Шляхи удосконалення застосування програмно-цільового методу.

Процес бюджетування став поступово поширюватися на різні сфери фінансів. Його становлення й розвиток на макроекономічному рівні у сфері державних фінансів значно вплинули на мікроекономічний рівень — корпоративні фінанси, управління фінансовою діяльністю суб'єктів господарювання.

Цей вплив мав позитивні результати для фінансової практики та певні негативні наслідки для теорії фінансової науки [3,с. 139]. У своєму розвитку методи, технології та процедури бюджетного менеджменту у країнах Заходу за останніх 50 років зазнали швидких і суттєвих змін: від традиційного бюджету, бюджету від результатів (виконання), базового бюджетування, бюджетування "з нуля", бюджетування "sunset" до бюджету на основі цільових програм.

Починаючи з 60-х років XX століття відбувається рішучий перехід до планування бюджету й управління ним на основі аналізу альтернатив. У зв'язку з цим останніми десятиліттями в західних країнах набули поширення програмно-цільові бюджети (в тому числі на середньо- й довгостроковий періоди), відомі також як бюджети пріоритетів. Вони призначені для реалізації загальнонаціональних стратегічних інтересів, відповідно до яких окремим відомствам, галузям, регіонам, програмам, проектам, грантам виділяються ліміти коштів. Західні економісти (Діккі Террі, Друрі К., Кінг Альфред М., Майєр Е., Райан Б., Фалуді А., Фостер Дж., Хан Д., Хорнгрен Ч.Т., Шим Джей К.) дуже високо оцінюють систему програмно- цільового управління бюджетом. Деякі з них навіть вважають, що вона ознаменувала революцію у сфері бюджетного менеджменту.

Найбільш інтенсивний розвиток система програмно-цільового управління бюджетом і споріднені з нею технології дістали у Сполучених Штатах Америки та країнах Західної Європи. Великого значення набули питання програмування бюджету, у тому числі на середньо- й довгостроковий періоди. Таким чином, на сьогоднішній день вважається, що найсучаснішою, найбільш прогресивною й ефективною формою бюджетування є програмно- цільове бюджетування. Програмно-цільовий метод у бюджетному процесі передбачає складання і виконання бюджету в розрізі бюджетним програм. Запровадження програмно- цільового методу складання бюджету є істотною зміною в бюджетній ідеології.

Бюджетний процес можна уявити собі як виробничу функцію, яка встановлює зв'язок між бюджетними результатами та ресурсами державного сектора, що використовуються для досягнення цих результатів. запровадження програмно- цільового методу до складання та виконання бюджету має такі переваги:

1. Забезпечення прозорості бюджетного процесу, що чітко визначає цілі і завдання, на досягнення яких витрачаються бюджетні кошти, підвищення рівня контролю за результатами виконання бюджетних програм;

2. Забезпечення за результатами виконання бюджету здійснення оцінки діяльності учасників бюджетного процесу щодо досягнення поставлених цілей та виконання завдань, а також проведення аналізу причин неефективного виконання бюджетних програм;

3. Упорядкування організації діяльності головного розпорядника бюджетних коштів щодо формування і виконання бюджетних програм шляхом чіткого розмежування відповідальності за реалізацію кожної бюджетної програми між визначеними головним розпорядником бюджетних коштів відповідальними виконавцями бюджетних програм;

4. Посилення відповідальності головного розпорядника бюджетних коштів за дотримання відповідності бюджетних програм законодавче визначеній меті його діяльності, а також за фінансове забезпечення бюджетних програм і результати їх виконання;

5. Підвищення якості розроблення бюджетної політики, ефективності розподілу і використання бюджетних коштів.

Світова практика виділяє такі головні елементи програмно-цільового бюджетування, як:

1. Стратегічне планування діяльності органів державної влади та його складова фінансове стратегічне планування (перший етап циклу бюджетування);

2. Середньострокове бюджетування, що визначає певні часові фіскальні рамки для оптимального розподілу ресурсів у середньостроковій перспективі за програмами (другий етап циклу бюджетування);

3. Система моніторингу й оцінки бюджетних програм і результатів діяльності їх виконавців (основою для останньої є стратегічні плани).

