Если раньше государственные органы предоставляли соответствующую информацию для публикации только в ответ на обращения СМИ, теперь им предписывалось размещать сведения на официальных интернет-сайтах.
В соответствии с указами 2009 года основная роль в администрировании процедуры декларирования по-прежнему возлагалась на кадровые службы. Самым важным нововведением стало создание внутри госорганов отдельных подразделений по профилактике коррупционных и иных правонарушений. На них была возложена, в частности, наиболее проблемная функция проверки полноты и достоверности сведений, представленных госслужащими. Однако создание специализированных структурных подразделений не решило имевшихся проблем. В подавляющем большинстве случаев сотрудниками этих подразделений стали служащие, ранее занимавшиеся стандартной кадровой работой и не имеющие опыта антикоррупционной деятельности.
Новая процедура предусматривала расширение круга субъектов, наделенных правом инициировать проверку полноты и достоверности представленных сведений. В 2012 году эти нормы были усилены: соответствующее право получили общероссийские СМИ
Первоначальная редакция ФЗ «О противодействии коррупции» и указов Президента РФ, устанавливающих порядок проверки представленных сведений, не предусматривала наделение проверяющих органов необходимым доступом к информации, составляющей налоговую и банковскую тайну, и к обобщенным сведениям об объектах недвижимости, принадлежащих должностному лицу. В результате в течение двух лет проверка деклараций кадровыми службами была фактически парализована.
На недопустимость такой ситуации регулярно указывали представители органов власти и эксперты. В результате, в ноябре 2011 года руководители госорганов получили право в рамках проверки деклараций запрашивать справки по операциям, счетам и вкладам декларантов, сведения об их доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, имеющиеся у налоговых органов, и обобщенные сведения о правах на объекты недвижимости.
К сожалению, что касается использования представленных и проверенных сведений, сравнимые по значимости изменения и дополнения до сих пор не были приняты. В действующем законодательстве о декларировании так же, как и в Указах 1997-1998 годов, не предусмотрены ни процедуры сопоставления задекларированных расходов и доходов, ни механизмы выявления на основе деклараций конфликтов интересов. В результате на протяжении трех лет собранная информация использовалась в лучшем случае лишь для обнаружения и привлечения к ответственности лиц, представивших неполные или недостоверные сведения.
Первым шагом по исправлению этой ситуации стал находящийся в настоящее время на рассмотрении в Госдуме РФ проект ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам». Этот законопроект предусматривает проверку соответствия стоимости приобретенных объектов недвижимости, транспортных средств, ценных бумаг официальному доходу должностного лица и членов его семьи и привлечение должностных лиц к ответственности за несоответствие расходов доходам. Само по себе внедрение процедуры сопоставления расходов и доходов, безусловно, необходимо. Оно придаст логическую завершенность процедуре антикоррупционного декларирования, обозначив конечную задачу, на решение которой направлены сбор и проверка сведений. Однако в отличие от общей идеи законопроекта, потенциальная эффективность предложенной в нем процедуры вызывает серьезные сомнения у экспертов.
Результаты проведения в России реформ в сфере антикоррупционного декларирования оказались весьма противоречивыми. С одной стороны, создание новой нормативной правовой базы позволило «возродить» тему антикоррупционного декларирования, вновь привлечь к ней внимание экспертного сообщества, СМИ, широкой общественности.
В отличие от реформ 1997–1998 годов, преобразования не ограничились формальным утверждением несовершенной процедуры: в 2009–2011 годах соответствующие нормативные правовые акты постоянно дорабатывались. Был принят целый ряд названных выше важных изменений и дополнений.
Российские должностные лица начали постепенно привыкать к регулярному представлению сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, и к тому, что нарушение предусмотренного порядка может повлечь чувствительные санкции.
