Вступ
Сучасний стан функціонування бюджетної системи вимагає забезпечення прозорості, самостійності у процесі формування та використання бюджетів з метою підвищення ефективності державних послуг. Так, витрати перерозподілу національного продукту державою виявляються дуже високими, а позитивні соціально-економічні результати державної діяльності виявляються неспіврозмірними обсягу витрачених ресурсів. До того ж особливої актуальності такі питання набувають під час фінансово-економічної кризи, а саме: в умовах зниження сукупного попиту, щорічного скорочення податкових надходжень та практики формування бюджетів на наступні фінансові роки з великими дефіцитами.
У ситуації бюджетної кризи необхідні радикальні заходи щодо скорочення витрат при одночасному утриманні колишніх позицій в частині досягнутого рівня надання бюджетних послуг. Традиційні методи підвищення ефективності видатків бюджету (насамперед, відкриті конкурси, посилення фінансової дисципліни та казначейські технології) практично вичерпали себе і не можуть вирішити існуючих проблем незбалансованості бюджету або недостатньої якості бюджетних послуг.
Ефективне використання бюджетних коштів - є важливою проблемою, особливо в умовах обмеженості бюджетних ресурсів. У цих умовах першочерговим завданням стає визначення пріоритетів при розподілі бюджетних ресурсів, виявленням джерел фінансування витрат та контроль за цільовим й ефективним використанням коштів. Досягнення цих завдань можливо при застосуванні програмно-цільового методу формування бюджету.
З 1990-х років минулого століття у багатьох країнах у рамках концепції бюджетування, орієнтованого на результат, почали розгортатися реформи з підвищення ефективності державних фінансів, спрямовані на підвищення результативності та прозорості фінансової системи держави. Одним із основних напрямків реформування бюджетного процесу є перехід на середньострокове бюджетне планування та бюджетування, орієнтоване на результат, головним елементом та інструментом яких є програмно-цільовий метод управління і бюджетного планування.
Актуальність теми дослідженя - в умовах обмеженості фінансування економічного зростання особливо актуальним стає питання вдосконалення процесу бюджетування та програмно-цільового методу формування бюджету, а також посилення важелів бюджетної політики у процесі підвищення ефективності використання бюджетних коштів. Протягом останніх років в Україні спостерігається негативна тенденція розвитку процесу бюджетування. Тому є надзвичайно актуальним завданням вирішення питань, які потребують наукових досліджень, зокрема оптимізація процесу управління бюджетними видатками, визначення їх структури та контроль за ефективним використанням бюджетних коштів.
Метою роботи є систематизація відмінностей між програмно-цільовим та постатейними (традиційними) методами формування бюджету, а також обґрунтування переваг програмно-цільового методу бюджетного планування та виявлення особливостей його застосування в Україні й причин, які заважають повноцінному впровадженню в практичну діяльність.
1. Бюджетна класифікація та її роль в організації бюджетного процесу.
В основі організації касового виконання державного та місцевих бюджетів лежить науково обґрунтоване групування доходів і видатків бюджетів за однорідними ознаками. Таке групування забезпечує порівнянність та співставність показників бюджетів усіх рівнів, дозволяє складати зведені звіти про виконання бюджетів, здійснювати контроль за бюджетним процесом.
Бюджетна класифікація є єдиною для всіх бюджетів, що складають бюджетну систему України. Водночас затверджено тимчасову класифікацію видатків та кредитування місцевих бюджетів (з перехідною таблицею до функціональної класифікації видатків та кредитування бюджету), яка використовується до впровадження програмно-цільового методу при складанні та виконанні місцевих бюджетів. Це дозволяє узгодити видатки державного та місцевих бюджетів з виконанням програмних завдань держави.
Бюджетна класифікація – єдине систематизоване згрупування доходів, видатків, кредитування, фінансування бюджету, боргу відповідно до законодавства України та міжнародних стандартів.
