Законодательная власть в США осуществляется Конгрессом США и законодательными собраниями (легислатурами) штатов.
Конгресс США состоит из двух палат - сената и палаты представителей. Заседания проходят в здании Капитолия, расположенного на холме в центре Вашингтона.
Палата представителей. Число ее членов зафиксировано в 1912 году законом и с тех пор не изменялось - 435. В настоящее время каждый член палаты представляет около 500 тыс. избирателей. В соответствии с результатами переписи населения, проводимой каждые 10 лет, места в палате представителей перераспределяются между штатами. Право определять границы избирательных округов по выборам в палату представителей принадлежит законодательному собранию каждого штата. По Конституции США каждый штат должен быть представлен в палате хотя бы одним членом.
Члены палаты представителей избираются на срок 2 года, исчисление начинается с января следующего после выборов года. Значит каждые два года состав палаты представителей обновляется, таков же интервал срока полномочий всего конгресса, каждого созыва (в 1977-87 гг. работал конгресс сотого созыва). Конгресс каждого созыва проводит две сессии, начинающиеся в январе и продолжающиеся с перерывами почти весь год. По конституции президент имеет право созвать конгресс на чрезвычайную сессию.
Каждый штат представлен в сенате двумя членами, т.е. в его состав входят 100 сенаторов. Каждый избирается в своем штате на шестилетний срок, начинающийся в январе следующего после выборов года. (В отличие от палаты представителей каждые два года подлежит переизбранию только треть сенаторов, что обеспечивает определенную стабильность состава этой палаты и преемственность в ее деятельности. По традиции сенат занимает более привилегированное положение, чем палата представителей.
Состав и полномочия конгресса. В Конгрессе США представлены лишь буржуазные слои населения; в его составе нет не только ни одного промышленного рабочего, но и политических фракций, которые провозглашали бы своей целью борьбу за их интересы. Самые многочисленные группы в обеих палатах образуют юристы в палате представителей - 184, в сенате - 62.
Конституционные полномочия конгресса весьма широки. Самое важное место среди них занимают прерогативы в финансовой области - то, что в США принято называть "властью кошелька", конгресс устанавливает единообразные для всей территории страны налоги, пошлины, подати и акцизные сборы, утверждает федеральный бюджет и выделяет ассигнования на все без исключения государственные акции, занимает деньги в кредит и уплачивает долги от имени США, регулирует внешнюю торговлю между штатами и т.д.
"Власть кошелька" дает конгрессу мощные рычаги влияния на экономику и внутреннюю политику страны и является потенциально важным средством воздействия на внешнюю и военную политику. Конгресс может отказать президенту в выделении ассигнований для той или иной цели, сократить или увеличить их, либо оговорить их использование выполнением определенных условий.
Конгрессу принадлежит важная функция контроля за деятельностью правительственных учреждений и ведомств. Такой контроль осуществляется путем проведения расследований по различным вопросам, проверки расходования бюджетных ассигнований, надзора за организацией и действиями правительственных учреждений. Большая роль в осуществлении этой функции принадлежит специализированным учреждениям конгресса, таким как Главное контрольно-финансовое управление, Управление по оценке технологии.
Бюджетное управление при Конгрессе. Конгресс имеет право объявлять войну, формировать вооруженные силы и выделять ассигнования на их содержание, издавать правила по управлению и организации сухопутных и морских сил.
Эти полномочия дают конгрессу возможность оказывать влияние на формирование военного бюджета страны и организацию ее вооруженных сил.
Действенность права конгресса объявлять войну значительно ограничена тем, что президенту как главнокомандующему армией и флотом принадлежит право вести войну или отражать внезапное нападение, поэтому использование вооруженных сил фактически превратилось в прерогативу президентской власти.
За всю свою историю США около 200 раз использовали вооруженные силы в различных конфликтах, но до настоящего времени конгресс лишь 5 раз воспользовался правом объявления войны: в 1912, 1846, 1898 гг. и в двух мировых войнах. При этом в четырех случаях конгресс лишь признавал фактическое состояние войны, в которую страна уже вступила. Наряду с полномочиями, осуществляемыми совместно обеими палатами, существуют также такие, которые может осуществлять только одна из палат. По конституции все законопроекты о государственных доходах должны исходить от палаты представителей: сенат может предлагать к ним поправки и участвовать в их обсуждении. Это право предоставляет палате представителей определенные преимущества при рассмотрении финансовых вопросов. Палате принадлежит также право избрания Президента США, если ни один из кандидатов не получит более половины голосов выборщиков (за всю историю США палата представителей воспользовалась этим правом только 2 раза - в 1801 и 1825 гг.)
