Сутність і призначення бюджетного контролю

ТЕМА 10.

КОНТРОЛЬ ЗА ВИКОНАННЯМ БЮДЖЕТУ

9.1. Сутність та призначення бюджетного контролю.

9.2. Органи державного бюджетного контролю в Україні.

9.3. Методи бюджетного контролю. Класифікація ревізій.

9.4. Порядок проведення ревізій Державною контрольно-ревізійною службою.

9.5. Оформлення результатів ревізії та їх реалізація.

 

 

СУТНІСТЬ І ПРИЗНАЧЕННЯ БЮДЖЕТНОГО КОНТРОЛЮ

На сучасному етапі розвитку економіки країни дуже важливим є питання контролю фінансової діяльності держави. Однією з найважливіших ланок якої та її невідємною частиною є бюджетний контроль.

КОНТРОЛЬ в економіці – виникає на певній стадії управлінського процесу та являє собою процес забезпечення досягнення певних цілей суб’єктом господарювання за допомогою оцінки та аналізу результатів його діяльності, оперативного втручання у господарський процес і застосування коригуючих дій.

Поняття «контроль в управлінні» фахівці розглядають у трьох основних аспектах:

- як одну з управлінських функцій, тобто контроль як систематична та конструктивна діяльність керівників та органів управління;

- як підсумкову стадію процесу управління, основою якої є механізм зворотного зв’язку;

- як складову процесу розробки, прийняття та реалізації управлінських рішень, яка безперервно відбувається на всіх його стадіях від початку до завершення.

В основі фінансового контролю лежить контрольна функція фінансів.

Фінансовий контроль, на думку О. Ю. Грачової, є складною, багатоаспектною категорією. З одного боку, це функція управління, стосовно якої фінансовий контроль виступає засобом, інструментом реалізації політики держави, а з іншого – його можна розглядати як управлінську діяльність, що має власні методи, засоби та форми реалізації, що властиво також і бюджетному контролю.

Бюджетний контроль є складовою фінансового контролю, і, відповідно, різновидом державного.

Державний фінансовий контроль є способом реалізації фінансової політики держави і спрямований на вирішення таких завдань, як

- виявлення та попередження правопорушень у фінансовій сфері, оцінка законності й ефективності використання державних коштів та притягнення до відповідальності винних осіб;

- оцінка доцільності й обґрунтованості рішень, які приймаються відповідними державними органами та певними особами і стосуються фінансових питань, з метою попередження можливого нецільового та неефективного використання і витрачання коштів;

- інформування громадськості про результати проведених контрольних заходів та про вжиті заходи тощо.

Державний фінансовий контроль містить контроль за:

- формуванням Державного та місцевих бюджетів і цільових державних та місцевих фондів коштів;

- розподілом і використанням відповідних коштів;

- організацією грошового обігу;

- використанням кредитних ресурсів;

- станом державного внутрішнього і зовнішнього боргу;

- державних резервів тощо.

Поняття «бюджетний контроль» не застосовується у сучасному українському бюджетному законодавстві, хоча з економічної точки зору він є невід’ємною частиною бюджетного процесу.

В бюджетному законодавстві та інших нормативно-правових актах здебільшого застосовують термін «фінансовий контроль», розуміючи його у вузькому значенні як контроль за дотриманням бюджетного законодавства.

У Бюджетному кодексі України під бюджетним контролем також розуміють:

- фінансовий контроль;

- контроль за дотриманням бюджетного законодавства;

- внутрішній та зовнішній контроль.

Бюджетним кодексом України (стаття 113) визначено повноваження органів державного фінансового контролю з контролю за дотриманням бюджетного законодавства, до яких належить здійснення контролю за:

1) цільовим та ефективним використанням коштів державного бюджету та місцевих бюджетів (включаючи проведення державного фінансового аудита);

2) цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), одержаних під державні (місцеві) гарантії;

3) достовірністю визначення потреби в бюджетних коштах при складанні планових бюджетних показників;

4) відповідністю взятих бюджетних зобов'язань розпорядниками бюджетних коштів відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі);

5) веденням бухгалтерського обліку, а також складанням фінансової і бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі), кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету;

6) станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудита у розпорядників бюджетних коштів.