Відповідно до ст. 8 Бюджетного кодексу України бюджетна класифікація використовується для складання і виконання державного га місцевих бюджетів, звітування про їх виконання, здійснення контролю за фінансовою діяльністю органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, інших розпорядників бюджетних коштів, проведення фінансового аналізу в розрізі доходів, організаційних, функціональних та економічних категорій видатків, кредитування, фінансування і боргу, а також для забезпечення загальнодержавної і міжнародної порівнянності бюджетних показників.
Бюджетна класифікація с обов'язковою для застосування всіма учасниками бюджетного процесу в межах бюджетних повноважень. Міністерство фінансів України затверджує бюджетну класифікацію, зміни до неї та інформує про це Верховну Ралу України. Ознаки бюджетної класифікації:
1. Дозволяє порівнювати показники Державного бюджету України та місцевих бюджетів;
2. Створює умови для розгляду бюджетів усіх рівнів та їх економічного аналізу;
3. Спрощує можливості синтетичного та аналітичного обліку доходів і видатків бюджету;
4. Полегшує здійснення контролю за виконанням бюджету,своєчасністю і повнотою надходження коштів та їх використанням за цільовим призначенням;
Бюджетна класифікація маг такі частини:
– класифікація доходів бюджету: (податкові надходження (загальнодержавні податки і збори та місцеві податки і збори); неподаткові надходження (доходи від власності та підприємницької діяльності, адміністративні збори та платежі, доходи від некомерційної господарської діяльності, інші неподаткові надходження); доходи від операцій з капіталом;трансферти (кошти, одержані від інших органів державної влади, органів влади АРК, ОМС, інших держав або міжнародних організацій на безоплатній та безповоротній основі));
– класифікація видатків та кредитування бюджету: (за бюджетними програмами - програмна класифікація видатків та кредитування бюджету;за ознакою головного розпорядника бюджетних коштів-відомча класифікація видатків та кредитування бюджету; за функціями, з виконанням яких пов'язані видатки та кредитування бюджету функціональна класифікація видатків та кредитування бюджету);
– класифікація фінансування бюджету: (за типом кредитора - за категоріями кредиторів або власників боргових зобов'язань; за типом боргового зобов'язання за засобами, що використовуються для фінансування бюджету);;
– класифікація боргу: (систематизує інформацію про всі боргові зобов'язання держави, АРК, територіальної громади міста; борг класифікується за типом кредитора та за типом боргового зобов'язання).
Усі можливі доходи та видатки бюджетів відображаються та закріплюються у бюджетній класифікації, яка являє собою єдине систематизоване групування доходів, видатків, кредитування, фінансування бюджету, боргу відповідно до законодавства України та міжнародних стандартів.
У ст. 9 Бюджетного кодексу наводиться класифікація доходів бюджету за такими розділами:
– податкові надходження;
– неподаткові надходження; – доходи від операцій з капіталом;
– трансферти.
Відповідно до наказу Мінфіну України від 14 січня 2011 р. № 11, яким затверджено бюджетну класифікацію і, зокрема, поділ доходів бюджету, до податкових надходжень віднесено:
а) податки на доходи, прибуток, збільшення ринкової вартості (податок на доходи фізичних осіб, податок на прибуток підприємств);
б) податки на власність (збір за першу реєстрацію транспортного засобу);
в) збори за спеціальне використання природних ресурсів (збір за спеціальне використання лісових ресурсів; плата за користування надрами; збір за спеціальне використання води; плата за землю; плата за використання інших природних ресурсів);
г) внутрішні податки на товари та послуги (податок на додану вартість; акцизний податок з вироблених в України підакцизних товарів; акцизний податок з ввезених на митну територію України товарів; податки на окремі категорії послуг);
ґ) податки на міжнародну торгівлю та зовнішні операції (ввізне та вивізне мито; інші надходження);
д) окремі податки і збори, що зараховуються до місцевого бюджету (податок на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки; збір за місця для паркування транспортних засобів; єдиний податок); та ін.