Важнейшими полномочиями сената являются его участие в принятии США международных обязательств в форме договоров и участие в назначении на высшие должности государственного аппарата. Президент имеет право ратифицировать заключенный им международный договор, только получив принятую двумя третями присутствующих сенаторов резолюцию одобрения договора, содержащую формулу "совета и согласия" сената. Сенат может одобрить или отвергнуть договор полностью или обусловить его принятие поправками, оговорками и т.д.
Исполнительной власти удается обходить конституционное требование о том, что заключение международных договоров возможно только с одобрения сената, для этого используется форма международной договоренности, именуемая исполнительным соглашением. Оно заключается президентом или другими органами исполнительной власти с представителями иностранных правительств и не подлежит одобрению сенатом. Исполнительные соглашения или представляются конгрессу в порядке информации или подлежат одобрению обеими палатами простым большинством после их заключения.
В ХХ в. исполнительное соглашение как форма международной договоренности широко используется, и в настоящее время количество исполнительных соглашений в несколько раз превышает количество договоров, заключенных США. Исполнительные соглашения имеют такую же юридическую силу, как договоры.
Согласно закону от 1961 г. никакие обязательства от имени США, касающиеся разоружения, сокращения или ограничения вооруженных сил и вооружений не могут быть приняты иначе, как или в виде соглашения, одобренного простым большинством обеих палат, или в виде договора, утвержденного двумя третями голосов в сенате.
Прерогативой сената является контроль за назначениями должностных лиц правительства. Сенат утверждает назначение руководителей правительственных ведомств, дипломатических представителей, членов Верховного суда, федеральных судей, а также продвижения и передвижения высших чинов вооруженных сил и заграничной службы. Но сенат редко оспаривает назначения президента на высшие правительственные должности; отклонение кандидатур в члены Верховного суда случается чаще. Не подлежат утверждению сенатом назначения на посты в аппарате Белого дома.
Если ни один из кандидатов в вице-президенты не получит больше половины голосов выборщиков, сенат осуществляет выборы вице-президента.
Конституция предоставляет конгрессу право отстранять от должности при осуждении в порядке импичмента гражданских должностных лиц, включая президента и вице-президента, если они будут признаны виновными в измене, взяточничестве или других серьезных преступлениях или проступках. При этом полномочия палат также разделены: только палата представителей имеет право возбуждать преследование в порядке импичмента, и только сенат осуществляет в этом случае суд (для осуждения необходимо согласие 2/3 присутствующих сенаторов). В случае признания привлеченного к ответственности лица виновным сенат может применить в его отношении только одну меру наказания - отстранить от занимаемой должности, после чего лицо, признанное виновным, может подлежать уголовной ответственности на общих основаниях.
5 раз процедура импичмента возбуждалась против президента: три предложения об импичменте президентов были отклонены палатой, в 1858 г. президент Э. Джонсон ушел в отставку, после того как юридический комитет палаты представителей выдвинул против него обвинения в порядке импичмента. В 1972 г. ушел в отставку под угрозой импичмента Президент США Р. Никсон.
Конгресс вправе принимать законы о предоставлении американского гражданства, о банкротстве, а также в сфере патентного и авторского права; учреждать федеральные суды и почтовые службы. Имеет право эмиссии денег и установление наказания за их подделку и ряд других полномочий.
Важную роль в деятельности конгресса играют постоянные и специальные комитеты. Они создаются в обеих палатах, каждый комитет специализируется в конкретной области государственного управления. В сенате 16 постоянных и 4 специальных комитета:
а) Постоянные комитеты:
по сельскому хозяйству,
пищевым продуктам,
лесному хозяйству,
по ассигнованиям,
по делам вооруженных сил,
по банковскому делу,
жилищному строительству и проблемам городов,
бюджетный,
по торговле,
науке,
транспорту,
энергии и естественным ресурсам,
по вопросам окружающей среды и общественных работ,
финансовый,
по иностранным делам,
по правительственным вопросам,
юридический,
по труду и людским ресурсам,
по регламенту и административным вопросам сената,
по вопросам малого бизнеса,
по делам ветеранов.
б) Специальные:
по разведке,
по делам индейцев,
по делам престарелых,
этике.
В палате представителей 22 постоянных и 5 специальных комитетов. Председатели комитетов являются весьма влиятельными фигурами в конгрессе. Председатель руководит всей работой комитета - назначает заседания, определяет, какие законопроекты и когда будут рассматриваться, назначает проведение слушаний и формирует подкомитеты.
Почти все постоянные комитеты создают подкомитеты, которые занимаются более узким кругом проблем в рамках компетенции комитета. В сенате конгресса 100-го созыва, например, 60 подкомитетов, а в палате представителей - 82.