Контроль за дотриманням бюджетного законодавства відповідно до Бюджетного кодексу включає:

1) контроль за здійсненням бюджетних повноважень;

2) контроль за правильністю та своєчасністю справляння податків і зборів (обов’язкових платежів), інших надходжень бюджету;

3) контроль за відповідністю кошторисів розпорядників бюджетних коштів розпису бюджету;

4) контроль за відповідністю бюджетному законодавству показників затверджених бюджетів, розпису бюджету, кошторисів бюджетних установ та інших документів, які використовуються у бюджетному процесі;

5) контроль за дотриманням бюджетного законодавства в частині міжбюджетних трансфертів, доходів та видатків місцевих бюджетів

6) контроль за діяльністю центральних органів виконавчої влади (Рахункової палати, Міністерства фінансів, Державної казначейської служби та ін.);

7) контроль за виконанням своїх повноважень посадовими особами шляхом оцінки їх діяльності (зокрема головних бухгалтерів бюджетних установ).

На відміну від нормативно-правових актів, у фінансово-правовій літературі термін «бюджетний контроль» набуває застосування як у наукових працях, так і в навчальній літературі.

Різними авторами бюджетний контроль визначається як:

- вид фінансового контролю, що здійснюється у процесі складання, розгляду, затвердження та виконання бюджету;

- урегульована нормами бюджетного права система ревізійно-правових заходів, спрямованих на перевірку законності та доцільності здійснюваної бюджетної діяльності;

- діяльність уповноважених органів державної влади, що спрямована на забезпечення законності, фінансової дисципліни і раціональності в ході формування, розподілу і використання коштів державного бюджету з метою ефективного соціально-економічного розвитку держави. Такий контроль у системі функцій державного управління необхідно визнати як контрольну функцію управління державними фінансами – коштами Державного бюджету України.

- діяльність уповноважених бюджетним законодавством органів та їх посадових осіб з перевірки виконання вимог бюджетного законодавства учасниками бюджетного процесу, що реалізують бюджетні обов’язки або забезпечують таку реалізацію.

- комплексна та цілеспрямована система економіко-правових заходів уповноважених контролюючих суб’єктів, спрямована на забезпечення законності та ефективності дій учасників бюджетного процесу під час укладення, розгляду, затвердження бюджетів, виконання та внесення змін, звітування про виконання бюджетів, що становлять бюджетну систему України.

- сукупність заходів, які проводять державні органи пов’язані з перевіркою законності, доцільності і ефективності утворення, розподілу і використання грошових фондів держави і місцевих органів самоврядування.

- Таким чином, СУТНІСТЬ БЮДЖЕТНОГО КОНТРОЛЮ полягає в дотриманні законності учасниками бюджетного процесу та запобіганні порушенням встановленого порядку надходження і витрачання коштів державного та місцевих бюджетів, шляхом перевірки виконання вимог бюджетного законодавства уповноваженими бюджетним законодавством контролюючими органами чи посадовими особами.

Система бюджетного контролю складається з таких елементів:

1) суб’єкти контролю;

2) об’єкт контролю;

3) предмет контролю;

4) методи контролю;

5) процес контролю;

6) узагальнення результатів контролю та їх реалізація.

Перераховані елементи системи контролю складають в сукупності МЕХАНІЗМ БЮДЖЕТНОГО КОНТРОЛЮ.

Суб’єкти бюджетного контролю поділяються на:

a. контролюючі суб’єкти (уповноважені на здійснення контролю органи, перелік яких встановлено Бюджетним кодексом України);

b. підконтрольні суб’єкти (розпорядники та одержувачі бюджетних коштів, які зобов’язані дотримуватися вимог бюджетного законодавства).

Об’єкт бюджетного контролю – це процес розподілу ВВП країни та його частини – національного доходу – при формуванні і використанні централізованих грошових фондів держави і органів місцевого самоврядування. Формально об’єктом бюджетного контролю є реальні показники бюджетної діяльності.

Предметом бюджетного контролю виступають всі стадії бюджетного процесу.