До неподаткових надходжень належать:
а) доходи від власності та підприємницької діяльності (частина чистого прибутку (доходу) державних унітарних підприємств та їх об’єднань, що вилучається до бюджету, та дивіденди (дохід), нараховані на акції (частки, паї) господарських товариств, у статутних капіталах яких є державна власність; кошти, що перераховуються Нацбанком України відповідно до Закону України «Про Національний банк України»; відрахування коштів, одержаних від проведення державних грошових лотерей; плата за розміщення в установах банків тимчасово вільних бюджетних коштів та ін.);
б) адміністративні збори та платежі, доходи від некомерційної господарської діяльності (плата за ліцензії, плата за утримання дітей у школах-інтернатах; надходження від оплати витрат з інформаційно-технічного забезпечення розгляду справ у судах;кошти, одержані за вчинення консульських дій; виконавчий збір; надходження від орендної плати за користування цілісним майновим комплексом та іншим державним майном;державне мито; митні збори);
в) інші неподаткові надходження (кошти від реалізації майна, конфіскованого за рішенням суду; плата за адміністративні послуги;портовий (адміністративний) збір; доходи від операцій з кредитування та надання гарантій; збори на обов’язкове державне пенсійне страхування з окремих видів господарських операцій).
Доходи від операцій з капіталом складаються шляхом акумуляції:
а) надходження від продажу основного капіталу (кошти від реалізації скарбів, майна, одержаного державою або територіальною громадою в порядку спадкування чи дарування, безхазяйного майна, знахідок, а також валютних цінностей і грошових коштів, власники яких невідомі; надходження коштів від Державного фонду дорогоцінних металів та дорогоцінного каміння; надходження від відчуження майна, що належить Автономній Республіці Крим, перебуває у комунальній власності); б) надходження від реалізації державних запасів товарів (матеріальних цінностей державного резерву та розброньованих матеріальних цінностей мобілізаційного резерву);
в) надходжень від продажу землі та нематеріальних активів;
г) податків на фінансові операції та операції з капіталом.
До складу офіційних трансфертів Бюджетною класифікацією віднесено:
а) офіційні трансферти від органів державного управління (кошти, що надходять з інших бюджетів; дотації; субвенції);
б) кошти від урядів зарубіжних країн та міжнародних організацій (надходження від секретаріату ООН, ОБСЄ або іншої регіональної організації за участь українського контингенту та персоналу у миротворчих операціях; гранти; дарунки; надходження в рамках програм секторальної бюджетної підтримки Європейського Союзу).
Ст. 10 Бюджетного кодексу містить класифікацій видатків та кредитування бюджету. Видатки та кредитування бюджету класифікуються за:
– бюджетними програмами (програмна класифікація видатків та кредитування бюджету);
– ознакою головного розпорядника бюджетних коштів (відомча класифікація видатків та кредитування бюджету);
– функціями, з виконанням яких пов'язані видатки та кредитування бюджету (функціональна класифікація видатків та кредитування бюджету).
Програмна класифікація видатків та кредитування бюджету використовується у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі. Ця класифікація формується Міністерством фінансів України, місцевими фінансовими органами за пропозиціями, поданими головними розпорядниками бюджетних коштів під час складання проекту закону про Державний бюджет України (проекту рішення про місцевий бюджет) у бюджетних запитах. Програмна класифікація видатків та кредитування місцевого бюджету формується з урахуванням типової програмної класифікації видатків та кредитування місцевого бюджету, яка затверджується Міністерством фінансів України. До застосування програмно- цільового методу у бюджетному процесі на рівні місцевих бюджетів використовується тимчасова класифікація видатків та кредитування місцевих бюджетів, яка затверджується Міністерством фінансів України.
