Форма государства, его структура и основные признаки

По своему типу государства весьма разнообразны.

Форма государства (англ. form of state) - понятие, которое характеризует систему организации и способы осуществления государственной власти. Включает в себя: а) форму правления, б) форму государственного устройства, в) государственный режим, а также г) связи между ними. По форме можно судить о внутренней организации государства, порядке образования, структуре и статусе органов государственной власти, специфике их территориальной организации, характере взаимоотношений друг с другом и с институтами гражданского общества, а также о формах, методах и ресурсах, которые используются государственными структурами в процессе реализации своих властно-управленческих полномочий.

В различных странах государственные формы имеют свои отличительные черты, которые по мере исторического развития наполняются новым содержанием. На форму государства влияют природные условия и геополитическое положение страны, способ производства, уровень развития экономики и ее восприимчивость к достижениям научно-технического прогресса, менталитет и культурный уровень народа, конфессиональная и национальная структура общества. Специфику формы государства определяет также характер взаимоотношений государства с негосударственными организациями, политическими партиями, церковью, другими общественными институтами.

В последние годы ученые помимо классических предлагают немало новых подходов к анализу различных типов государства и характера их влияния на систему государственного управления. Тем не менее, наиболее распространенным остается давно сложившийся апробированный общественной практикой анализ форм государств по трем основным критериям: по форме государственного устройства, форме правления и государственному режиму.

По форме государственного правления, характеризующей порядок формирования высших органов государственной власти и распределение компетенции между ними, государства со времен Аристотеля подразделяют на:

а) монархии, способные, говоря словами Аристотеля, «извращаться в тиранию». В условиях такого государства верховная власть принадлежит наследственному монарху. Монархических государств в чистом виде, а тем более абсолютистских, в современном мире практически не существует. Сохранившиеся монархии, как правило, превратились в конституционные (парламентарные или дуалистические), сочетающие в себе в разных пропорциях монархические, аристократические и демократические начала;

б) аристократии, способные «извращаться в олигархию». В аристократическом государстве верховная власть принадлежит элите - лучшим, наиболее опытным и разумным представителям общества;

в) демократии, способные «извращаться в охлократию». Специфика демократического правления обозначается термином «республика», что предусматривает построение государственной власти от народа снизу доверху посредством различных форм прямого волеизъявления, представительства и открытой государственной службы. Республики также бывают разными - президентскими, парламентскими, смешанными. Особый тип республиканского правления представляет государство советской (народной) демократии.

В данном контексте следует учитывать, что каждая форма власти предусматривает свою логику организации и функционирования системы государственного управления. При монархическом принципе - это единоличное господство монарха с соответствующими наместниками на местах. Монархия, образно выражаясь, - это центр государственного организма, и от того, как он организован, во многом зависит состояние и качество функционирования всех остальных составных частей этого организма. Аристократический принцип требует коллективного управления со стороны элиты с определенным распределением власти «по вертикали» и «горизонтали». Республиканский принцип основан на коллегиальности, сменяемости, выборности и подотчетности органов власти. Поэтому общенациональные политические процессы и решение вопросов государственного строительства в большинстве случаев сосредоточиваются вокруг выбора формы правления и персонально-кадрового наполнения властных структур.

По форме государственного устройства (англ. state organization), т.е. по способу административно-территориального (и/или национально-территориального) деления территории страны с соответствующим разделением власти, государства бывают унитарными или федеративными. Иногда говорят и о конфедеративном государстве, но такое определение трудно признать корректным: конфедерация - это не государство, а союз суверенных государств, создаваемый для реализации вполне конкретных общих задач. Понятно, что характер построения государства как сложной, многоуровневой иерархической системы, охватывающей и интегрирующей общество в единую целостность, определяет многие качественные характеристики государственного управления.

Форма государственного устройства показывает, как структурирована и из каких частей состоит система государственного управления; каково социально-правовое положение этих частей и каковы взаимоотношения между ними; как строятся отношения между центральными и местными органами каждой властной вертикали; в какой политико-правовой форме выражаются интересы территорий, каждого народа и каждой нации данного государства.

