Глава II. Система образования 1 страница

ВСТУПИТЕЛЬНАЯ СТАТЬЯ

 

Закон об образовании - это Федеральный закон, принятый по предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (п. «е» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Он содержит основные нормы, регулирующие образовательные отношения.

Закон Российской Федерации «Об образовании», принятый в 1992 г. (новая редакция принята 13 января 1996 г.), занимает центральное положение в законодательстве об образовании. Он устанавливает общие принципы и правила, регулирующие все виды правоотношений в области образования, возникающие между работниками сферы управления образованием, педагогическими работниками, обучающимися, родителями. Важной задачей Закона является определение объема прав гражданина на образование и порядка реализации этих прав.

 

Являясь по существу базовым, определяя наиболее общие правовые нормы в сфере образования, настоящий Закон дал мощный импульс развитию законотворчества как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. В частности, принят Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» от 22 августа 1996 г.. Постановлениями Правительства РФ утверждены типовые положения об образовательных учреждениях различных форм и видов, государственные образовательные стандарты, порядок стипендиального обеспечения студентов государственных и муниципальных образовательных учреждений высшего и среднего профессионального образования. Правительство РФ определило меры социальной и материальной поддержки таких категорий обучающихся, как дети - сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей; инвалиды; дети и подростки с отклонениями в развитии, с девиантным (общественно опасным) поведением; граждане, обучающиеся в образовательных учреждениях по очно - заочной (вечерней) и заочной формам обучения, совмещающие учебу с работой; дети, подростки и молодые люди, проявившие выдающиеся способности.

 

Закон РФ «Об образовании» стимулировал развитие законодательства в субъектах Федерации. В большинстве республик, во многих областях приняты свои законы об образовании. В них есть как общие, так и специфические нормы. Создаются многочисленные нормативные акты по отдельным проблемам образовательного процесса с учетом региональных и национальных особенностей.

Ныне действующий Закон получил высокую оценку международной юридической общественности. В 1996 г. в него были внесены существенные изменения и дополнения. В то же время жизнь требует дальнейшего его изменения. Прежде всего это обусловлено наступлением нового этапа реформирования экономики, всей социальной сферы.

Закон об образовании занимает особое место в системе законодательства об образовании, он является связующим звеном между Конституцией РФ и остальным массивом законодательства, регулирующего образовательные отношения. Этот Закон регулирует в рамках федеральной компетенции отношения в области образования, которые должны регулироваться одинаково всеми субъектами РФ. В этой части Закон об образовании, а также другие федеральные законы в области образования являются законами прямого действия и применяются на всей территории Российской Федерации. Этот Закон вводит также общие установочные нормы по вопросам, которые относятся к компетенции субъектов РФ и в соответствии с которыми последние осуществляют собственное правовое регулирование в области образования.

В настоящее время активно развивается законодательство об образовании на федеральном уровне и уровне субъектов РФ. Его принципом на практике становится правило - все другие законы об образовании не должны противоречить этому базовому основному Закону, регулирующему отношения во всей сфере образования. Видимо, в дальнейшем этот принцип было бы целесообразно включить в текст Закона об образовании.

Закон об образовании направлен в первую очередь на обеспечение права на образование человека и гражданина, закрепленное в ст. 43 Конституции РФ. В настоящее время это право по существу совпадает с правом на развитие личности. Реализация права на образование обеспечивает развитие личности.

В последнее десятилетие нашего столетия страна вступила в полосу реформирования. Первый этап реформирования законодательства, регулирующего образовательные отношения, связан с принятием в 1990 г. Государственным комитетом СССР по народному образованию Приказа N 45 «О хозяйственном механизме в народном образовании». В соответствии с этим Приказом все образовательные учреждения должны были перейти на новые условия хозяйствования. Этим Приказом были одобрены Основные положения хозяйственного механизма в народном образовании.

Второй этап связан с принятием Закона РФ «Об образовании» в 1992 г., который еще более глубоко реформировал систему образования.

Третий этап связан с 1996 г., когда были внесены изменения и поправки в Закон РФ «Об образовании», изменена система управления образованием. В это время был принят также Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».