Відомча класифікація видатків та кредитування бюджету містить перелік головних розпорядників бюджетних коштів для систематизації видатків та кредитування бюджету за ознакою головного розпорядника бюджетних коштів. На основі відомчої класифікації видатків та кредитування бюджету Державна казначейська служба України складає та веде єдиний реєстр розпорядників бюджетних коштів та одержувачів бюджетних коштів.
Головні розпорядники бюджетних коштів визначають мережу розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачів бюджетних коштів з урахуванням вимог щодо формування єдиного реєстру розпорядників бюджетних коштів і одержувачів бюджетних коштів та даних такого реєстру.
Функціональна класифікація видатків та кредитування бюджету мас такі рівні деталізації:
– розділи, в яких систематизуються видатки та кредитування бюджету, пов'язані з виконанням функцій держави, АРК чи місцевого самоврядування;
– підрозділи та групи, в яких конкретизуються видатки та кредитування бюджету на виконання функцій держави, АРК чи місцевого самоврядування.
Видатки бюджету класифікуються за економічною характеристикою операцій, що здійснюються при їх проведенні (економічна класифікація видатків бюджету). За економічною класифікацією видатків бюджету видатки бюджету поділяються на поточні та капітальні.
Класифікація кредитування бюджету систематизує кредитування бюджету за типом позичальника та поділяє операції з кредитування на надання кредитів з бюджету і повернення кредитів до бюджету. У складі витрат (видатків) бюджету виділяються витрати (видатки) споживання і витрати (видатки) розвитку відповідно до бюджетної класифікації.
Класифікація фінансування бюджету (ст. 11 Бюджетного кодексу України) містить джерела отримання фінансових ресурсів, необхідних для покриття дефіциту бюджету, і напрями витрачання фінансових ресурсів, що утворилися в результаті профіциту бюджету. Витрати на погашення боргу належать до складу фінансування бюджету.
Фінансування бюджету класифікується за:
– типом кредитора (за категоріями кредиторів або власників боргових зобов'язань);
– типом боргового зобов'язання (за засобами, що використовуються для фінансування бюджету).
Класифікація боргу (ст. 12 Бюджетного кодексу України) систематизує інформацію про всі боргові зобов'язання держави. Борг класифікується за типом кредитора та за типом боргового зобов'язання.
Бюджетна класифікація застосовується для здійснення контролю за фінансовою діяльністю органів державної влади та місцевого самоврядування, інших розпорядників бюджетних коштів. Вона значно спрощує процес адміністрування бюджетного процесу та надає можливість для всебічного аналізу (регіонального, національного й міжнаціонального) складових частин бюджетів усіх рівнів. Використання бюджетної класифікації дозволяє проводити аналіз надходження доходів за кожним видом, фінансування витрат за їхніми направленнями, співставлення кошторисних витрат бюджетних установ. Порівняння доведених асигнувань з фактичними видатками розпорядників бюджетних коштів спонукає їх дотримуватись фінансової дисципліни, економно витрачати бюджетні кошти.
Бюджетна класифікація через забезпечення цілісності бюджетних категорій доходів і видатків, створення єдиної інформаційної бази сприяє співставленню показників бюджетів усіх рівнів. На її основі здійснюється статистична обробка бюджетних показників, в процесі якої відслідковується динаміка і тенденції соціально-економічного розвитку держави, розробляються прогнози щодо регулювання міжбюджетних відносин. Таким чином, бюджетна класифікація охоплює основні фінансові інструменти макроекономічного регулювання і дозволяє проводити повний бюджетний моніторинг.
Сучасні особливості та проблеми застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі.
Донедавна в країні у процесі формування бюджетів застосовувався постатейний (традиційний або затратний) метод, при якому видатки плануються на короткострокову перспективу
– один рік, а основна увага зосереджується на поточних видатках і адміністративних потребах, які, як правило, визначаються з використанням затверджених норм і нормативів. За таких умов система бюджетного планування характеризується високою централізацією управління суспільними фінансами й суворим контролем за цільовим витрачанням фінансових ресурсів. Основними інструментами, які забезпечують такий контроль, є детальна економічна бюджетна класифікація, відповідно до якої проводиться розподіл бюджетних коштів, чіткий бюджетний розпис, порядок затвердження і доведення лімітів бюджетних зобов’язань.
