавшее условия для использования этого оружия другим лицом (членом семьи, посторонним), если это повлекло тяжкие последствия, наступает ответственность в соответствии со ст. 224 УК РФ.
Административная ответственность сотрудников ОВД
В соответствии со ст. 2.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях сотрудники органов внутренних дел несут ответственность за административные правонарушения в соответствии с нормативными правовыми актами, регламентирующими порядок прохождения службы в указанных органах.
За нарушение законодательства о выборах и референдумах, в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, правил дорожного движения, требований пожарной безопасности вне места службы, законодательства об охране окружающей природной среды, таможенных правил и правил режима Государственной границы РФ, пограничного режима, режима в пунктах пропуска через границу России, а также за административные правонарушения в области налогов, сборов и финансов, невыполнение законных требований прокурора, следователя, лица, производящего дознание, или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении, сотрудники милиции несут ответственность на общих основаниях. К ним не может быть применено административное наказание в виде административного ареста.
Дисциплинарная ответственность сотрудников ОВД
Дисциплинарная ответственность – вид юридической ответственности, следовательно, для нее характерны все признаки юридической ответственности. Она наступает за противоправное, виновное, наказуемое деяние и заключается в применении мер государственного принуждения.
Основные отличительные черты дисциплинарной ответственности в том, что она налагается во внесудебном (административном) порядке и, поскольку является ответственностью перед работодателем, то налагается только в порядке подчиненности по службе. Дисциплинарная ответственность заключается в основном в применении морально-правовых санкций (замечание, выговор, строгий выговор, понижение в должности, звании и т. д.).
Основанием для привлечения к дисциплинарной ответственности работником полиции является дисциплинарный проступок.
Дисциплинарный проступок – это нарушение лицом рядового и начальствующего состава ОВД служебной дисциплины, приказов начальников (командиров), недобросовестное выполнение служебных обязанностей, а также совершение ими неслужебных действий компрометирующих ОВД или порочащих честь и достоинство сотрудника милиции ОВД, как представителя власти.
Отдельные категории служащих в силу особого характера выполняемых ими обязанностей (военнослужащие, сотрудники органов внутренних дел и др.) отвечают в дисциплинарном порядке также за проступки, не связанные с нарушением служебной дисциплины. Уставами и другими нормативными актами о дисциплине работников некоторых категорий предусматривается дисциплинарная ответственность за недостойное поведение в общественных и иных местах и не при исполнении служебных обязанностей.
Дисциплинарное взыскание на провинившегося сотрудника полиции налагает его непосредственный или иной вышестоящий начальник. Дисциплинарную ответственность сотрудники органов внутренних дел несут в соответствии с «Положением о службе в органах внутренних дел Российской Федерации», где предусмотрены следующие виды взысканий, которые налагаются на сотрудников органов внутренних дел:
– замечание;
– выговор;
– строгий выговор;
– предупреждение о неполном служебном соответствии;
– понижение в должности;
– снижение в специальном звании на одну ступень;
– лишение нагрудного знака;
– увольнение из органов внутренних дел[12].
Материальная ответственность – это обязанность лица, причинившего имущественный ущерб предприятию, организации или гражданину возместить этот ущерб в размерах и порядке, предусмотренных законом.
Вред, причиненный гражданам, предприятиям, учреждениям и организациям сотрудником полиции, подлежит возмещению в порядке, предусмотренном гражданским законодательством (ст. ст. 1069-1070 Гражданского кодекса Российской Федерации) и Правилами исполнения Министерством финансов Российской Федерации судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти. Вместе с тем, сотрудник милиции не несет ответственности за причинение вреда лицу, совершившему преступление, при его задержании и пресечении возможности совершения им новых преступлений, если иными средствами задержать такое лицо не представлялось возможным и при этом не было допущено превышения необходимых для этого мер[13].
Следует отметить, что производство по делам о жалобах на неправомерные действия сотрудников органов внутренних дел ведется в органах внутренних дел в соответствии с Инструкцией по документационному обеспечению управления в системе органов внутренних дел Российской Федерации, утвержденной Приказом МВД России от 4 декабря 2006 г. № 987.