Четвертый этап начался летом 1997 г. с распоряжения Правительства РФ об образовании Комиссии по подготовке проекта Концепции очередного этапа реформирования системы образования 16 июля 1997 г.

 

Реформирование законодательства об образовании отразило изменение социально - педагогических идей и задач.

По мнению Э.Д. Днепрова, «на первом этапе образовательной реформы» в качестве центральных идей и задач выступили: 1) поворот школы лицом к ребенку; 2) поворот школы лицом к обществу, устранение государственной монополии на образование и в этом смысле его разгосударствление, превращение школы из госучреждения в социальный институт, в равной мере обслуживающий интересы и потребности личности, общества и государства; 3) деунитаризация и деунификация школы, ее всесторонняя и глубокая демократизация как социального института и как образовательной практики[2].

 

Ни один из этапов реформирования образования не достиг тех результатов, на которые рассчитывало государство. Одной из причин этого послужило недостаточное внимание к правовой форме системы образования и, в частности, недостаточное научное обеспечение реформирования законодательства об образовании.

Очередной (современный) этап реформирования образования осуществляется в условиях, которыми являются действие Программы социальных реформ в РФ на период 1996 - 2000 гг., принятой Постановлением Правительства РФ в 1997 г., и Программы «Структурная перестройка и экономический рост в 1997 - 2000 годах», принятой Постановлением Правительства РФ от 31 марта 1997 г. и утвердившей Комплексный план действия Правительства РФ, а также новой Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. N 1300.

 

В Программе социальных реформ в Российской Федерации на период 1996 - 2000 гг. состояние образования характеризуется противоречивыми тенденциями. В целом за годы реформ, считает Правительство РФ, удалось обеспечить конституционные права граждан на получение образования, включая среднее и высшее профессиональное образование на конкурсной основе, сохранить сеть государственных и муниципальных образовательных учреждений, контингент учащихся, коллективы учителей и профессорско - преподавательского состава, развить сеть негосударственных образовательных учреждений. Таким образом, образование сохранило свой потенциал в качестве определяющего фактора социально - экономического развития России.

В то же время реформы образования в стране сдерживались во многом из-за сокращения доли и фактического объема финансирования отрасли.

Главной целью дальнейшего развития образования Правительство РФ считает удовлетворение потребности граждан России в образовании, гармоничное развитие личности и творческих способностей человека, повышение интеллектуального и культурного потенциала страны с соблюдением принципов равных стартовых условий при минимальных государственных гарантиях.

Для достижения этих целей планируется решить следующие задачи:

1) обеспечить общедоступное, в том числе гарантированное бесплатное образование в пределах государственных образовательных стандартов на всех ступенях и уровнях системы в соответствии с законодательством РФ;

2) создать экономическую базу для выполнения Федеральных законов «Об образовании», «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» и Федеральных программ «Развитие образования в России», «Дети России», в том числе путем стимулирования привлечения внебюджетных средств и инвестиций в образование;

3) содействовать развитию сети образовательных учреждений различных организационно - правовых форм, типов и видов, в том числе негосударственных;

4) создать государственно - общественную систему оценки качества и контроля деятельности образовательных учреждений всех типов и видов собственности, включая лицензирование, аттестацию, государственную и общественную аккредитацию;

5) ввести в действие государственные образовательные стандарты, нормативы материально - технического обеспечения и финансирования учреждений и организаций системы образования, а также образовательно - профессиональные программы;

6) обеспечить единое образовательное, культурное и информационное пространство, создать систему законов и других нормативных правовых актов в области образования, которая бы органически объединяла федеральное законодательство и законодательство субъектов РФ, а также на основе договоров более четко разграничить права и обязанности России и ее субъектов в сфере образования;

7) развить программно - целевой механизм управления и финансирования образования, поддерживать региональные программы развития образования, усилить координацию региональных и федеральных программ;

8) повысить самостоятельность учреждений и организаций системы образования в выборе стратегии развития, содержания обучения и воспитательной работы, образовательно - профессиональной, научной и финансово - хозяйственной деятельности.