По господствующему политическому режиму, т.е. по содержанию методов, приемов и способов практической реализации государственной власти в стране и на международной арене, государства характеризуются демократическим или антидемократическим (деспотическим, тоталитарным, авторитарным, фашистским, военно-полицейским и др.) режимом.

Главными принципами реализации государственной воли в условиях демократии являются: а) выборность власти; б) законность, проведение в жизнь всеобщей воли народа в строгих рамках материального и процессуального права; в) разделение власти; г) парламентаризм; д) экономический, политический и идеологический плюрализм, е) свобода слова, ж) гарантированность прав и свобод человека.

Для недемократических режимов, наоборот, характерными являются укомплектованность аппарата по номенклатурному строго классовому признаку, игнорирование общепринятых демократических институтов и ценностей, приоритетность администрирования, психологического, идеологического и даже физического принуждения, тотальный контроль. Права и свободы человека в лучшем случае декларируются. На протяжении многих десятилетий из документа в документ переходили формулировки о недопустимости подмены и командования Советами, о необходимости борьбы с бюрократизмом и безответственностью, утверждалось, что «смешивать функции партийных коллективов с функциями государственных органов... ни в коем случае не следует», что такое смешение «даст гибельный результат».

Так оно, в конце концов, и получилось. Демократические ориентиры превратились в лозунги и пустые слова. Практика командования сверху, заложенная с первых дней советской власти, стала системой. А начало было следующим: только за период с ноября 1917 по февраль 1918 года из ЦК на места было направлено 1056 директивных писем. Около 200 из них касались работы партийного и государственного аппарата, 30 - вопросам укрепления партийной дисциплины, 20 - хозяйственно-политическим задачам, 40 - рассмотрению фактов смешения функций партийных и советских органов. Эта простая статистика свидетельствует о стремлении центра все взять в свои руки, установить строгую подчиненность сверху вниз посредством партийной и государственной дисциплины. Так складывалась административно-командная система. Тем более, что экономическая (государственная собственность и плановая система хозяйствования) и социально-политическая (монопольно руководящая партия и огосударствление человека) база существовала. В политике процветали монополизм одной партии в лице партийно-государственного аппарата; в идеологии - догматизированные со сталинских времен идеи и концепции; в социальной сфере - уравнительность «в бедности» и привилегии; в духовной сфере - двойная мораль и лицемерие; в управлении - не наука и законность, а волевой нажим и администрирование.

В каждом государстве в любой исторический момент его существования имеет место сочетание различных форм государственной организации. Поэтому необходимо знание конкретных типологических характеристик государства, которое способно обеспечить адекватное понимание существа государственного управления.

Хотя справедливо и другое суждение: не существует строгой зависимости между формой государственной власти и системой государственного управления. Правовое и полицейское государство в равной мере допускают республиканскую и монархическую формы правления, унитарное и федеративное государственное устройство. Истории известны не только демократические, но и-аристократические республики. Далеко не всегда парламентарная республика в постиндустриальном обществе обеспечивает реальное участие в управлении делами общества большинства населения. Вряд ли в условиях тоталитарного режима может быть в полной мере реализован принцип федерализма. Тоталитарные системы всегда сверхцентрализованы и другими быть не могут. Тоталитаризм способен лишь имитировать республиканские демократические институты. В этом смысле «советская федерация - нонсенс, ибо федерализм - это форма децентрализации государственной власти». Конституционно СССР был федеративным государством, но с точки зрения реально существующей системы государственного управления это было совсем не так. Государственный статус КПСС как центрального властно-руководящего и политически направляющего института советского общества, по сути дела, превращал советское федеративное государство в унитарное. И с этим утверждением трудно спорить. Рухнула КПСС - рухнула и федерация, на территории СССР возникло более десятка самостоятельных государств.