Технічними інструментами програмно-цільового бюджетування є:

1) стратегічний план головного розпорядника бюджетних коштів;

2) середньострокові фіскальні рамки (обсяги доходів, видатків і джерел фінансування дефіциту на середньострокову перспективу);

3) бюджетна програма, що є інструментом реалізації бюджетування, який систематизує цілі та очікувані результати від витрачання бюджетних коштів; 4) показники виконання, що відбивають безпосередні результати (від реалізації програми) та кінцеві результати діяльності органів державної влади (показники реалізації стратегії). Недоліком програмно-цільового бюджетування є досить докладний періодичний аналіз усіх програм, що потребує значних людських ресурсів і часто фінансових витрат. До моменту завершення аналізу та прийняття управлінських piшень може виникати невизначеність щодо майбутнього фінансування програм.

Аналіз досвіду багатьох країн із запровадження програмно-цільового бюджетування допомагає зробити висновки, що наведені нижче.

1. Програмно-цільове бюджетування є дуже важливим, та лише одним зі структурних елементів цілої низки реформ державного управління, спрямованих на поліпшення діяльності державних установ.

2. Запровадження програмно-цільового бюджетування передбачає наявність ефективної системи фінансового контролю, звітності та аудиту. Обов'язковим елементом є побудова систем моніторингу та оцінки програм і діяльності їх виконавців.

3. Є труднощі при вимірюванні результатів. У деяких випадках вплив програми може виявити себе лише через якийсь час після виконання певних завдань програми (або програми в цілому), і тому інколи результативність окремих етапів реалізації програми може бути непоказовою або помилковою.

4. Програмно-цільове бюджетування впроваджується поступово: окремі його елементи спочатку вводяться й перевіряються, а з часом, тобто з розвитком самого процесу бюджетування, модифікуються. Країнам, які першими запровадили цю форму бюджетування (США, Австралія), знадобилося багато років для розробки ідей та втілення їх у життя, крок за кроком. І сьогодні вони постійно вдосконалюють цю систему.

5. Майже всі країни, що переходили до програмно-цільового бюджетування, мали складнощі, пов'язані з недооцінкою поставлених завдань, браком спеціально підготовленого персоналу в міністерствах та відомствах, і в першу чергу в бюджетному департаменті міністерства фінансів, а також підтримуючих інформаційних систем.

В Україні сучасні технології бюджетування використовуються слабко, хоча деякі їх елементи було запроваджено ще з 2001-го, у рік прийняття Бюджетного кодексу України. Тому, навіть використанні певних елементів бюджетування (зміна формату подання бюджетної інформації, підготовка середньострокових бюджетних прогнозів) більш коректним буде говорити про поки що експериментальний характер бюджетування.

На наше переконання, використання елементів бюджетування в Україні було спрямовано здебільшого на поліпшення якості бюджетної інформації на стадії підготовки проекту бюджету й підвищення загальної прозорості бюджетного процесу.

Значну роль у цьому процесі також відіграла технічна допомога від міжнародних організацій (Міжнародного валютного фонду, Світового банку та ін.), експертів (у рамках міжнародної технічної допомоги, наприклад від USAID), програм обміну досвідом між різними країнами (зокрема, Францією, Польщею, Кореєю, Німеччиною), які реалізуються в Україні з 90-х років минулого століття.