Кроме того, в Программе перечисляются основные направления реформирования дошкольного, школьного, профессионального и дополнительного образования.

Программа «Структурная перестройка и экономический рост в 1997 - 2000 годах» установила следующие цели:

1) достижение к концу столетия устойчивого экономического роста не ниже 5% в год. Обеспечение высоких темпов роста инвестиций, необходимых для динамичного развития экономики и структурных преобразований;

2) осуществление инвестиционных преобразований, необходимых для эффективного функционирования рыночной экономики, обеспечивающих гарантии прав собственности, справедливую конкуренцию, регулирование естественных монополий, укрепление законности и правопорядка;

3) обеспечение прогрессивных структурных сдвигов в производстве и экспорте. Повышение на этой основе эффективности и конкурентоспособности предприятий. Сокращение доли неэффективных производств;

4) рост реальных доходов и потребления населения, существенное продвижение в борьбе с бедностью.

Правительство РФ планирует обеспечить реализацию системы государственных минимальных социальных стандартов в сфере образования. В 1996 г. Правительство РФ планирует начать реформу по перестройке образования.

Эта Программа установила основную задачу на «среднесрочный период» в сфере образования - создание условий для реализации конституционных прав человека на образование, обеспечение его высокого качества в соответствии с потребностями личности, общества и государства.

Для достижения цели планируется осуществлять:

- ориентацию структурно - содержательных изменений в системе образования на обеспечение экономического и социального прогресса общества, приведение структуры предложения образовательных услуг в соответствие со структурой спроса на них;

- поэтапное расширение системы платных образовательных услуг, а также сети негосударственных образовательных учреждений;

- разработку и реализацию в системе образования новых экономических механизмов, адекватных современным социально - экономическим условиям, последовательный переход на нормативное финансирование полного общего и начального профессионального образования, адресную поддержку студентов в системе высшего и среднего профессионального образования в зависимости от уровня доходов их семей, сближение и повышение уровней государственной поддержки учащихся в различных регионах Российской Федерации.

В 1997 г. Программой было намечено осуществить подготовительные мероприятия по реформированию отрасли:

- формирование нормативно - правовой базы, включая внесение изменений и дополнений в Федеральные законы «Об образовании», «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», разработку государственных образовательных стандартов, создание условий для расширения финансово - экономической самостоятельности и академической свободы учебных заведений;

- продолжение процесса перестройки организационной структуры сферы образования;

- формирование финансового механизма, включающего: а) расширение участия в финансировании системы образования средств бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов; б) всемерное привлечение к финансированию образовательных учреждений негосударственных средств, внебюджетных источников финансирования, средств юридических и физических лиц и иностранных инвесторов; в) введение минимальных нормативов материально - технического обеспечения и финансирования учреждений и организаций системы образования.

Реформирование отрасли в 1998 - 2000 гг. предполагается осуществить посредством совершенствования механизма государственного управления сферой образования, включая управление государственной собственностью, устранение ведомственной разобщенности образовательных учреждений, в том числе на основе многоучредительства, приведение структуры образовательных учреждений в соответствие с потребностями граждан в образовании и общества в рабочих кадрах и специалистах. Предполагается передача основной части вопросов управления и финансирования учреждений начального профессионального образования на финансирование за счет средств региональных и местных бюджетов.

Предполагается также передать на уровень бюджетов субъектов РФ с федерального бюджета финансирование издания школьных учебников и бесплатного обеспечения ими детей.

В развитии материально - технической базы высших и средних учебных заведений предполагается увеличить долю собственных и внебюджетных источников, кредитов банков, иностранных и частных инвестиций.

Намечается продолжить развитие образовательных учреждений различных организационно - правовых форм, типов и видов, в том числе негосударственных; расширить возможности получения платного образования с учетом принципа адресности и дифференцируемого подхода, имея в виду конкретное социально - экономическое положение и потребности получателя услуг.

Мероприятия по реформированию образования запланированы и в разделе Программы, посвященном подготовке кадров. В этом разделе отмечено, что кадровое обеспечение экономической реформы становится критическим фактором на этапе ее переноса на институциональный и микроэкономический уровень, особенно в условиях структурной перестройки экономики.