С точки зрения конституционного строя и формы государства нынешняя Россия является демократическим федеративным правовым социальным светским государством с республиканской формой правления. На эти характеристики и их определяющее влияние на содержание, принципы и методы государственного управления мы обращаем особое внимание. При этом подчеркиваем, что Российская Федерация в своем социально-политическом и экономическом развитии указанных качественных параметров пока не достигла. Страна прошла лишь первый этап на длинном пути построения современного цивилизованного государства, соответствующего вышеуказанным характеристикам.

Россия - демократическое государство. Демократизм российской государственности базируется на конституционном закреплении народовластия, гарантированности прав и свобод человека, разделении власти, выборности высших государственных органов, политического, экономического и идеологического многообразия, местного самоуправления и др. В трактовке демократического характера нашего государства особо важное значение играет положение о том, что первоосновой и первоисточником власти в стране является не отдельный класс или отдельная социальная группа, не партия или элита (хотя от нее очень многое зависит), а весь многонациональный российский народ. Всякие попытки захвата или незаконного удержания власти, присвоения властных полномочий и использования власти в корыстных целях преследуются законом. Публичные призывы к насильственному изменению конституционного строя также рассматриваются как тяжкое преступление против народа, против основ конституционного строя и безопасности государства.

Формы реализации власти народа могут быть различны, но главное заключается, как писал в свое время Г. Бокль, в другом - «ни одна страна не может долго наслаждаться счастьем и спокойствием, если народ ее постепенно не увеличивает свою власть, не расширяет своих прав и не внедряется в жизнь государственной машины». Каналы прямого волеизъявления народа - это референдумы и свободные выборы, собрания, сходы и конференции граждан, собрания избирателей, индивидуальные и коллективные обращения к президенту и парламентариям, в другие органы власти. В отличие от прямой представительная демократия, это форма осуществления народовластия через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Существенную роль в реализации власти народа играют политические партии, общественные палаты, неправительственные организации, различного рода политические движения.

Но демократизм государства заключается не только в господстве народа, а, прежде всего, в рациональной организации социума на основе законности, многопартийности, гласности и свободы - свободы слова, совести, передвижения, выбора форм экономической жизни, места жительства и т.д.

Россия - федеративное государство. Российская Федерация, как сложное союзное государство, состоит из 86 относительно самостоятельных и юридически равноправных субъектов, для решения общих задач объединенных по административно-территориальному и национально-территориальному принципу. Наша федерация отличается следующими чертами:

- она является конституционной, а не договорной;

- территория страны состоит из территорий отдельных субъектов: республик, краев, областей и автономий. На огромных просторах страны проживает более сотни наций и народностей, объединившихся вокруг русского народа, являющегося «ядром и главной цементирующей силой многонационального российского государства»;

- компетенция между федерацией и ее субъектами разграничивается Конституцией Российской Федерации, а также отдельными договорными документами;

- верховная законодательная, исполнительная и судебная власти - прерогатива федеральных органов. При этом субъекты федерации наделены учредительными полномочиями, имеют самостоятельную правовую и судебную систему, обладают правом принятия собственных конституций и уставов, формирования своих высших законодательных, исполнительных и некоторых судебных органов;

- наличие единого союзного гражданства;

- федеральная законодательная власть представлена двухпалатным парламентом - Федеральным Собранием, которое состоит из Государственной Думы и Совета Федерации;

- внешнеполитическую деятельность осуществляют федеральные государственные органы под непосредственным руководством Президента Российской Федерации, которые официально представляют федерацию в межгосударственных отношениях.

В основу российской федеративной системы положены принципы государственной целостности; законности; конституционного разграничения сфер деятельности и компетенции центральных и местных государственных органов; гарантированности прав и свобод граждан; равноправия и права на самоопределение народов; равноправия субъектов федераций; демократизма при самых широких возможностях граждан активно участвовать в федеральных и региональных политических процессах. Федеративное устройство, тем самым становится важнейшим фактором обеспечения равновесия между центробежными и центростремительными силами на основе закона и компромисса.

