Власть как субъект отношений социальной помощи

В рассматриваемый исторический период власть, во-первых, несла регулирующие функции в отношении всех институтов-субъектов социальной помощи общества, регламентируя их деятельность нормативно-правовым способом, создавая правовое и организационное поле отношений социальной поддержки.

Во-вторых, власть сама непосредственно являлась институтом-субъектом помощи. Она генерировала подходы к социальной поддержке населения, создавала собственную организационную структуру социальной помощи, в том числе органы и учреждения социальной поддержки, а также формировала экономическую базу их деятельности.

К концу XVII столетия европейские страны уже имели законодательную базу социальной помощи, как правило, это были законы о бедных, налоговое законодательство, обеспечивающее финансовые поступления на социальную помощь. Организационно реализовывали социальную помощь местные органы власти – городские муниципалитеты (магистраты) и приходы.

На начало XVIII в. приходится расцвет системы изоляции – особой формы властной социальной помощи, реализуемой структурой работных домов.

Концептуально система изоляции была призвана обеспечить преодоление пороков тунеядства и “профессионального” нищенства значительной части населения посредством принудительного труда. Она содержала элементы наказания и рассматривалась также как форма предоставления работы.

Государство обозначило отрицательное отношение общества к трудоспособным, но не работающим бедным в нормативно-правовых актах (законы о бедных и др.). Бедняки должны были изменить образ жизни и найти работу, чтобы обеспечивать себя своим трудом. Лица, не желающие менять отношение к жизни, наказывались помещением в социальные учреждения, где трудились принудительно, зачастую до конца своих дней.

Работные дома, исправительные дома, общие госпитали, дома призрения для нищих представляли собой специализированные учреждения, где содержащиеся граждане трудились на производстве за еду либо за минимальную оплату. Работа, как правило, не требовала какой-либо квалификации, была тяжелой физической.

Работные дома открывались по государственному предписанию в каждом муниципальном образовании и содержались за его счет. Контролировались работные дома специальными государственными инспекторами.

В работных домах содержались многочисленные категории социальных низов, фактически способных к труду, но ведущих праздный образ жизни. Между бездеятельностью и преступлением не делалось различий, поэтому бродяги, мошенники, проститутки, слабоумные и другие категории помещались вместе. Условия содержания в работных домах, по оценкам современников, были не лучше, чем в тюрьме.

Первый работный дом для бродяг, нищих и иных “паразитов” общества был открыт в Бридвеле (Англия) в 1557 г. Во Франции первые исправительно-трудовые учреждения типа работных домов – общие госпитали – открываются в 1611 г. К началу XVIII в. работные дома функционировали практически во всех городах Англии, Франции, Германии, Нидерландов и других европейских стран.

В каждой стране в зависимости от традиций, социально-культурного контекста подходы к организации исправительно-трудового процесса могли отличаться. Так, в Нидерландах элементы наказания и принудительный труд не исключали минимальную степень свободы. Труд содержащихся в работных домах оплачивался в размере 25 % заработка, оставшиеся средства шли на нужды учреждения. Особое время отводилось для молитв и чтения религиозных книг. Пребывание было ограничено 8-12 годами. Голландский, более “мягкий” тип работного дома стал показательным при устройстве аналогичной системы в Германии^*64.

*64: {См.: Кузьмин К. В., Сутырин Б. А. Указ. соч. – С. 237.}

Формируя структуру работных домов, власть пыталась решить сразу несколько проблем. Во-первых, изолировать от общества опасные и неприятные категории – бродяг, “профессиональных” нищих, проституток, представлявших угрозу социальной стабильности общества.

Во-вторых, принудительным трудом заставить их зарабатывать себе на жизнь, возможно, дать ремесло, приучить к ежедневному труду.

В-третьих, система работных домов с точки зрения экономии ресурсов на социальную помощь представлялась более эффективной: в практику вводилась закрытая форма помощи в учреждениях, требующая меньших затрат. Заведения были, как правило, самоокупаемыми, бремя дополнительных расходов на содержание исправительно-трудовых учреждений лежало на местном самоуправлении.

В-четвертых, изоляция нищих ограничивала их физиологическое воспроизводство.

В-пятых, трудовые дома обеспечивали дешевую рабочую силу на вредных и не требующих квалификации производствах.

