Виникнення державного боргу і накопичення заборгованості зумовлюють необхідність забезпечення ефективного управління ним.
Управління державним боргом — комплекс заходів, що здійснюються державою в особі уповноважених органів щодо визначення обсягів та умов залучення коштів, їх розміщення і погашення, а також забезпечення платоспроможності держави.
У широкому розумінні управління державним боргом передбачає формування одного із напрямів фінансової політики держави, пов'язаної з її діяльністю у ролі позичальника і гаранта, що потребує комплексного підходу, координації грошово-кредитної (монетарної) та фіскальної політики, узгоджених взаємовідносин уряду та Національного банку з питань боргової політики; розроблення ефективних форм і методів зниження
боргового тягаря у контексті переходу від антикризового менеджменту (тобто реструктуризації боргових зобов'язань) до стратегічного боргового менеджменту із застосуванням інструментів активного управління державним боргом. Управління
боргом у вузькому розумінні варто розглядати як сукупність дій, пов'язаних з підготовкою до випуску, розміщенням боргових зобов'язань держави, наданням гарантій, а також проведенням операцій з обслуговування та погашення боргових зобов'язань.
Відповідно до зазначеного вище державну політику у сфері управління державним боргом можна поділити на:
· боргову стратегію;
· боргову тактику.
Під борговою стратегією у світовій теорії та практиці розуміють систему дій і заходів щодо уникнення (або врегулювання) боргових проблем держави та забезпечення (чи відновлення) її платоспроможності. Боргова стратегія окреслює кінцеву мету політики
управління державним боргом, яка зводиться до отримання найвищого ефекту від фінансування за рахунок запозичених коштів та забезпечення платоспроможності держави.
Боргова тактика визначає межі та умови державного запозичення, співвідношення між його формами, між кредиторами держави, а також порядок і механізм погашення державного боргу.
Відповідно боргова тактика акцентує увагу на врегулюванні поточних проблем, зумовлених труднощами щодо обслуговування боргових зобов'язань (іншими словами, на вирішенні проблем тимчасової ліквідності) і визначає основні завдання, які вирішуються у процесі управління державним боргом.
За твердженням С. Фішера світ досі не розробив вичерпної теорії управління державним боргом, а тому в науковій літературі підходи до визначення цілей управління ним є досить різними. Про диференціацію позицій можна судити хоча б із такого короткого переліку концептуальних підходів і міркувань із цього питання.
По-перше, управління державним боргом у контексті реалізації стратегії максимізації суспільного добробуту має зводитися до мінімізації витрат на його обслуговування та уникнення макроекономічних труднощів і проблем фінансування соціальних програм у майбутньому.
По-друге, управління державним боргом має забезпечити оптимізацію його рівня та структури, щоб це не відображалось негативно на темпах економічного зростання і платіжному балансі у довгостроковій перспективі.
По-третє, управління державним боргом, з погляду використання останнього як інструмента макроекономічного регулювання, має зводитися до мінімізації впливу фінансування державного боргу на стан фінансового ринку.
По-четверте, з позицій забезпечення національної безпеки, управління державним боргом має сприяти уникненню політичної та економічної залежності від іноземних кредиторів.
У процесі управління державним боргом вирішуються такі завдання:
1. пошук ефективних умов запозичення коштів з погляду мінімізації вартості боргу;
2. недопущення неефективного та нецільового використання запозичених коштів
3. забезпечення своєчасної та повної сплати суми основного боргу та нарахованих відсотків;
4. визначення оптимального співвідношення між внутрішніми та зовнішніми запозиченнями за умови збереження макрофінансової рівноваги;
5. забезпечення стабільності валютного курсу та фондового ринку.
Політика ефективного управління державним боргом має базуватися на певних принципах (див. рис. 3.1).
Управління державним боргом варто розглядати як циклічний і багатостадійний процес, що послідовно включає три стадії:
I. Залучення;
II. Використання;
III. Погашення.
На етапі залучення позик управління державним боргом здійснюється в контексті бюджетного процесу. Зокрема, Законом України "Про державний бюджет України" на відповідний рік установлюються граничні розміри боргу, вказуються обсяги державних запозичень із чіткою класифікацією на внутрішні і зовнішні. У період залучення позик необхідно основну увагу акцентувати на мінімізації затрат при погашенні боргу, враховуючи такі основні аспекти:
1. Обсяги позик;
2. Форми і умови запозичення (відсоткові ставки і валюта; строки погашення і пільговий період; можливі загальноекономічні і політичні умови);
3. Структура позик (за кредиторами й формами позик).
Управління розміщенням запозичених коштів є основним елементом усієї системи управління державним боргом. Воно має базуватися на принципі максимізації доходу від залучених позик та створення джерел його погашення. Використання позик може бути:
v Фінансовим, коли державні позики та кредити виступають джерелом фінансування інвестиційних проектів і використовуються на розвиток національного виробництва. Цей спосіб є найпрогресивнішим видом використання державного боргу. При цьому надзвичайно важливим є відбір конкурентних високоефективних інвестиційних проектів, які б забезпечували повернення одержаних ресурсів;
v Бюджетним, за якого залучені ресурси спрямовуються на поточне споживання, шляхом фінансування поточних бюджетних витрат, у тому числі на покриття дефіциту бюджету. Цей спосіб використання ресурсів є найменш ефективним з існуючих;
v Фінансово бюджетним, коли запозичення використовуються як на фінансування поточних бюджетних потреб, так і на інвестиційний розвиток економіки в цілому.