Соблюдение изложенных принципов позволяет успешно реализовать две основные функции федерализма: с одной стороны, децентрализации и разделения государственной власти по вертикали и интеграции национальных и территориальных сообществ в единое российское государственно-правовое сообщество равноправных народов и территорий. Рациональное сочетание и взаимодействие этих факторов является непременным условием стабильности и устойчивости государственного управления, залог сохранения многообразия субъектов федерации при сохранении общенационального единства и неделимости государства, гарантом решения множества непростых проблем, которые накопились за последние десятилетия.

Тем не менее, следует признать, что далеко не все проблемы федерализма в нашей стране решены удачно. В январе 1998 года по инициативе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации состоялась Всероссийская научно-практическая конференция на тему: «Проблемы и перспективы развития российского федерализма», которая дала нелицеприятные, но обоснованные оценки сложившейся в стране ситуации. С большой тревогой говорилось о кастово-бюрократической системе управления; приоритетности региональных, а подчас этнических интересов над интересами общенациональными; стремлении к дележу общественного богатства по национально-региональному принципу; ограничении свободы передвижения товаров, капиталов, рабочей силы и информации; господстве в некоторых регионах этнического кланово-группового принципа формирования местной власти.

Конференция предложила комплексные рекомендации по преодолению накопившегося негатива. Прозвучала идея принятия федеративного кодекса, в котором были бы упорядочены правовые основы и согласованы технологии регулирования федеративных отношений в строгом соответствии с Конституцией Российской Федерации. Целый ряд высказанных рекомендаций уже реализованы либо находятся на стадии активной проработки и реализации.

Россия - правовое государство. Правовое государство - это реальное воплощение принципов законности, права и свободы, реализуемых преимущественно в правовых формах и строго ограниченных законом пределах. Главное для правового государства - законность; стремление оградить человека от произвола, тотального государственного контроля и мелочной опеки; гарантированность индивидуальных свобод и основополагающих, прежде всего естественных прав личности.

Конечно, это идеал, который в реальной практике государственного строительства (даже в условиях развитой демократии) достичь крайне сложно. Тем более в условиях России с ее многовековым опытом господства абсолютизма и тоталитаризма. Но вектор движения российского государства избран правильный и дает достаточно четкое представление о будущем России как правового государства, главные отличительные черты которого:

- суверенитет народа. Российский многонациональных народ - вот основной источник и первооснова власти в стране, государство лишь представляет, защищает и гарантирует интересы нарда, каждой социальной группы и каждого отдельного гражданина;

- господство права и верховенство закона, нормативное (законодательное) регулирование общественных отношений строго на правовой основе. Отсюда верховенство Конституции РФ и законодательства, гарантирующего свободу в соответствии с принципом «все, что не запрещено законом, разрешено» и ограничивающего государство принципом «государству запрещено все, что не разрешено законом»;

- соответствие внутреннего законодательства принципам и нормам международного права. Это означает, что в случае, если международным правовым актом, к которому присоединилась Россия, установлены иные нормы, чем предусмотрены законодательством Российской Федерации, применяются нормы международного права;

- приоритет прав и свобод личности, ее свободное развитие. Современное российское государство исходит из того, что в иерархии его ценностей человек, его права и свободы являются высшей ценностью и главной целью государственной политики, что чрезмерное вмешательство властей в жизнь общества и граждан неизбежно превращает государство в деспотическое;

- последовательное проведение в жизнь а) принципа разделения государственной власти на исполнительную, законодательную и судебную ветви на основе соответствующих «сдержек и противовесов» и б) принципа федерализма, предусматривающего конституционное разграничение предметов ведения федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов федерации;

- самостоятельность и независимость судебной власти - именно она следит за тем, чтобы две другие ветви в своих решениях и действиях следовали закону. Независимый суд призван защищать примат права, которое обладает всеобщностью, распространяется в равной мере на государственные и общественные институты, касается всех физических и юридических лиц;

- взаимная ответственность и доверие государства и личности. Эти отношения строятся не только на формально-нормативной основе, а прежде всего на прочной основе морально-этических обязательств друг перед другом: государство создает необходимые правовые условия для честной жизни и плодотворного труда человека. Человек, в свою очередь, добросовестно исполняет нормативно закрепленные предписания - соблюдает законы, платит налоги, бережет памятники истории и культуры, охраняет природу, заботится о детях и нетрудоспособных родителях, защищает Отечество.