Основною перевагою традиційного бюджетування є розподіл бюджетних коштів за видами витрат, за рахунок чого створюються умови для контролю за цільовим використанням бюджетних коштів. Водночас, недоліками традиційного способу бюджетування є:
По-перше, відсутність взаємозв’язку коштів, що витрачаються, як із плановим, так із фактичним результатом (у такому разі під 100 % виконанням бюджету розуміється, що 100 % запланованих до витрачання коштів державного бюджету є успішно витраченими), тобто знівельована система оцінки результативності та ефективності бюджетних витрат.
По-друге, високий ступінь деталізації витрат не сприяє гнучкості виконання бюджету. Це пов’язано з тим, що на практиці впродовж фінансового року витрати можуть неодноразово корегуватися як з кількісної, так і якісної позицій. Вимоги до високого ступеня формалізації бюджетних витрат знижують потенційні можливості планування.
По-третє, низький рівень відповідальності безпосередньо бюджетоотримувачів, що не сприяє подальшому підвищенню ефективності управління державними фінансами. Ступінь відповідальності розпорядників бюджетних коштів випливає із їх повноважень та обмежений дотриманням вимог зі своєчасного, повного і цільового витрачання бюджетних коштів. Так, навіть за бажання суб’єктів бюджетного планування ефективно використати бюджетні ресурси в подальшому може призвести до зменшення асигнувань таким суб’єктам на наступний плановий період. У разі ж нехватки фінансових ресурсів, що виникає внаслідок неефективного управління ними, кошти виділяються «зверху».
По-четверте, хоча й до повноважень розпорядників бюджетних коштів належить процедура контролю, але об’єктом його є лише цільове використання грошових ресурсів, обсяги та строки витрачання, відповідність витрат детальному плану. Розподіл бюджету відбувається лише на основі функціональної та економічної класифікацій витрат, наприклад, заробітна плата, медикаменти, соціальні або капітальні трансферти тощо. При цьому він має вигляд форм, заповнених даними щодо основних видів видатків, але не містить жодної інформації про ціль їх здійснення та потенційний ефект. Тобто така методологія не має чіткого зв’язку між ресурсами, які були витрачені, та результатами, які отримала громадськість. Понад те, такий розподіл не дозволяє ні законодавчій, ні виконавчій гілці влади визначити ефективність та результативність профінансованих послуг. При цьому результативність, а тим паче раціональність та соціальний ефект від таких витрат залишаються за межами контролю.
Не можна оминути увагою і те, що при традиційному підході бюджет спрямований на утримання бюджетних організацій, за відсутності аналізу кінцевого результату та доцільності існуючої мережі установ. Це не дозволяє розвивати надання послуг на конкурентній основі, оскільки не відстежується та не оцінюється продуктивність / ефективність як співвідношення вартості наданих послуг до суми бюджетних коштів, що були витрачені для надання цих послуг, то можна зробити висновок, що головною метою фінансування стає утримання мережі установ, що історично склалася.
Водночас, стимулювання економічного зростання можливе за рахунок тісного взаємозв’язку бюджетних витрат із пріоритетами державної політики. Головною метою при цьому є підвищення ефективності державних витрат, тобто досягнення результатів із меншими затратами. За таких умов актуальності набуває застосування програмно-цільового методу бюджетного планування, а також більш тісна ув’язка бюджетного планування з прогнозом соціально-економічного розвитку та довгостроковими цільовими програмами.
