Систематизация законодательства

Наличие значительного числа нормативных актов, регулирующих один и тот же вид общественных отношений, обладающих разным уровнем официальности, часто противоречащих друг другу и содержащих устаревшие нормы, требует согласования и приведения этих актов в соответствие между собой, создания единого нормативного акта. Осуществлению этой задачи служит систематизация нормативно-правовых актов, которая представляет собой деятельность государственных органов, общественных организаций, должностных лиц по упорядочению и совершенствованию нормативных актов, приведению их в определенную внутренне согласованную систему.

Основными формами систематизации нормативно-правовых актов являются следующие.

1. Учет - деятельность по сбору, хранению и поддержанию нормативно-правовых актов в контрольном состоянии, а также по созданию поисковой системы, обеспечивающей нахождение необходимой правовой информации в массиве актов, взятых на учет. Разновидности учета многообразны: журнальный, картотечный, компьютерный. Учет может производиться по хронологическому, алфавитному, предметному принципам всеми государственными органами и юридическими лицами либо для удовлетворения собственных потребностей, либо в коммерческих целях.

2. Инкорпорация - объединение нормативно-правовых актов в единых сборниках. Инкорпорация предполагает и опирается на результаты учета нормативных актов. Она может носить как официальный (предпринимается по поручению правотворческих органов, которые иногда утверждают или одобряют инкорпорированные сборники), так и неофициальный характер (сборники готовятся и издаются научными учреждениями, издательствами, частными лицами по собственной инициативе). При разрешении юридических вопросов, споров, конкретных дел можно ссылаться только на издания официального характера. Инкорпорация не затрагивает содержание нормативных актов: нормы права включаются в сборники в том виде, в котором действовали на момент систематизации. Однако определенная внешняя обработка нормативно-правового материала при его инкорпорации все же происходит. Она выражается в том, что:

из текста удаляются все статьи, пункты, утратившие силу, включаются все последующие изменения и дополнения;

из актов исключаются те части, которые не содержат нормативных материалов.

В результате проведенной инкорпорации издаются сборники законов и (или) иных нормативно-правовых актов, собрания законодательства, своды законов. Сборники и собрания могут объединять нормативные акты в порядке официального принятия (хронологическая инкорпорация), по предметному признаку (систематическая инкорпорация), а также в алфавитном порядке. Особой разновидностью собрания законодательства является свод законов - инкорпорированное издание нормативных актов высших органов государственной власти (законодательной и исполнительной) без какого-либо исключения. Свод издается по поручению правотворческих органов с последующим одобрением ими текста и имеет приоритет перед прежними публикациями нормативных актов.

3. Консолидация - объединение нескольких (близких по содержанию) нормативно-правовых актов, сведение и группировка отдельных частей этих актов в новый единый нормативный акт. Укрупненный акт, появившийся на свет в результате консолидации, заново принимается правотворческим органом и поэтому полностью заменяет вошедшие в него нормативные акты. Таким образом, в отличие от учета и инкорпорации консолидация представляет собой разновидность правотворческой деятельности государственных органов. Однако при консолидации не изменяется содержание регулирования общественных отношений: нормы ранее принятых актов объединяются в консолидированных актах без изменения. Субъектом консолидации могут быть только правотворческие органы государственной власти.

4. Кодификация - правотворческий вид систематизации нормативно-правовых актов, результатом которого является издание на основе упорядочения и переработки действующего нормативного материала нового правового акта (основ, кодекса и т. д.). Кодификация представляет собой наиболее сложную и совершенную форму систематизации. В ее процессе происходит не просто поглощение значительной части актов действующего законодательства новыми актами сводного характера, но и установление новых правовых норм, совершенствование законодательства. Поэтому субъектом кодификации могут быть только компетентные государственные органы. Результатом кодификации является издание кодификационного акта, отличающегося юридической и логической целостностью, сводным характером, значительным объемом и сложной структурой. Наиболее известной разновидностью кодифицированного акта являются кодексы - систематизированные законодательные акты, в которых содержатся нормы какой-либо отрасли права.

Самую известную попытку систематизации законодательства (многие историки не совсем корректно называют ее кодификацией) в России предпринял в конце 1820-х - начале 1830-х гг. выдающийся государственный деятель М. М. Сперанский. Необходимость систематизации российского законодательства давно не вызывала сомнений: попытки создать единое Уложение предпринимались на протяжении всей второй половины XVIII - первой четверти XIX вв. Освобождение законодательства от устаревших норм, устранение накопившихся за долгие годы (со времени издания Соборного Уложения 1649 г.) противоречий, обеспечение возможности свободного использования правовых актов государственными органами и подданными - все эти задачи делали ту или иную систематизацию законодательства одним из приоритетов внутренней политики тогдашнего самодержавия. Предложенный М. М. Сперанским план кодификационных работ включал в себя три стадии:

а) собрать и издать все принятые после 1649 г. законы (хронологическая инкорпорация);

б) расположить действующие законы по тематическому принципу и опубликовать такой свод для практических нужд чиновничества (систематическая инкорпорация);

в) подготовить и издать систему кодексов по отдельным отраслям законодательного регулирования, объединенных в новое общероссийское Уложение (собственно кодификация в узком смысле слова).