Процес контролю складається з трьох етапів:

- розробка стандартів (бажаних результатів, які піддаються вимірюванню, і з яким менеджери можуть порівнювати подальшу діяльність);

- співставлення досягнутих результатів з установленими стандартами;

- застосування коригуючих дій шляхом або підтримки поточного стану, якщо результати співпадають зі стандартами; або коригування відхилень, якщо результати відхиляються від стандартів; або зміни стандартів, якщо результати значно відхиляються від стандартів.

Узагальнення результатів контролю та їх реалізація включає сукупність прийомів групування і систематизації результатів контролю та ухвалення рішень щодо виявлення й усунення недоліків у бюджетній діяльності і попередження їх в майбутньому. До таких прийомів відносять:

- групування недоліків (узагальнення недоліків і порушень бюджетного законодавства по економічній однорідності, часу проведення і важливості)

- аналітичне групування (статистичне групування за однородністю ознак підконтрольних об'єктів і виявлених недоліків шляхом складання аналітичних таблиць для аналізу впливу негативних чинників);

- слідчо-юридичне обґрунтування (способи отримання доказів недоліків і порушень бюджетного законодавства, нормативно-правових актів, розмірів заподіяного матеріального збитку і відповідальних за них конкретних осіб шляхом отримання пояснювальних записок від учасників бюджетного процесу, вилучення в установленому порядку первинних документів, що містять докази порушень законів і нормативно-правових актів при здійсненні бюджетних операцій, встановлення відповідальних осіб і т. п.);

- систематизований виклад недоліків в акті (комплекс прийомів узагальнення результатів проведеного контролю шляхом складання актів, доповідних і службових записок);

- ухвалення рішень за результатами контролю (спосіб впливу суб’єкта на об’єкт контролю шляхом розробки і видання наказів, розпоряджень, службових листів за результатами контролю і т. п., що забезпечує його функціонування в заданих параметрах і режимах);

- контроль за виконанням прийнятих рішень (встановлення поведінки об’єкту контролю відповідно до прийнятих рішень).

Контроль за використанням бюджетних асигнувань – одна із складових бюджетного контролю. Основне завдання такого контролю: досягти цільового, раціонального і ефективного використання бюджетних коштів.

Зазначений контроль здійснюють як органи державної влади та управління, так і спеціальні служби фінансового контролю.

Основні завдання бюджетного контролю:

1) дотримання процедури складання, розгляду і затвердження бюджету, а також його виконання;

2) дотримання бюджетного і податкового законодавства;

3) контроль за правильністю формування дохідної частини бюджету;

4) перевірка ефективності та цільового використання бюджетних коштів і коштів позабюджетних фондів;

5) контроль за правильністю ведення бухгалтерського обліку і звітності;

6) виявлення резервів збільшення дохідної бази бюджету держави;

7) контроль за реалізацією механізму міжбюджетних відносин.

На даний час існує гостра потреба у прийнятті закону про бюджетний контроль, оскільки це б внесло ясність у трактування цієї дефініції та регламентувало б використання норм в сфері бюджетного контролю, який би:

- регулював відносини у сфері здійснення державного контролю за дотриманням бюджетного законодавства;

- визначав би органи, уповноважені на здійснення такого контролю, їх повноваження;

- види бюджетних правопорушень і відповідальність за них.

Таку спробу було здійснено у 2003 році. Але проект закону «Про державний контроль за дотриманням бюджетного законодавства та відповідальність за бюджетні правопорушення» від 14 березня 2003 р. на жаль так і не набув чинності.

У практичній площині заходами щодо підвищення ефективності бюджетного контролю вбачаються, зокрема, такі:

- уніфікація форм і методів бюджетного контролю;

- створення єдиної системи моніторингу бюджетних операцій як основи інформаційного забезпечення бюджетного контролю;

- узгодження планування проведення контрольних заходів органами бюджетного контролю у поточному бюджетному році на наступний;

- встановлення єдиної сучасної методології та методик проведення контрольних заходів для всіх органів бюджетного контролю;

- єдиних критеріїв узагальнення результатів контрольних заходів [95].