В России сейчас идет активный процесс формирования правового государства: в 1993 году принята конституция, содержащая принципиально новую для нашей страны концепцию демократического государства; проведена приватизация и разгосударствление; сложилась многопартийность и постоянно совершенствуется избирательный механизм; реформируется система правосудия; усиливается борьба с коррупцией и бюрократизмом. Тем не менее, следует констатировать, что этот процесс протекает крайне сложно, трудно и противоречиво.

Россия - социальное государство. Конституция Российской Федерации в ст. 7 устанавливает, что наша страна - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Социальное государство - это государство, высшей ценностью которого является человек, его жизнь и личное достоинство. Внутренняя и внешняя политика такого государства направлена на защиту не только общенациональных, региональных, корпоративных и групповых интересов, а, прежде всего, на защиту прав, свобод и законных частных интересов человека. Каждое его управленческое решение носит правовой характер, обеспечивает социальную ориентированность не только государственного, но и частного секторов экономики. Важнейшими признаками социального государства также являются: сильная социальная политика, основанная на взаимной социальной ответственности власти, общества, бизнеса и гражданина; забота об экологической безопасности жизни человека; нетерпимость к бюрократизму, коррупции и иным антиобщественным теневым отношениям; забота о развитии гражданского общества и авторитете каждого его института.

Социальное государство решает две главные задачи. Первая заключается в том, чтобы создать условия, материально обеспечивающие достойную жизнь и свободное развитие человека - максимально возможное сокращение безработицы, установление минимального размера заработной платы, охрана труда и здоровья людей, обеспечение реального доступа граждан к образованию, здравоохранению, достижениям науки, культуры и искусства и т.д. Вторая - поддержка слабо защищенных в социальном плане слоев населения, забота о семье, материнстве и детстве, инвалидах и пожилых гражданах. Мощь государства обеспечивают не те деньги, которые отпускаются чиновникам, а те, которые остаются в карманах граждан.

Базовые принципы социального государства: социальная справедливость, демократизм, гуманизм, нравственность и законность. Эти принципы носят основополагающий системообразующий характер. При этом следует оговориться, что в Конституции РФ речь не идет об абсолютном праве человека на социальные блага, гарантирующие его достойное существование, а только лишь об обязательствах государства содействовать решению социально-бытовых проблем человека, если эти проблемы он сам по каким-либо объективным причинам решить не в состоянии. В этой связи напомним позицию профессора М.В. Баглая: социальным «называется то государство, которое берет на себя обязанность заботиться о социальной справедливости, благополучии своих граждан и их социальной защищенности». Социальное государство - это механизм согласования интересов различных уровней и различных субъектов общественных отношений, гармонизации свободы, права, социальной ответственности и социальной справедливости.

Россия - светское государство. Это один из базовых его принципов, который характеризует взаимоотношения государства и церкви, определяет их взаимные права и обязанности, устанавливает пределы возможностей законодательной, исполнительной и судебной власти в реализации принадлежащих им полномочий по регламентации порядка образования, деятельности и упразднения различных религиозных объединений. Положение о светском характере российской государственности, согласно ст. 14 Конституции РФ, означает, что никакая религия в России не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной, что религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом. А значит, церковь не является частью государственного аппарата, а религия не может быть основой его политики и повседневной управленческой деятельности.

Провозглашение Российской Федерации светским государством органически увязано с конституционно-правовым закреплением свободы совести и вероисповедания, права исповедовать (индивидуально или совместно с другими) любую религию или не исповедовать никакой. В полной мере это право позволяет свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними. Образование в нашей стране также носит светский характер, школа отделена от церкви. Тем самым подтверждается светский, а не атеистический характер российского государства.