За використання програмно-цільового методу формування бюджетних витрат аналізують не тільки планові показники, а й показники результативності за попередні періоди. Програмно-цільовий метод передбачає планування бюджету не лише на наступний рік, як при традиційному методі, а й на перспективу, тобто програмно-цільовий метод формування бюджету сприяє застосуванню перспективного бюджетування (планування видатків на кілька років). Основні відмінності між програмно-цільовим та постатейним (традиційним) методами формування бюджету представлено в таблиці 1.
Таблиця 1
| Постатейний (традиційний) метод | Програмно-цільовий метод |
| Відсутнє належне обґрунтування видатків бюджету при його підготовці, аналізі та ухваленні відповідних рішень | Властиве детальне обґрунтування видатків бюджету при його підготовці, аналізі та ухваленні відповідних рішень |
| Обґрунтування бюджетних запитів відповідно до визначених норм, за допомогою оперування такими економічними категоріями як зарплата, витрати на енергоносії тощо, замість того, щоб ставити питання про доцільність цих видатків | Обґрунтування бюджетних запитів, з огляду на фактичні та планові показники результативності. |
| Відповідальність пов’язана лише зі своєчасним, повним і цільовим витрачанням бюджетних коштів | Відповідальність за виконання програм, оскільки за кожною бюджетною програмою передбачено закріплення конкретного відповідального виконавця (бюджетної установи, конкретних осіб) |
| Складність розуміння конкретного напрямку фінансування | Посилення прозорості витрачання бюджетних коштів |
| Відсутність стимулів до скорочення витрат та економії бюджетних коштів | Орієнтованість на раціональність використання та економію бюджетних коштів |
| Недостатня орієнтованість на досягнення конкретних результатів діяльності, оскільки фінансується факт існування об’єкта фінансування | Наявність змагальності, тобто спрямованості державних ресурсів до тієї сфери, де вони можуть бути максимально використані. |
У найширшому розумінні програмно-цільовий метод – це метод планування, виконання та контролю за виконанням бюджетів всіх рівнів, заснований на застосуванні цільових програм в умовах середньострокового фінансового планування з контролем результатів, отриманих від використання бюджетних коштів. Програмно-цільовий метод передбачає розподіл коштів залежно від поставлених перед розпорядниками цілей, відповідно до пріоритетів соціально-економічної політики та в межах прогнозованих на довгострокову перспективу ресурсів бюджету.
Застосування зазначеного методу, по-перше, дозволить проконтролювати відповідність витрачених ресурсів та отриманих прямих і соціальних результатів, оцінити значимість, економічну і соціальну ефективність тих чи інших видів діяльності, що фінансуються з бюджету. По-друге, такий метод неодмінно пов’язаний із впровадженням системи середньострокового фі- нансового планування, коли бюджет затверджується паралельно із формуванням середньострокового плану соціально-економічного розвитку.
Отже, правомірним є визнання того, що програмно-цільовий метод включає взаємопов’язану сукупність таких елементів: заходи (дії) та їх виконавці; цілі і параметри, виражені в конкретних результатах (кількісних і якісних) реалізації програми; ресурси – фінансові ресурси та інше май-но, трудові ресурси. Помилковим було б твердження, що при застосуванні програмно-цільового методу не використовуються інші методи бюджетного планування. Серед таких методів базовими є: балансовий, нормативний та метод екстраполяції. Так, балансовий метод є методом кошторисного планування, тому він є основним при постатейному бюджетуванні. За його допомогою встановлюється тотожність між джерелами фінансування та обсягами і напрямами використання бюджетних коштів. Нормативний метод використовується для розрахунку окремих статей бюджетних витрат за економічною класифікацією, що базується на узагальнених (наприклад, щодо кількості населення) або деталізованих нормативах (наприклад, посадові оклади або пільги окремим категоріям згідно із законодавством).
За допомогою методу екстраполяції розраховується прогноз доходів та витрат на плановий або прогнозні бюджетні періоди на основі оцінки динаміки бюджетних показників (з урахуванням факторів потенційного впливу, таких як прогноз коливання цін на енергоресурси тощо).
