Основні принципи місцевого самоврядування

Під принципом (лат. рriпсіріит — основа, засада) слід розуміти суб’єктивно усвідомлену в науці об’єктивну закономірність, притаманну будь-якому соціально-політичному явищу, сформульовану у вигляді певної ідеї, правила або засади.

Система принципів місцевого самоврядування знайшла своє правове врегулювання у статті 4 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» [16]. Проте не всі вони однаково відображають ті якісні його характеристики, завдяки яким воно принципово відрізняється, наприклад, від державного управління та інших соціально-політичних явищ.

З огляду на це основні принципи місцевого самоврядування слід умовно поділити на дві групи:

– ті, що є універсальними, тобто властивими як місцевому самоврядуванню та його органам, так і державному управлінню та його органам, іншим органам державної влади;

– ті, що властиві лише місцевому самоврядуванню та його органам [63].

До першої групи принципів місцевого самоврядування слід, як нам видається, віднести такі, як народовладдя, законність, гласність, колегіальність, виборність.

Вагомими аргументами на користь перших двох принципів (народовладдя, законності) є положення самого Основного Закону України, відповідно до яких:

– «народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування» (частина перша статті 5),

– «органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України» (частина друга статті 19) [1].

Що ж стосується інших трьох принципів (гласності, колегіальності, виборності), то вони також є універсальними, тими закономірностями, які притаманні організації та діяльності не тільки місцевого самоврядування та його органів, а й, наприклад, державним органам – Верховній Раді України (виборності, колегіальності), Кабінету Міністрів України (колегіальності), а також всім без винятку органам державної влади (гласності). Адже в демократичній державі влада має бути не тільки ефективною та відповідальною перед народом, а й прозорою.

До другої групи принципів місцевого самоврядування слід віднести такі:

- правова, організаційна та матеріально-фінансова самостійність в межах повноважень, визначених цим та іншими законами;

- поєднання місцевих і державних інтересів;

- державна підтримка та гарантії місцевого самоврядування;

- підзвітність та відповідальність перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб;

- судовий захист прав місцевого самоврядування.

Серед цих принципів найбільш вагомими, такими, що дозволяють глибше розуміти суть місцевого самоврядування, є принципи його правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених Законом.

Правова самостійність органів місцевого самоврядування та його органів полягає в тому, що вони повинні мати свої власні повноваження, визначені Конституцією або законом. Органи місцевого самоврядування, зазначається в частині першій статті 16 Закону України «Промісцеве самоврядування в Україні», є юридичними особами і наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, у межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону [16].

Відповідно до статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування, ці повноваження мають бути повними та виключними, тобто такими, що не належать одночасно іншим органам та в межах яких органи місцевого самоврядування мають повну свободу дій для здійснення власних ініціатив з будь-якого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування [59].

Організаційна самостійність полягає в тому, що основні суб’єкти місцевого самоврядування – територіальні громади та його органи – не є елементами державного апарату, не належать до його системи. Тому вони, як про це зазначається в Європейській хартії місцевого самоврядування, повинні мати можливість, не порушуючи більше загальних законодавчих положень, самі визначати свою власну структуру з тим, щоб вона відповідала місцевим потребам і забезпечувала ефективне управління. Головне, те що, діючи в межах закону, органи місцевого самоврядування не підпорядковуються іншим органам і будь-який адміністративний контроль за їхніми діями можливий лише для забезпечення законності та конституційних принципів місцевого самоврядування(ст.ст. 6, 8) [59].

Матеріально-фінансова самостійність місцевого самоврядування полягає у праві територіальних громад та утворених ними органів місцевого самоврядування на володіння, користування і розпорядження майном, яке перебуває у так званій комунальній власності, а також власними фінансовими коштами, достатніми, як про це наголошується в Європейській хартії місцевого самоврядування (ст. 9), для здійснення власних повноважень місцевого самоврядування та його органів [59].

Матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування України є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що перебувають у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об’єкти їх спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад (ч. 1 ст. 142 Конституції України, ч. 3 ст. З Закону України «Промісцеве самоврядування в Україні») [1], [16].

Комунальна власність є самостійною, відокремленою від держави формою публічної власності. Від імені та в інтересах територіальних громад права суб’єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради (ч. 5 ст. 16 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні») [16].

Не менш важливим принципом місцевого самоврядування є принцип поєднання місцевих і державних інтересів. Він означає, що місцеве самоврядування не може бути повністю не залежною від держави (суверенною) управлінською системою. Місцеве самоврядування є формою здійснення децентралізованих державно-владних повноважень недержавними за своєю природою суб’єктами (територіальними громадами, органами та посадовими особами місцевого самоврядування). Відповідно воно має гармонійно поєднувати у своїй діяльності місцеві та державні інтереси, зокрема ефективно та відповідально здійснювати окремі повноваження органів виконавчої влади, надані (делеговані) йому законом (ч. 3 ст. 143 Конституції України) [1].

Принцип державної підтримки та гарантій місцевого самоврядування випливає з природи місцевого самоврядування. Класичним принципом місцевого самоврядування є відома тріада – самоорганізація, самофінансування, самовідповідальність. Проте ніде в світі місцеве самоврядування не може обійтися без відповідної підтримки держави, зокрема фінансової. Ось чому в Основному Законі України зазначається: «Держава бере участь у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування, фінансово підтримує місцеве самоврядування» (ч. 3 ст. 142) [1].

Держава має підтримувати місцеве самоврядування й політично, створюючи не тільки фінансово-економічні, а і конституційні, організаційно-правові та матеріально-фінансові гарантії для його ефективного функціонування [63].

Принцип підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб та принцип судового захисту прав місцевого самоврядування. Ці принципи є суттєвими засадами організації та діяльності саме місцевого самоврядування та його органів. Адже відомо, що у системі органів державної виконавчої влади, побудованої за принципом суворої субординації, зазначені принципи не можуть бути застосовані. Та ж обставина, що відповідно до Конституції України (ст. 118) місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними, обласними радами, як і сам інститут делегування самоврядних повноважень державним органам, є винятком з цього правила [1].

Система принципів місцевого самоврядування не вичерпується тими з них, які передбачені ст. 4 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», а отже, потребує сьогодні свого розширення.

Іншими принципами місцевого самоврядування, які потребують свого законодавчого врегулювання, є так звані принципи субсидіарності та повсюдності. Ці принципи є принципами Європейської хартії місцевого самоврядування, а отже, тим європейським стандартом, до якого має прагнути і практика муніципального будівництва нашої держави [59].

Принцип субсидіарності означає, що організації влади й управління має будуватись з таким розподілом повноважень у державі, при якому рішення в ній приймаються на, можливо, більш наближеному до громадян рівні. Ідея принципу субсидіарності полягає в тому, що органи влади повинні виконувати лише ті види діяльності, які не можуть ефективно здійснюватися на місцевому рівні, а тому вони характеризують принцип субсидіарності як чітке визначення необхідного обсягу допомоги або підтримки, потрібної для виконання завдань чи зобов'язань: «не забагато» і «не замало».

«Муніципальні функції, зазначається в Хартії, як правило, здійснюються, переважно, тією владою, яка мають найтісніший контакт з громадянином. Наділяючи тією чи іншою функцією інший орган, необхідно враховувати обсяг і характер завдань, а також вимоги досягнення ефективності та економії» (ч. З ст. 4) [59].

Відповідно до принципу повсюдності, місцеве самоврядування має здійснюватися на всій території України, що означає відсутність територій, на які не поширюється юрисдикція територіальних громад і відповідних органів місцевого самоврядування.