Российское государство и церковь взаимно нейтральны, причем этот нейтралитет носит позитивный характер: государство не ведет атеистической пропаганды, гарантирует свободу религиозных объединений и вероисповедания, не вмешивается во внутреннюю каноническую деятельность религиозных структур. Церковь же в свою очередь не участвует в политике, не может создавать свои организации в государственных структурах, органах местного самоуправления и войсковых частях, не претендует на осуществление государственных функций и воздерживается от всего, что может способствовать насильственному изменению основ конституционного строя, нарушению целостности государства, подрыву его безопасности и т.д. Она вправе производить, тиражировать и распространять религиозную литературу, осуществлять благотворительную и культурно-просветительскую работу, устанавливать и поддерживать международные религиозные связи. Священнослужители могут избираться в выборные органы власти, но только как граждане, а не священнослужители.

Россия представляет собой многоконфессиональную страну, в которой наряду с православным христианством и исламом существуют и другие вероисповедания, в том числе католицизм, буддизм, баптизм, иудаизм и др. В этих условиях важное значение имеет равенство религиозных объединений перед законом. Отсюда запрет государственным структурам, всем органам законодательной, исполнительной и судебной власти предоставлять какие-либо преимущества и привилегии одним из религиозных объединений по сравнению с другими. Другое дело, что государство может и должно оказывать помощь церкви в содержании, реставрации и охране зданий, являющихся памятниками истории и культуры, предоставлять определенные налоговые льготы, не препятствовать в организации воскресных школ и др.

И самое главное: российское законодательство запрещает создание и деятельность общественных объединений, цели или деятельность которых направлены на разжигание социальной, национальной и религиозной розни. Это важнейший императив государственного управления и всей политики российского государства.

Россия - президентская республика. Согласно ч. 1 ст. 1 Конституции РФ Россия является республикой, что означает конституционное закрепление в России принципа народного суверенитета, того, что все высшие органы государственной власти либо избираются народом, либо формируются общенациональными представительными учреждениями. Республиканская форма правления распространяется также на все субъекты Федерации. Главным признаком российской республиканской формы правления являются выборность и сменяемость главы государства, участие народа (непосредственно или в опосредованных формах) в осуществлении государственной власти.

Не менее важной характеристикой является и то, что Россия фактически является президентской республикой. Это утверждение справедливо, несмотря на то, что в нашей стране глава государства не возглавляет исполнительную власть, что наше государство характеризуется некоторыми чертами, которые присущи только парламентарной республике. В Российской Федерации в руках всенародно избираемого главы государства сосредоточены огромные полномочия. Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, стоит на страже суверенитета и целостности страны, координирует взаимодействие органов различных ветвей власти. Президент утверждает структуру исполнительной власти, формирует правительство и по своему усмотрению отправляет его в отставку, самостоятельно назначает и освобождает министров, заслушивает отчеты правительства и федеральных министров. Может по своей инициативе проводить заседания правительства. Кроме того, он непосредственно осуществляет руководство министерствами и службами силового блока, являясь при этом Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации. Его указы и распоряжения обязательны для всех властных структур.

Представленный перечень полномочий свидетельствует об особом месте и об определяющей роли Президента Российской Федерации в управлении страной. Все это позволяет квалифицировать форму правления в Российской Федерации не только как президентскую, а скорее «как суперпрезидентскую республику», в которой президент обладает широкими дискреционными полномочиями и может действовать по собственному усмотрению, вправе действовать независимо от правительства и полностью контролирует его.

Мы проанализировали основные характеристики, принципы, признаки и особенности российского государства с точки зрения его формы, которые самым активным образом влияют и учитываются в государственном управлении. Далее рассмотрим влияние федеративного устройства страны ее национальной конфигурации и политического режима на характер государственного управления. Для России все это весьма актуально и значимо.