В Україні більшість державних позик спрямовується на:
· Фінансування бюджетного дефіциту — 84 % державних запозичень,
· Формування валютних резервів і підтримку національної валюти — 14%;
· Інвестиційні проекти — 2 %.
Тому стратегічна мета політики управління державним боргом в Україні має бути зорієнтована на досягнення оптимальної структури та найвищого ефекту від використання позикових коштів.
Останнім етапом управління державним боргом є його погашення та обслуговування, яке здійснюється шляхом проведення платежів з виконання боргових зобов'язань перед кредиторами щодо погашення основної суми боргу, сплати відсотків та супутніх витрат, передбачених умовами випуску державних цінних паперів, угодами про позику, державними гарантіями та іншими документами. Важливо враховувати суттєву відмінність між:
v Погашенням боргу, яке варто розглядати як виконання боргових зобов'язань перед кредиторами щодо сплати основної суми боргу, тобто суми позики, визначеної угодою про позики або номінальної вартості державних цінних паперів;
v Обслуговуванням боргу, що передбачає виплату відсотків за позиками (доходу, що сплачується на користь кредитора згідно з умовами угоди про позику або про випуск державних цінних паперів).
На етапі погашення позик проводиться ранжування усіх можливих варіантів між повним погашенням боргу і абсолютним дефолтом (відмова від погашення і обслуговування боргу).
Обслуговування і погашення державного боргу здійснюється у процесі виконання державного бюджету. Безпосередню оплату здійснює Державне казначейство України через банківську систему.
Фінансово-правові і бюджетно-процедурні засади управління державним боргом регламентуються чинним законодавством України. Правовою основою управління державним боргом є Конституція, в якій передбачено, що лише законами України встановлюються порядок утворення і погашення державного внутрішнього і зовнішнього боргів, порядок випуску та обігу державних цінних паперів, їх види та типи.
Проте слід зазначити, що і нині в Україні належним чином не відпрацьовані законодавчі акти з питань правового регламентування процедури державних запозичень і державного боргу. Зокрема основні параметри та граничні розміри державного боргу визначено у проекті Закону України "Про державний борг". У проекті цього Закону передбачається, що щорічний граничний розмір державного боргу як внутрішнього, так і зовнішнього на кінець року, розміри надання державних внутрішніх та зовнішніх гарантій упродовж року не повинні перевищувати відповідних граничних розмірів, затверджених Верховною Радою України у Законі України "Про державний бюджет України" на відповідний рік. Натомість граничний обсяг величини основної суми державного боргу регламентується ст. 18 Бюджетного кодексу України, а права та обов'язки органів управління державною заборгованістю визначені в Конституції України.
Згідно з Конституцією України Верховна Рада України є єдиним органом законодавчої влади в Україні й уповноважена затверджувати:
§ Державний бюджет України та вносити зміни до нього в частині внутрішнього та зовнішнього боргів;
§ Рішення про надання Україною позики та економічної допомоги іноземним державам та міжнародним організаціям, а також про одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Законом України "Про Державний бюджет України", здійснення контролю за їх використанням.
Управління державним боргом здійснюється за тісної взаємодії і співпраці різних міністерств і відомств, які несуть відповідальність за розроблення та реалізацію ефективної боргової стратегії держави. В Україні в управлінні державним боргом беруть участь:
1. Кабінет Міністрів України;
2. Міністерство фінансів України (Департамент державного боргу);
3. Національний банк України;
4. Державне казначейство України.
У залученні та розміщенні коштів беруть участь Міністерство фінансів України та Національний банк України, а функцію погашення та обслуговування державного боргу безпосередньо виконує Державне казначейство України.
На Департамент державного боргу Міністерства фінансів України покладено такі функції:
1. Розроблення стратегії та боргової політики держави;
2. Розрахунок планових показників, а також проведення моніторингу державного боргу;
3. Визначення доцільності залучення коштів на внутрішніх та зовнішніх ринках капіталів;
4 Аналіз і супроводження кредитних проектів та визначення доцільності укладення гарантійних угод.
Відповідно до наказу Міністерства фінансів України "Про порядок ведення Міністерством фінансів України державного боргу та операцій, пов'язаних з ним" від 22 січня 2001 р. № 42 Департамент відповідає за:
§ Оперативний облік та надання оперативної звітності щодо стану державного боргу;
§ Підготовку та обґрунтування розрахунків до проекту державного бюджету за операціями, пов'язаними з державним боргом.
При управлінні державним (особливо зовнішнім) боргом важливе значення має розрахунок коефіцієнтів платоспроможності держави та її ліквідної позиції. У міжнародній практиці з цією метою використовують різноманітні показники. Зокрема, для аналізу боргової безпеки держави Світовий банк пропонує використовувати Мінімальну стандартну модель (див. табл. 8.2) і відповідно до неї визначати основні боргові індикатори.
Таблиця 3.1