Програмно-цільовий метод поєднує усі наведені методи та додає елементи, за допомогою яких встановлюється взаємозв’язок між ресурсами та результатами, тобто відбувається перехід від парадигми «управління затратами» до парадигми «управління результатами». До того ж, вимога бюджетної прозорості в управлінні суспільними фінансами найкраще забезпечується за допомогою досліджуваного методу. Іншими суттєвими перевагами програмно-цільового методу бюджетного планування є:
– врахування віддаленості наслідків ухвалених рішень, що дозволяє порівнювати різні способи досягнення поставлених цілей, проводити вибір оптимальних рішень з урахуванням можливості реалізації різних сценаріїв розвитку;
– використання для планування витрат як органів державної влади та місцевого самоврядування, так і окремих бюджетоотримувачів (міністерств, відомств, бюджетних установ, державних підприємств тощо);
– прилежність до всього бюджетного процесу, починаючи від підготовки проекту до контролю за витрачанням бюджетних коштів;
– активізація діяльності всіх учасників бюджетного процесу стосовно підвищення віддачі від використання бюджетних коштів;
– зміна характеру відповідальності органів управління: акцент переміщається з контролю за цільовим використанням коштів на контроль за відповідністю досягнутих результатів встановленим цілям;
– економія бюджетних коштів за рахунок підвищення ефективності роботи державного сектора;
– можливість порівняти кілька пропонованих варіантів програм з погляду очікуваних результатів і витрат;
– підвищення контролю за діяльністю міністерств і відомств шляхом встановлення показників результативності та порівняння фактично досягнутих результатів із запланованими;
– скасування дублюючих одна одну програм, неефективних програм;
– зміщення акцентів у бюджетному процесі з «управління бюджетними ресурсами (витратами)» на «управління результатами»;
– раціональність розподілу бюджетних коштів за пріоритетними напрямами;
– допомога урядовцям у встановленні пріоритетів у межах існуючих фіскальних обмежень, а також отриманні зворотної інформації від населення про рівень задоволення послугами, наданими за рахунок бюджетних коштів;
– забезпечення прозорості бюджетного процесу, наявність чітко зрозумілих цілей, завдань, які вирішуються, підвищення контролю за результатами виконання бюджетних програм;
– проведення оцінки діяльності учасників бюджетного процесу щодо досягнення цілей і завдань, аналіз причин неефективності їх роботи;
– чіткий розподіл відповідальності за реалізацію бюджетних програм між головним розпорядником коштів і безпосередніми виконавцями;
– підвищення відповідальності розпорядника бюджетних коштів за фінансове забезпечення бюджетних програм і результати їх виконання;
– якісні зміни в розробленні бюджетної політики, ефективності розподілу і використання бюджетних коштів.
В Україні з 2002 року здійснюється реформування державних фінансів через запровадження середньострокового планування та комплексного використання програмно-цільового методу. Так, відповідно до «Концепції застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі», затвердженої Кабінетом Міністрів України від 14 вересня 2002 р. метою запровадження програмно-цільового методу у бюджетному процесі є встановлення безпосереднього зв’язку між виділенням бюджетних коштів та результатами їх використання.
Водночас на фоні врахування переваг застосування програмно-цільового методу, варто відзначити і недоліки, властиві цьому методу. Так, його застосування не є повномасштабним, оскільки використовуються лише окремі елементи програмно-цільового методу. У зв’язку із фрагментарністю нормативно-правового регулювання елементів програмно-цільового метооду та слабкістю вимог щодо відповідальності керівників бюджетних установ за ефективність використання бюджетних коштів, застосування цього методу на рівні державного бюджету є здебільшого формальним, що, у свою чергу стримує якісне надання державних послуг та ефективне використання бюджетних коштів.