Возникает угроза снижения качества профессионального образования. Продолжается подготовка невостребованных экономикой специалистов.

Существует необходимость обеспечить рыночную переориентацию системы профессионального образования, разработать и провести в жизнь систему стратегических национальных приоритетов в этой сфере.

Механизм управления образованием будет реформирован с тем, чтобы привести его в соответствие с новыми экономическими, социальными и правовыми отношениями между федеральным центром и субъектами Федерации.

В субъектах Российской Федерации будет проведена интеграция учреждений Российской академии наук, отраслевых академий и государственных классических университетов в единые научно - образовательные комплексы.

План мероприятий Правительства РФ по реализации Программы социальных реформ в Российской Федерации на период 1996 - 2000 гг. включает разработку следующих мероприятий:

- создание правовой основы системы профессионального образования, что предполагает разработку Федеральных законов «О дополнительном профессиональном образовании»; «О начальном профессиональном образовании» (1998 г.); «О среднем профессиональном образовании» (1998 г.); «О государственном образовательном стандарте основного общего образования» (1997 г.). На наш взгляд, в этот перечень следовало бы добавить как минимум два Закона: «О профессиональной подготовке» в развитие ст. 21 Закона РФ «Об образовании» и «О послевузовском профессиональном образовании» в развитие ст. 25 Закона РФ «Об образовании»;

- создание правовой основы функционирования негосударственных образовательных учреждений, включающие подготовку Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральные законы «Об образовании», «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» в 1999 г.;

- государственная поддержка издания школьных учебников (принятие Постановления Правительства РФ «Об учебном книгоиздании» в 1997 г.).;

- усиление социальной защиты учащихся учреждений начального профессионального образования (принятие Постановления Правительства РФ «О социальной защите учащихся учреждений начального образования»).

В раздел Программы «Развитие отраслей социально - культурной сферы. Образование» в соответствии с новыми потребностями общества целесообразно было бы включить в качестве дополнения п. 47.1, предусматривающий создание правовой основы функционирования системы образования:

- принятие Федеральных законов «О дошкольном образовании», «Об общем образовании», «О дополнительном образовании», «О социальном образовании», «О государственных образовательных стандартах», «О уровне обязательного образования в Российской Федерации», Модельного кодекса законов об образовании субъекта Российской Федерации в 1998 - 2000 гг.;

- принятие в субъектах Российской Федерации кодексов законов об образовании;

- принятие Федерального закона «Об утверждении Федеральной программы развития образования» в 1998 г.

В соответствии со ст. 1 Закона РФ «Об образовании» организационной основой государственной политики Российской Федерации в области образования является Федеральная программа развития образования, утвержденная федеральным законом. На 1997 г. такая Программа федеральным законом не утверждена. В то же время в регионах страны накоплен большой опыт по разработке региональных программ развития образования. Возникает вопрос: как соотносятся Федеральная программа развития образования, принятые Правительством РФ программы и современный этап реформирования образования?

Видимо, было бы целесообразно в 1998 г. принять в виде федерального закона Федеральную программу развития образования на период 1999 - 2008 гг., учитывая, что Федеральная программа является организационной основой государственной политики в области образования. В Федеральной программе могут найти отражения программы Правительства РФ и очередной этап реформирования образования.

Как соотносятся имеющиеся программы Правительства РФ по реформированию образования и современный этап реформирования образования? Видимо, этот этап должен уточнить имеющуюся программу Правительства РФ.

Система образования России содержит огромный потенциал развития, который целесообразно использовать как можно полнее. Имеется в виду использование опыта, знаний, научных наработок работников системы образования, образовательных учреждений.