Таким образом, сформировавшийся тип учреждений социальной помощи был по своей природе исправительно-трудовым и включал элемент наказания. Помощь в работных домах носила закрытый характер и включала предоставление работы, крова, одежды и еды. Управление и финансирование осуществлялось по территориальному принципу, на уровне местного самоуправления.

Оценивая систему изоляции, можно отметить, что идеология и практика общественного призрения асоциальных слоев общества в работных домах была более прогрессивной, гуманной, нежели предшествовавшая ей политика изгнания, тюремного заключения, физического уничтожения нищих и бродяг. Так, во Франции, в соответствии с законом 1566 г., за нищенство предусматривалось наказание в виде публичной порки, попавшие вторично казнились через повешение. В Англии в правление королевы Елизаветы I (1558-1603) бродяги наказывались тюремным заключением, клеймением и смертной казнью.

В отличие от предшествующей практики, система изоляции уже содержала элементы властной социальной помощи. В то же время помощь эта навязывалась насильно, труд был принудительным, условия содержания – полутюремными, что с современных позиций едва ли можно счесть приемлемым. Но в указанный исторический период общественное сознание воспринимало подобную форму помощи как естественную реакцию на обилие попрошаек, бродяг и нищих, целесообразный и общественно-приемлемый способ призрения асоциальных слоев общества. Именно таким образом общество обеспечивало свою безопасность и спокойствие.

В начале XIX в. общество изменяет свои подходы к системе изоляции как форме социальной помощи, прежде всего в свете прав и свобод гражданина. Изолироваться от общества, даже для оказания помощи, граждане могут только по решению суда. Поэтому содержаться под стражей должны лишь преступники либо безумцы.

Новая, называемая рядом исследователей “карцерной”, система социальной помощи в учреждениях была характерна для Франции, и, в определенной степени, Англии. Она в большей мере отвечала новым представлениям общества о социальной помощи, нежели система “изоляции”.

Среди причин перехода к новой системе можно обозначить следующие:

• промышленная революция нуждалась в рынке рабочей силы, поэтому работники должны иметь возможность свободного передвижения на рынке труда. Экономическое побуждение к труду рассматривалось как более эффективное, нежели силовое, принудительное;

• труд заключенных в учреждениях типа работных домов был непроизводителен;

• общественное сознание перестало воспринимать законным и справедливым принудительное изолирование не совершивших преступление граждан;

• с точки зрения исправления содержащихся в работных домах, система изоляции была низкоэффективной;

• почти двухвековая практика изоляции в работных домах позволила значительно сократить количество нищих в европейских городах.

Впавшие в бедность по причине безработицы, либо крайне низкой заработной платы нуждались в иных подходах.

Теория и практика изоляции исчерпали себя. Новый подход предполагал, что трудоспособные бедняки должны свободно распоряжаться своей рабочей силой, удовлетворяя интересы общества, быть субъектами рынка труда.

Нетрудоспособные бедные дифференцировались по характеру воздействия риска социального положения, и для каждой категории создавались соответствующие специализированные учреждения помощи. Так, одинокие, престарелые и немощные получали поддержку в богадельнях, сироты – в приютах, школах и колониях, неизлечимо больные и сумасшедшие – в больницах.

В XIX столетии во Франции открывались специальные колонии для бедных, беспризорных и бродячих детей, на государственные средства содержатся бесплатные больницы для бедных. В Англии – рабочие школы для уличных детей, в основном при ночлежных приютах, реформатории – исправительные учреждения для малолетних преступников и т. п.

Главной задачей работных домов все же была изоляция нежелательных элементов общества, трудовая помощь носила вторичный характер. Условия содержания людей были таковы, что многие умирали, так и не исправившись, не научившись какому-либо ремеслу. Новые подходы к системе специальных социальных учреждений предполагали, что изоляция должна носить относительный характер и не являться наказанием, принудительный труд не должен рассматриваться как средство исправления. Переосмысление теории и практики работных домов создало основу современных подходов к закрытым типам социальной помощи.

Помимо работных домов, система социальных учреждений европейских государств включала инвалидные дома, больницы для бедных, приюты для найденышей, богадельни для стариков, действовавшие под надзором муниципальных властей. В Англии создавались дома для бедных (poorhouses), куда помещались неимущие по возрасту, болезни или увечью, не способные трудом обеспечить свое существование. При работных домах открывались сиротские приюты.

Практика работных домов возобновляется в Англии в середине XIX в. Предыстория этого явления следующая.