Треба наголосити: без таких перших кроків, власного досвіду, навряд чи вдалося б навіть зрушити з місця неефективну систему бюджетного планування, яка існувала в Україні до нововведень. На особливу увагу заслуговує існуючий механізм державних цільових програм, кількість яких в Україні щороку зростає. У цілому, цільові програми є непоганим інструментом координування діяльності центральних і регіональних органів влади, відповідальних за їх виконання. Але в Україні реалізація таких програм пов'язана з низкою проблем: по-перше, оцінка фіскального впливу нових цільових програм не проводиться належним чином через недостатній рівень відповідних навичок і зацікавленості їх розробників; по-друге, немає єдиного загальнодержавного стратегічного документа, що призвело фактично до відсутності чітко встановлених довгострокових пріоритетів державної політики, на реалізацію яких мають бути спрямовані цільові програми; по- третє, цільові програми не узгоджуються з бюджетними ресурсами; по- четверте, нерозвиненість середньострокового бюджетування не дає змоги врахувати поступову реалізацію цільових програм протягом кількох років, що в ряді випадків веде до часткового їх фінансування (а часто й цілковитої його відсутності).

Сучасна ситуація є наслідком неефективного управління у сфері загальноекономічного планування розвитку держави в цілому й управління бюджетом зокрема, яке, власне, є одним із найдієвіших інструментів регулювання соціально-економічних процесів у країні. Затверджується багато програм, які відповідають індивідуальним або груповим інтересам, без прив'язки до загальнодержавної (національної) стратегії.

Таким чином, можна виділити головні перешкоди на шляху повноцінного запровадження технологій бюджетування в Україні:

1. Відсутність загальнодержавних і регіональних стратегічних орієнтирів розвитку, а також якісного та зрозумілого стратегічного планування на рівні головних розпорядників бюджетних коштів.

2. Нереформованість більшості галузей економіки, що ускладнює застосування прогресивних технологій бюджетування;

3. Недостатня обізнаність фахівців провідних державних установ та органів місцевого самоврядування з надбанням світової фінансової теорії і практики, української фінансової науки;

4. Недосконалість управління державним і місцевими бюджетами, форм та методів бюджетного менеджменту, відсутність реального планування і прогнозування бюджету на середньо- та довгостроковий періоди на основі новітніх світових бюджетних технологій, які досить успішно застосовуються в Західній Європі.

Для повноцінного застосування програмно-цільового бюджетування в Україні потрібні системні зміни. По-перше, модернізація всієї системи стратегічного планування і програмування державної політики. Цей крок має також враховувати структурні реформи в Україні, спрямовані на підвищення ефективності функціонування галузей і підвищення якості надання державних послуг. По-друге, вдосконалення методики бюджетування (в даному випадку програмно-цільового бюджетування на основі принципу "базового" бюджетування) з огляду на світовий досвід. По-третє, поступове і професійне навчання сучасних методик бюджетування фахівців, що працюють у сфері державних фінансів, починаючи з рівня політиків, державних службовців, які приймають управлінські рішення, й закінчуючи фахівцями на місцях і майбутніми спеціалістами.

Необхідною умовою ефективного бюджетування є запровадження наступних заходів:

1. Розробка чіткої системи державних програмних і прогнозних документів; 2. Здійснення поступових структурних змін, передусім у соціально- культурній сфері, з метою забезпечення раціонального використання бюджетних коштів;

3. Створення системи оцінювання результативності бюджетних програм на основі безпосередніх показників їх виконання та ефективності діяльності бюджетних установ і організацій, що надають бюджетні послуги, за кінцевими результатами;

4. Зміна підходів до формування й виконання бюджетних програм на рівні державного бюджету. Запровадження дворівневої структури програм;

5. Удосконалення бюджетної класифікації в частині програмної класифікації та кредитування бюджету, яка може бути застосована як для державного так і для місцевих бюджетів. Усі запропоновані заходи треба здійснювати поступово, з урахуванням зарубіжного досвіду реформування державного управління, важливою складовою того є запровадження сучасних технологій бюджетування. Аналіз світового досвіду допоможе не тільки оцінити переваги та недоліки різних методів бюджетування, а й обрати та поступово впровадити оптимальний для України варіант.