Для этого целесообразно было бы разослать во все образовательные учреждения, научные учреждения исходную информацию о состоянии образования. В нее должны войти следующие данные: численность образовательных учреждений всех типов и организационно - правовых форм; численность учащихся, обязанных получить обязательное образование, не посещающих школу; процент финансирования образовательных учреждений по регионам; возможности государства по финансированию образовательных учреждений на ближайшие 5 лет; число и перечень специальностей, по которым ведется профессиональное образование; перечень специальностей и численность обучающихся, которые не востребованы организациями; численность образовательных учреждений, которые не являются юридическими лицами; численность образовательных учреждений, с которыми не заключен договор учредителем; доля образовательных учреждений, занимающихся предоставлением платных образовательных услуг, с указанием средней цены услуги; занимающихся предпринимательской деятельностью, с указанием среднего дохода; число попечительных советов по субъектам РФ, с указанием числа образовательных учреждений, находящихся на попечении этих советов; число образовательных учреждений по субъектам РФ, в которых не заключаются трудовые договоры (контракты) в письменной форме; доля образовательных учреждений по субъектам РФ, в которых не ведется отдельный баланс на собственные средства и у которых нет расчетного счета и др.

После этого целесообразно было бы провести общероссийскую дискуссию по концепции и обобщить все предложения. Для развития образования особую значимость приобретает мониторинг образования, точная статистика состояния образования. В целях осуществления мониторинга образования было бы целесообразно принять федеральный закон о мониторинге развития и функционирования системы образования. В этом законе можно указать: показатели мониторинга; участников отношений; периодичность предоставления сведений; ответственность за искажение сведений, их задержку; обязанность органов управления образованием публиковать ежегодно в отдельной брошюре результаты мониторинга. Мониторинг должен включать и мониторинг состояния образовательного права.

Важнейшей проблемой реформирования системы образования становится решение вопроса об уровне обязательного образования для граждан России. Очевидно, что имеющийся сегодня уровень обязательного образования, установленный в ст. 19 Закона РФ «Об образовании», - основное общее образование, не обеспечивает не только развитие страны, но и ее устойчивое функционирование.

Исходя из положения о том, что образование становится базисом развития экономики стран мира, 40 - 70% прироста национального дохода обусловлено темпами развития образования и прироста знаний в обществе - во многих странах мира обосновывается переход к всеобщему высшему образованию в начале XXI в. как главному условию выживания человечества в XXI в. Видимо, такой же обязательный минимум образования мог бы быть установлен и в нашей стране при условии, что он является обязательным лишь для тех лиц, которые в состоянии по своему уровню развития получить высшее образование.

Важнейшее направление реформы образования - изменение системы гражданского воспитания учащихся в духе идеалов и ценностей демократического общества, обновление содержания воспитательной работы.

Воспитание предполагается рассматривать как специально организованный процесс формирования и принятия гуманных, социально значимых ценностей и образцов гражданского поведения.

В каждом образовательном учреждении предполагается создание обучающимися и педагогами демократического уклада жизнедеятельности этого учреждения, законов, правил общей жизни, принятых путем демократических процедур, создание модели гражданского общества в рамках образовательного учреждения.

Образовательные учреждения должны осуществлять поиск педагогической поддержки процесса самопознания и самовоспитания, самоопределения, раскрытия духовных устремлений студентов. Получит дальнейшее развитие самоуправление.

Сегодня обозначились различные подходы к реформированию системы воспитания. Например, А.И. Субето считает, что целостное воспитание включает: трудовое воспитание; патриотическое воспитание; нравственно - ценностное воспитание; мировоззренческое воспитание; воспитание материнства и отцовства; национально - историческое воспитание; воспитание личности, готовности к решению глобальных проблем и к ответственности за судьбы мира[3].

 

В докладе Международной комиссии по образованию для XXI в., представленном ЮНЕСКО, рассмотрены четыре основополагающих принципа образования: научиться жить вместе; научиться приобретать знания; научиться работать; научиться жить. Образование не должно оставлять невостребованным ни один из талантов. Возникает потребность пересмотреть этические и культурные аспекты образования и обеспечить каждому возможность понять другого во всем его своеобразии, понять мир в его хаотичном движении к некоему единству.

Человек с помощью образования получает возможность продвигаться вперед к идеалам мира, свободы и социальной справедливости, а также прилагать усилия, чтобы покончить с нищетой, непониманием, угнетением и войнами.