Принесла свои плоды и публикация представленных должностными лицами сведений на официальных интернет-сайтах госорганов. Она позволила заинтересованным общественным организациям включиться в надзор за соблюдением законодательства и сделать первые шаги по оценке обоснованности приобретения должностными лицами того или иного имущества. В результате тема сопоставления доходов и расходов госслужащих все-таки пробила себе дорогу, свидетельством чего стало внесение законопроекта «О контроле за расходами».
С другой стороны, многие фундаментальные недостатки процедуры 1997 1998 годов так и не были устранены. Действующему законодательству до сих пор присущи серьезные недоработки, которые не позволяют эффективно осуществлять сбор и особенно проверку сведений и не дают возможности в полной мере использовать собранные данные. Декларирование пока не стало в России действенным инструментом противодействия коррупции. Это признал и Дмитрий Медведев, заявивший на заседании Открытого правительства в марте 2012 года, что «первая декларационная кампания дала почти нулевой эффект».
При этом следует обратить внимание на одну важную деталь. В последнее время в выступлениях отдельных должностных лиц и экспертов можно услышать тезис, что в России в основном создана необходимая нормативная правовая база в сфере противодействия коррупции. Отсутствие значимых результатов антикоррупционной политики, которое признают и первые лица государства, связывается не с качеством нормативных правовых актов, а с их ненадлежащим исполнением.
Применительно к антикоррупционному декларированию такое мнение о российском законодательстве представляется не вполне обоснованным. В соответствующих нормативных правовых актах не закрыты известные из мирового опыта типичные «пробелы», которые позволяют обойти установленные ограничения. В процедуре представления и проверки сведений отсутствует целый ряд системообразующих этапов и элементов.
Речь не идет о незначительных «технических» недоработках, не оказывающих существенного влияния на работоспособность созданной процедуры. Действующей в России системе антикоррупционного декларирования присущи фундаментальные недостатки, которые ставят под вопрос ее практическую применимость и полезность.
3.
Как следует из ст. 10 Федерального закона «О противодействии коррупции» под конфликтом интересов п онимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных обязанностей. При этом может возникнуть противоречие между личными интересами государственного или муниципального служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства.
Личная заинтересованность - это возможность получить доход (неосновательное обогащение) в денежной либо натуральной форме, в виде материальной выгоды непосредственно для госслужащего, членов его семьи, иных субъектов. К последним можно отнести друзей, знакомых, иных родственников служащего.
Аналогичные понятия содержатся и в ст. 19 Федерального закона «О государственной гражданской службе». Этим законом на служащего возложена обязанность принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов.
О возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения служащий обязан в письменной форме уведомить непосредственного руководителя, а также представителя нанимателя.
Предотвращение и урегулирование конфликта интересов осуществляются путем отвода или самоотвода служащего в случаях и порядке, предусмотренных законодательством Российской Федерации, а также может состоять в изменении должностного или служебного положения вплоть до отстранения от исполнения должностных (служебных) обязанностей, и (или) в отказе его от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов.
Представитель нанимателя, если ему стало известно о возникновении у служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию такого конфликта.
Под указанные определения конфликта интересов попадает множество конкретных ситуаций, в которых служащий может оказаться в процессе исполнения должностных обязанностей. Учитывая разнообразие частных интересов, составить исчерпывающий перечень таких ситуаций не представляется возможным.
Тем не менее можно выделить ряд ключевых «областей регулирования», в которых возникновение конфликта интересов является наиболее вероятным. Среди них:
- выполнение отдельных функций государственного управления в отношении родственников и (или) лиц, с которыми связана личная заинтересованность государственного служащего;
- выполнение иной оплачиваемой работы;
- владение ценными бумагами, банковскими вкладами;
- получение подарков и услуг;
- имущественные обязательства и судебные разбирательства;
- взаимодействие с бывшим работодателем и трудоустройство после увольнения с государственной службы;
- явное нарушение установленных запретов.
Непринятие служащим, а также руководителем, которому стало известно о наличии у подчиненного личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, мер по его предотвращению и (или) урегулированию является правонарушением, влекущим увольнение в связи с утратой доверия.