Только последняя стадия должна была носить правотворческий характер и содействовать развитию российского права.

М.М. Сперанский с сотрудниками специально образованного для кодификационных работ II отделения Собственной Его Императорского величества канцелярии за несколько лет сумел собрать в 45 томах первого “Полного собрания законов” (ПСЗ-1) почти 31 тыс. законодательных актов за 1649-1825 гг., которые располагались в книгах в строго хронологическом порядке. Одновременно Сперанским была начата, а его преемниками по II отделению продолжена работа по изданию ПСЗ-2, в которое вошли законы, принятые в царствования Николая I и Александра II (1825-1881). На основе ПСЗ в 1832 г. был издан 15-томный “Свод законов Российской империи” (СЗ). Он содержал в себе лишь действующие общеимперские законы, расположенные по предметному принципу: первый том СЗ включал основные государственные законы Российской империи, законы о высших и центральных учреждениях, второй - о местных государственных органах, третий - о службе чиновников и т. д. Новое издание СЗ было предпринято в 1842 г., в промежутке же выходили ежегодные продолжения. II отделение издавало также особые своды законов для окраинных губерний (западных, остзейских. Великого княжества Финляндского), Свод военных постановлений и т.д. При составлении подобных систематизированных актов из текста законов изымались устаревшие нормы, потерявшие юридическую силу или замененные новыми положениями, проводилась текстовая обработка статей. Но создать подлинно новое законодательство Сперанскому не удалось: Николай I не поддержал идею подготовки общего Уложения. В итоге к середине XIX в. было кодифицировано лишь уголовное законодательство (и то частично): в 1845 г. царь утвердил “Уложение о наказаниях уголовных и исправительных”. Однако это нисколько не умаляет заслуг Сперанского. Издание ПСЗ и СЗ упорядочило российское законодательство, содействовало искоренению самых одиозных форм произвола и волокиты, подготовило реформу судопроизводства в 1864 г. Высоко оценил служебный подвиг М. М. Сперанского и Николай I: в присутствии членов Государственного Совета он возложил на него собственную ленту высшего ордена империи - Св. Андрея Первозванного.

Словарь занятия

Неперсонифицированный - не адресованный конкретному лицу. Реквизиты - обязательные сведения, которые должны содержаться в документе для признания его действительным.

Унификация - приведение к единообразию, к единой форме или системе.

Лоббизм (от англ. lobby - кулуары) - оказание давления на парламентария путем личного или письменного обращения или другим способом со стороны какой-либо группы или частных лиц, цель которого - добиться принятия или отклонения какого-либо законопроекта.

Регламент - свод правил, регулирующих внутреннюю организацию и формы деятельности какого-либо (как правило, представительного) органа.

Юридическая техника - совокупность правил и приемов, применяемых при подготовке, формулировании и опубликовании правовых предписаний государства.

Унификация - приведение к единообразию, к единой форме или системе.

Вопросы и задания

1. Что такое нормативно-правовой акт?

2. Чем нормативно-правовой акт отличается от индивидуальных правовых предписаний?

3. Каковы признаки нормативно-правового акта?

4. Охарактеризуйте систему нормативно-правовых актов в Российской Федерации.

5. Какие нормативно-правовые акты называют законами? Из каких структурных элементов состоит закон? Какие виды законов существуют в Российской Федерации?

6. Как вы относитесь к утверждению: “Принятие конституции референдумом - это самый демократичный способ”?

7. Французский философ К.А.Гельвеций писал: “Законы обязаны своей силой нравам”. Объясните его высказывание.

8. Что такое правотворчество? Каковы его функции?

9. Какие способы правотворчества существуют в Российской Федерации? Как они связаны с источниками российского права?

10. Каковы стадии правотворческой деятельности?

11. Каковы цели систематизации?

12. Какие формы систематизации существуют? Чем учет и инкорпорация нормативных актов отличаются от их консолидации и кодификации?

13. Ряд ученых считают консолидацию одной из разновидностей инкорпорации, отказываются рассматривать консолидацию как особый вид систематизации. Как вы думаете, на чем основаны аргументы сторонников такой точки зрения? Согласны ли вы с ними? Что бы могли им возразить их оппоненты?

14. Почему кодификация считается наиболее совершенной формой систематизации нормативно-правовых актов?

15. Расскажите о систематизации законодательства в России в XIX в., проведенной М.М.Сперанским.