В 1795 г. принимается закон Спинхемленда, который давал право на пособия гражданам, чей заработок был ниже установленного минимального дохода. В совокупности заработная плата и пособие должны были обеспечить минимальный доход. Все слои общества встретили закон с одобрением – реализовалось “право человека на жизнь”, страна была спасена от революции, снизилась социальная напряженность.

Спустя некоторое время стали проявляться негативные последствия принятого решения: деморализация народных масс (“зачем усердно работать, когда минимальный доход все равно будет обеспечен”), рост расходов на социальную помощь, резкое падение производительности труда, а затем и самой заработной платы – ниже прожиточного минимума.

Призванный сдержать рост нищеты закон привел к еще более тяжким последствиям. Поэтому в 1834 г. принимается новый закон о бедных. Он вводит принцип “меньшей приемлемости” – получаемое пособие должно быть значительно менее приемлемо, чем минимальный размер заработной платы. Ни один трудоспособный человек не должен предпочесть пособие работе.

Безработица, охватившая Англию в 30-е гг. XIX в., деморализация определенной части жителей заставили правительство вернуться к старой принудительной форме трудовой занятости – работным домам. В работные дома помещались все обратившиеся за социальной помощью. К 1894 г. в таких домах находилось более 200 тыс. человек.

Безусловно, работные дома в этот исторический период отличались от подобных учреждений XVII-XVIII вв. Они давали кров и оплачиваемую работу, были более либеральными, с точки зрения ограничений, и не содержали элемента наказания. В то же время это был шаг назад, к системе изоляции.

“Английские работные дома (workhouses), эти общественные учреждения, в которых за счет буржуазного общества прозябает избыточное рабочее население, сочетают в поистине утонченной форме благотворительность с местью, которой буржуазия преследует несчастных, вынужденных обращаться к ее благотворительности. Бедняги не только получают самые скудные, самые жалкие средства существования, которых едва хватает на физическое воспроизводство, но их деятельность ограничивается возбуждающим отвращение, духовно и физически отупляющим, непроизводительным, бессмысленным трудом – например, работой на ступальном колесе. Дабы несчастные поняли, наконец, всю тяжесть своего преступления – преступления, заключающегося в том, что вместо того, чтобы, как обычно, быть объектом, эксплуатируемым и приносящим прибыль буржуазии, они, наоборот, превратились в источник расходов для своих прирожденных потребителей, подобно тому, как оставшиеся на складе бочки спирта являются источником расходов для торговца спиртом, – дабы они научились чувствовать всю тяжесть этого преступления, их лишают всего, что оставляют даже самому закоренелому преступнику: возможности общения с женами и детьми, развлечений, бесед – всего... Что более остроумного можно придумать, чем workhouses, дабы постоянно иметь наготове резервную армию для благоприятных периодов, а в неблагоприятные торговые периоды превращать ее в этих богоугодных заведениях в машины, лишенные воли, способности к сопротивлению, требований и потребностей?”^*65

*65: {Маркс К. Буржуазный документ // Маркс К., Энгельс Ф., Ленин В. И. Указ соч. – С. 384-385.}

К получившим широкое распространение в XVIII-XIX вв. властным формам помощи вне социальных учреждений – “открытым” формам – можно отнести: формирование хлебных фондов на случай неурожаев и голода, создание приходских фондов помощи беднякам, организацию общественных работ, как на дому, так и по благоустройству и т. п. Последняя форма по условиям предоставления носила ярко выраженный стимулирующий характер – выплата за труд всегда была ниже рыночных расценок, что вынуждало человека как можно скорее найти постоянную работу.

В европейских городах действовали справочные конторы (бюро) для безработных, информировавшие о наличии вакансий и помогавшие обратившимся в поисках работы. Первое такое бюро было создано во Франции еще в 1613 г.

В Германии и Нидерландах получили широкое распространение земледельческие колонии для безработных.

В конце XIX столетия в ряде европейских стран формируется законодательство по медицинской помощи бедным. Так, в Италии принимается закон об обязательной медицинской помощи бедным, во Франции – закон о бесплатной медицинской помощи бедным в общине, и т. п. Получают дальнейшую законодательную регламентацию формы властной помощи нетрудоспособным бедным (денежные пособия, продовольственная помощь и т. п.).