Подкомитеты являются теми органами конгресса, где теснее всего сотрудничают три стороны - законодатели, занимающиеся проблемой, соответствующие ведомства федеральной бюрократии и лоббисты заинтересованных групп капитала. В таком "железном" треугольнике (по американской терминологии) самым большим весом и независимостью обладают представители капитала, и это неизбежно сказывается на сущности тех законопроектов, которые выходят из подкомитета.
Партийные фракции конгресса (республиканской и демократической партий) в своих действиях не зависят от национального руководства партии, а сами члены конгресса не связаны фракционной дисциплиной, т.е. не обязаны голосовать в соответствии с указаниями лидера фракции. Это объясняется тем, что в борьбе за переизбрание член конгресса зависит, прежде всего, от местной партийной организации своего округа или штата и финансирующих его на выборах местных капиталистов, и, следовательно, его позиция определяется политическими, экономическими и иными интересами этих кругов.
Партийные фракции каждой из палат выбирают лидера и его заместителя. Лидер большинства в сенате является самой важной фигурой, влияющей на ход работы этой палаты. В партийной иерархии лидер большинства в палате представителей занимает второе место после спикера палаты.
А роль лидера меньшинства и в сенате и в палате представителей сводится к формулированию политики оппозиции и организации поддержки в ее пользу. Руководство партийных фракций обеих палат - связующее звено между исполнительной властью и конгрессом.
Президент часто консультируется с лидерами своей партии в конгрессе, иногда с лидерами обеих партий совместно и через это сотрудничество стремится получить от конгресса поддержку своим инициативам.
Каждая из палат имеет своих должностных лиц. Спикер палаты представителей - председательствует в палате и руководит фракцией большинства, определяет порядок рассмотрения законопроектов, направляет внесенные законопроекты в комитеты, выносит окончательное решение по всем процедурным вопросам. Особенно важна роль спикера в отношениях с администрацией тогда, когда президент принадлежит к одной партии, а палату представителей контролирует другая.
Председателем сената является вице-президент; не будучи членом сената, он получает право голоса только в том случае, если при голосовании голоса сенаторов разделились поровну. Свои обязанности председателя сената вице-президент исполняет лишь время от времени. Поэтому сенат избирает из числа своих старейших и уважаемых деятелей "временного председателя", он подписывает одобренные сенатом законопроекты.
Формы законодательных предложений. В конгрессе существуют четыре формы законодательных предложений:
законопроект,
совместная резолюция,
совпадающая резолюция
простая резолюция.
Законопроект приобретает силу закона после принятия в идентичной форме обеими палатами и подписания президентом.
Совместная резолюция принимается обеими палатами в идентичной форме, подписывается президентом и становится законом. Между этими двумя формами нет принципиальной разницы. Они одобряются простым большинством голосов, кроме тех случаев, когда эти законодательные формы используются для принятия поправок к конституции. Тогда требуется большинство в две трети голосов.
Совпадающая резолюция принимается обеими палатами в идентичной форме, но ее не подписывает президент, и она не приобретает силы закона. Путем принятия этой резолюции конгресс выражает свое мнение, провозглашает те или иные принципы и цели. Бюджетные резолюции конгресса по форме являются совпадающими.
Простую резолюцию принимает одна из палат. Силы закона не имеет и служит для принятия решения, действие которого распространяется только на данную палату или для выражения ее мнения.
Прохождение законодательных предложений в конгрессе. Право законодательной инициативы принадлежит каждому члену конгресса. Он вносится в каждой из палат, и в зависимости от его содержания палаты направляют его в один или несколько постоянных комитетов, а они передают предложение на рассмотрение своих подкомитетов. И ни одна из палат не будет рассматривать законопроект, пока не получит от комитета доклад с итогами его обсуждения. Только тогда назначается рассмотрение законопроекта.
В палате представителей он может быть предварительно рассмотрен комитетом всей палаты. Его образуют 100 или больше присутствующих членов палаты, и председательствует в нем не спикер, а назначенный председатель. Это позволяет упростить процедуру работы палаты.
В сенате комитет всего сената работает только при рассмотрении международных договоров. В ходе дебатов по законопроекту на заседании палат в его текст могут быть внесены поправки. В законодательном процессе обе палаты равноправны и если одни из них не принимают проект, он считается отвергнутым. Если проект принят обеими палатами, но в разных вариантах, для устранения различий создается согласительный комитет, в который каждая из палат назначает своих представителей.