Образование приобретает все большее значение, так как человек становится главным фактором риска для самого себя и человеческого рода в целом.

Образование должно стать активным участником процесса зарождения нового всемирного сообщества, определяя развитие личности и различных сообществ. Задача образования понимается в том, чтобы дать возможность всем без исключения проявить свои таланты и весь творческий потенциал, что подразумевает для каждого возможность реализации своих личных планов.

Образование пытается научить, как организовать совместную жизнь в «планетарной деревне» в условиях, когда мы не способны ужиться в рамках естественных сообществ: нации, региона, города, деревни, просто с соседом.

Воспитание в процессе образования может содействовать созданию более совершенного мира, устойчивого человеческого развития, взаимопониманию между людьми, народами, развитию и совершенствованию демократии.

Важнейшей задачей воспитания является развитие у обучающегося представлений об основных ценностях демократического общества: добре, зле, социальной ответственности, свободе, равенстве, справедливости.

Необходимым, но недостаточным условием для реализации этой задачи является изучение курса этики во всех образовательных учреждениях для того, чтобы человек сделал более осознанно выбор в служении добру или злу.

Необходимым условием для понимания современной демократии является изучение и понимание идеи правового государства, философии права; соответствующие курсы целесообразно ввести в государственные образовательные стандарты.

Важнейшим направлением воспитания является правовое воспитание, которое также находится в состоянии реформирования.

В процессе реформирования образования возникает необходимость решения и такой задачи, как повышение привлекательности педагогического труда. В этих целях целесообразно было бы: во-первых, увеличить продолжительность отпуска и, в частности, отказаться от дискриминации педагогов в дошкольных учреждениях, отпуск которых значительно меньше отпуска учителей; во-вторых, сократить рабочее время педагогов, хотя бы на один час; в-третьих, изменить оценку условий труда педагогов, признав их тяжелыми, со всеми вытекающими правовыми последствиями.

При реформировании управления образованием было бы целесообразно в 1998 г. переподготовить всех руководителей образовательных учреждений, с тем чтобы повысить их ответственность за принимаемые управленческие решения, за эффективное использование кадрового потенциала, имущества образовательного учреждения. Эта переподготовка даст возможность образовательным учреждениям, опираясь на собственные возможности, преодолевать кризисные явления более успешно.

Государственных служащих можно было бы переподготовить в Академии государственной службы при Президенте России, муниципальных служащих, например, в Академии труда и социальных отношений, создающей кафедру и центр образовательного права, директоров средних специальных учебных заведений, школ, заведующих дошкольными учреждениями можно было бы переподготовить в Исследовательском центре проблем качества подготовки специалистов Министерства общего и профессионального образования РФ. Кроме того, эта переподготовка может осуществляться и в региональных центрах.

Центральные мероприятия по реформированию образования в основном уже определены.

В конце 1997 г. Правительственной комиссией по подготовке проекта концепции очередного этапа реформирования системы образования был подготовлен новый проект Концепции. Он включает десять разделов. В первом разделе характеризуется современное состояние системы образования, устанавливаются цели и этапы ее реформирования.

Называются две причины трудностей переходного периода: сокращение объемов производства и национального дохода и промедление в создании нового организационно - экономического механизма самой образовательной сферы. Имеющиеся трудности в развитии системы образования планируется преодолеть за счет финансовой стабилизации страны и развития тенденций к экономическому росту, которые отмечаются в нашей стране в последнее время. Более того, эти возможности позволят государству приступить к новому этапу реформирования системы образования.

Реформа образования рассматривается как комплекс мер государственной политики, обеспечиваемых финансово - экономическими, организационными, административными, рекомендательными и информационными методами.

Реформирование системы образования будет осуществляться в три этапа: экспериментальный, рассчитанный на год и ориентированный на отбор перспективных нововведений; краткосрочный, который охватит период до 2001 г. и в ходе которого должны быть осуществлены в первую очередь неотложные меры по стабилизации социально - экономической ситуации в сфере образования и созданию предпосылок для развертывания реформы; среднесрочный (до 2005 г.), с которым связывается реализация основной части намеченных преобразований.