До того ж впровадження програмно-цільового методу в бюджетний процес на сучасному етапі розвитку України так і не зумовило адекватного приросту ефективності бюджетних видатків, тим паче, необґрунтоване фінансування чисельних державних програм до цього часу зумовлює розпорошування обмежених бюджетних ресурсів та ще більше зниження ефективності їх витрачання, перетворюючи впровадження програмно-цільового методу на самоціль. Такий стан речей зумовлений, насамперед, комплексом факторів: по-перше, прийняттям значної кількості неякісних та неузгоджених між собою програм, неналежного їх фінансування, відсутністю дієвих заходів щодо контролю за їх виконанням; по-друге, нечіткістю визначення мети, завдань та заходів у межах програм, їх нереалістичністю чи недосяжністю, наслідком чого є недієвість заходів з реалізації програми; по-третє, негнучкістю та інертністю бюджетних програм, адже зміна або коригування таких програм потребує внесення змін до бюджету територіальної громади, що, як правило, є складним та довготривалим процесом.
Найбільш важливим при застосуванні програмно-цільового методу є побудова чітко сформульованих показників результативності та формування їх цільових значень. Водночас, проблема визначення ефективності пов’язана з тим, що суспільні блага та послуги важко піддаються кількісній оцінці. Так, показник результативності є описовим або кількісним індикатором, що характеризує результат діяльності або успішність руху до досягнення поставленої мети. Однак: деякі види діяльності та результати важко піддаються кількісному виміру; на практиці виявляється дуже важко оцінити кінцеві результати діяльності в чистому вигляді, без урахування впливу зовнішніх факторів; в певних ситуаціях результати діяльності важко-передбачувані. Варто зауважити, що сучасних умовах потрібна перебудова бюджетного процесу, щоби у розпорядників бюджетних коштів виникала зацікавленість у підвищенні ефективності їх використання, досягненні результатів. При цьому, повинна існувати можливість скорочення або повного припинення фінансування держпрограм у разі їх неефективної реалізації. Це дозволить створити між міністерствами і відомствами конкуренцію за бюджетні ресурси, яка в підсумку посприяє підвищенню якості державних послуг.
Підвищення відповідальності за використання бюджетних коштів має супроводжуватися збільшенням самостійності у їх витрачанні. Розпорядники бюджетних коштів та бюджетоотримувачі повинні мати більшу свободу у використанні коштів у рамках виконуваних програм для досягнення поставлених результатів (самостійність в оперативному управлінні витратами, економії коштів, зміні структури витрат за дотримання лімітів асигнувань, зокрема в рамках програм). Для повноцінного впровадження в практичну діяльність програмно-цільового методу необхідно:
- створення системи врахування потреби в надаваних послугах;
- аналіз і оцінка причин відхилень затверджених річних показників витрат від фактичних витрат у результаті виконання бюджетів;
- впровадження механізмів формування видаткової частини бюджету, які забезпечують взаємозв’язок обсягів бюджетного фінансування
з системою заходів, спрямованих на досягнення заданих результатів;
- стимулювання органів управління, їх структурних підрозділів до пошуку резервів підвищення ефективності бюджетних витрат;
- створення системи моніторингу та результативності надаваних бюджетних послуг для оцінки якості роботи закладів бюджетної сфери та оцінки ефективності бюджетних витрат на основі аналізу ступеня досягнення кінцевих результатів;
- організація проведення опитування серед населення з метою виявлення переваг, визначення пріоритетів у структурі бюджетних послуг, а також при здійсненні оцінки результатів діяльності установ бюджетної сфери та місцевих органів управління;
- розроблення методології стратегічного планування діяльності головних розпорядників бюджетних коштів, виходячи з визначених пріоритетів державної та регіональної соціально-економічної політики з метою формування засад для впровадження середньострокового бюджетного планування;
- запровадження програмної класифікації видатків місцевих бюджетів;
- розроблення базового переліку фінальних показників ефективного надання бюджетних програм.