Территориальный подход к поддержке нуждающихся был заложен в государственных законодательствах. Так, по английскому Акту о бедных (1601), организация и распределение помощи на местах возлагались на приходские организации. Каждый приход (община) занимался призрением своих бедных. Прусское гражданское право определяло, что государство обязано открывать социальные учреждения для нуждающихся, а местные общины должны заботиться и поддерживать своих обедневших членов. “Профессиональные” нищие и бродяги не имели права на помощь – они рассматривались как преступники, и их надлежало изолировать для принудительного труда.

Экономические основы властной социальной помощи обеспечивались законодательно, посредством обязательного налогообложения граждан. Так, в Англии, во Франции, в Германии, в Нидерландах и других странах действовал особый налог на каждого жителя прихода, исчисляемый в соответствии с его материальным положением. Пособия и их размеры для нетрудоспособных также определялись законодательно, как правило, пропорционально количеству членов семьи и цене на хлеб.

Во Франции Комитет по ликвидации нищенства, созданный в период Великой французской революции, строил свою деятельность, исходя из принципа “содействия”. В отличия от принципа благотворительности, он предполагал встречные обязательства получателя социальной помощи – обязательное участие получающего пособие в полезном труде.

Наряду с принципом “содействия”, широкое распространение получает адресный подход, связанный с изучением положения нуждающихся, причин их бедствий. Так, в 1843 г. в Пруссии, в г. Эльберфельде возникает муниципальная система социальной помощи, основанная на изучении индивидуальных потребностей нуждающихся. Индивидуальный подход, привлечение общественности, добровольцев к участию в работе, формирование территориальных попечительских структур, закрепление определенного количества опекаемых за каждым попечителем, централизованная структура управления, строгая регламентация размера и продолжительности помощи, систематический контроль нуждающихся и выделяемых средств – вот основные элементы новой системы.

Новшество из-за своей эффективности получило самое широкое распространение и за рубежом. Как отмечали современники, внедрение данной системы позволяло, как правило, вдвое сократить количество бедных в городе, существенно повысить эффективность материальных выплат, сократить расходы на помощь бедным.

Государственная социальная помощь в Америке в рассматриваемый период имела ряд существенных отличий от систем социальной поддержки в европейских государствах. Однако в ее основе лежало английское законодательство о бедных, поэтому помощь была организована по территориальному принципу – оказывалась по месту проживания за счет налогоплательщиков данной территории. В южных колониях социальная помощь оказывалась не через систему муниципального управления, а посредством англиканской церкви, ее системы приходов.

В отличие от европейских стран, в Америке не было федерального законодательства о социальной помощи. Графства устанавливали нормативные правила презрения, собирали налоги и формировали фонды помощи бедным, разрабатывали программы ликвидации нищенства.

Помимо территориальных программ, формируется практика федеральных программ социальной политики. Так, в 1818 г. начинает действовать первая федеральная военная пенсионная программа содействия инвалидам. Открываются федеральные фонды помощи в связи со стихийными бедствиями, пожарами, наводнениями. Метод целевых программ и фондирование как механизм аккумуляции денежных средств впервые широко стали применяться именно в Америке.

Определенное влияние на формирование системы социальной помощи оказал фактор доминирования сельского населения. В 1860 г. только 16 % населения жили в городах с населением более 8 тыс. жителей. Проблемы, связанные с урбанизацией, стояли для американцев не столь остро, как в Европе.

Первый в Северной Америке работный дом был учрежден в Бостоне в середине XVII в. Как отмечают исследователи (например, П. Я. Циткилов), американской спецификой работных домов являлся относительно мягкий режим содержания и наличие при них приютов для больных, престарелых и слабосильных лиц без определенного места жительства.

Система изоляции не получила в Америке европейского уровня распространения: преимущественно сельский уклад жизни обусловливал применение в большей мере семейных, общинных и благотворительных форм помощи, нежели властных. Так, например, дети-сироты, дети нищих чаще отдавались в социальное ученичество в семьи ремесленников или детские благотворительные организации, чем в приюты.

Проблема нищенства и бродяжничества также не была столь остра, как в Европе. Огромная территория государства, относительная доступность земли для занятия сельским хозяйством, низкий уровень безработицы, ограничение въезда из-за океана “чужих” нищих не дали американцам познать в полной мере беды, приносимые обществу массовым нищенством.

На чернокожее население властная система социальной помощи не распространялась. Афроамериканцы были переданы под ответственность их владельцев. Бесправие чернокожего населения заставляло его создавать собственные формы поддержки на основе самопомощи либо искать благотворительную помощь.