Представители палат голосуют раздельно. Текст законопроекта, выработанный согласительным комитетом, снова ставится на голосование в каждой из палат. Он принимается или отвергается в целом, поправки не вносятся. Если на этом этапе законопроект отвергнут одной или двумя палатами, он может быть опять направлен в согласительный комитет прежнего или нового состава. Если проект одобрен обеими палатами, согласительный комитет прекращает свое существование. Одобренный идентичный текст законопроекта подписывается спикером палаты представителей и председателем сената.
Дальше законопроект поступает на подпись к президенту. Он имеет право в течение 10 дней, за вычетом воскресных и праздничных, подписать или отклонить законопроект. В случае несогласия президент возвращает его в ту палату, откуда проект исходил. Это называется правом президентского вето. Конгресс может преодолеть право президентского вето. Для этого нужно повторное голосование в обеих палатах, и если законопроект будет одобрен большинством в две трети голосов, он становится законом без согласия президента. Если 10 дней при продолжающейся сессии конгресса президент не предпримет в отношении законопроекта никаких действий, проект обретает силу закона, как если бы был подписан президентом. Но если представленный президенту 10-дневный срок прерывается окончанием работы конгресса, а законопроект президентом не подписан, он в силу не вступает.
Это называется "карманное вето" президента. Конгресс не может преодолеть "карманное вето", никакой процедуры на этот случай не предусмотрено.
Законопроект становится законом в тот день, когда его подписал президент или обе палаты преодолели вето, или дата вступления закона в силу предусмотрена в самом законе.
Многоступенчатость прохождения законопроекта в конгрессе предполагает необходимость одобрения его на каждой стадии. Чтобы он провалился, достаточно не принять решения на одной из стадий. Торможение принятия закона тоже часто равносильно провалу, т.к. действует принцип дисконтинуитета, т.е. законопроект, внесенный на данной сессии конгресса, должен быть одобрен в течение работы конгресса данного созыва и на следующую сессию не переносится. Исключение - международные договоры, переданные на рассмотрение сената, не снимаются до тех пор, пока сенат не примет по ним решения или президент не отзовет договор из сената.
Во время каждого созыва конгресса вносится большое количество законопроектов - около 20 тыс., но принимаются конгрессом только несколько сотен.
Как и на федеральном уровне, в штатах отмечается значительное усиление исполнительной власти губернатора за счет прерогатив законодательных органов.
По своей структуре и методам работы законодательные собрания штатов во многом копируют конгресс. Во всех штатах, кроме Небраски, они состоят из двух палат: палаты представителей и сената.
Президент США - избирается сроком на 4 года путем косвенных выборов: избиратели выбирают выборщиков, а они - президента. Конституция предусматривает, что избранным считается тот кандидат, который получит абсолютное большинство голосов выборщиков. Если ни один кандидат не получит требуемого большинства, палата представителей избирает президента из 3-х кандидатов, получивших наибольшее число голосов. Никто не может занимать президентский пост более двух раз.
Используя свое право представлять конгрессу различного рода информацию (о положении федерации, об экономике, о бюджете), президент формулирует в своих посланиях конкретные законодательные предложения и законопроекты. Таким своеобразным путем он осуществляет законодательную инициативу. Большое число подзаконных актов президент издает самостоятельно, причем часть по своему значению приравнивается к законам, изданным конгрессом. Помимо нормотворческой деятельности одни из наиболее важных функций президента - назначение на высшие государственные должности, которое он производит "по совету и с согласия". Президент имеет право заключать международные договоры, которые сенат должен одобрить, и исполнительные соглашения, для которых одобрение сената не требуется.
Президент стоит во главе громадного внешнеполитического аппарата, что дает ему возможность самостоятельно, без участия законодательной власти, решать многие международные вопросы.
Президент является также главой правительства - Кабинета. Компетенцию Кабинета точно установить невозможно, т.к. в конституции о нем ничего не говорится. На заседаниях Кабинета, которые проводятся под председательством президента, решаются наиболее важные вопросы государственной жизни. Члены Кабинета не подотчетны конгрессу.
Президент является Главнокомандующим Вооруженных Сил США и, хотя, право объявления войны - прерогатива конгресса, президент в "интересах обеспечения безопасности США" вправе использовать Вооруженные Силы за пределами США без санкции конгресса ("не объявление войны").
Армия в США комплектуется на добровольном принципе. Полиция в основном аналогична Великобритании.
Из всего следует, что государственный механизм США действует на принципе "разделения властей", обеспечивает эффективное управление страной. Рост численности бюрократического аппарата и усиление влияния исполнительной власти находятся под контролем и конгресса, и Верховного суда, использующие свои права в финансовой, бюджетной области и возможности возбуждения импичмента и судебного обжалования административных распоряжений.