Зарубіжний досвід свідчить про те, що єдиної методики програмно-цільового бюджетування, яку можна застосувати в будь-якій країні, не існує. Це обумовлюється особливостями бюджетного устрою й побудови бюджетної системи кожної країни. Проте для програмно-цільового бюджетування завжди характерне органічне поєднання чітко структурованої та змістовної частини програми з формуванням і використанням організаційного та фінансового механізмів її реалізації, контролем виконання й досягнення запланованих результатів.

 

 

Висновки

Недосконалість механізмів розробки, виконання та фінансування бюджетних програм, спрямованих на вирішення найактуальніших та найгостріших проблем, стає причиною розробки недієвої політики, а також неефективного, часом, нецільового використання бюджетних коштів.

Програмно-цільовий метод фінансування визнаний у багатьох країнах світу як найефективніший в організації державних витрат, оскільки він покликаний усунути існуючі недоліки затратної моделі формування бюджетів. Перехід до програмно-цільового методу управління державними фінансами дозволить щоби витрати державних фінансів мали цільову спрямованість, розпорядники бюджетних коштів несли відповідальність за досягнення запланованих результатів на фоні більшої свободи шляхів їх досягнення. При цьому діяльність адміністраторів програм оцінюється за допомогою індикаторів і показників ефективності реалізації конкретних бюджетних програм.

У цілому впровадження практики програм-но-цільового планування сприятиме створенню системи ефективного державного управління. Вдосконалення та розширення сфери застосування програмно-цільового методу бюджетного планування передбачає формування та включення до бюджетного процесу процедури оцінки ефективності бюджетних витрат. На жаль, до нині не створено систему повноцінного моніторингу бюджетних асигнувань, не розроблено та законодавчо не затверджено оціночні показники. Але, зрозуміло, що розподіл бюджетних ресурсів повинен прямо залежати від досягнення конкретних результатів.

Застосування програмно-цільового методу при складанні бюджету не тільки кардинально змінило ідеологію бюджетного процесу, а й дозволило підвищити його ефективність, тому що:

- процес формування бюджету починається з зосередження уваги на результатах, які необхідно досягти в державному секторі;

- а потім - на ресурсах, необхідних для досягнення цих результатів.

Отже, програмно-цільовий метод у бюджетному процесі - метод управління бюджетними коштами для досягнення конкретних результатів за рахунок коштів бюджету із застосуванням оцінки ефективності використання бюджетних коштів на всіх стадіях бюджетного процесу. Програмно-цільовий метод у бюджетному процесі передбачає складання й виконання бюджету в розрізі бюджетних програм. Запровадження цього методу складання бюджету є істотною зміною в бюджетній ідеології. Формування бюджету за програмно-цільовим методом передбачає врахування обсягу наявних ресурсів, що використовуються для досягнення певних результатів у державному секторі. Він передбачає з’ясування результатів, яких необхідно досягти в державному секторі, а вже потім ставиться питання про те, які ресурси слід використати для досягнення цих результатів.У аналітичному плані програмно-цільовий метод упроваджує в бюджетний процес важливі елементи аналізу порівняння витрат і досягнутих результатів. Цей аналіз є інструментом оцінки програм, який забезпечує схвалення і здійснення в бюджетній сфері тих програм, результати від реалізації яких перевищуватимуть витрати на них. Програмно-цільовий метод у бюджетному процесі формує систему звітування й оцінки роботи, забезпечує вищий рівень прозорості ухвалення рішень у державному секторі.Із запровадженням програмно-цільового методу змінюється характер державної політики: перевага надається не потребі в коштах для утримання бюджетних установ, а тому, які результати будуть отримані від їх використання. Серед переваг програмно-цільового методу забезпечення прозорості бюджетного процесу (чітке визначення цілей і завдань, на досягнення яких витрачаються бюджетні кошти), підвищення контрольованості результатів виконання бюджетних програм; оцінку діяльності учасників бюджетного процесу щодо досягнення поставлених цілей та аналіз причин неефективного виконання бюджетних програм; упорядкування організації діяльності й посилення відповідальності головного розпорядника коштів щодо виконання і формування бюджетних програм.