Прямые и обратные связи в системе государственного управления

Вопрос прямых и обратных связей в системе государственного управления заслуживает самого пристального внимания. Одни ис­следователи видят прямые связи жесткими и деспотичными (силь­ная рука), без которых, по их мнению, невозможно обеспечить эф­фективное управление общественными процессами. Другие ут­верждают, что в прямых связях «сверху-вниз» царит произвол эгоистического «я хочу», «я так считаю», которые игнорирует ра­зумное управляющее воздействие, а обратные связи «снизу-вверх» носят преимущественно хаотично-случайный характер в виде бес­конечных просьб, предложений, требований, нареканий и т.д.

Дополнительные сложности в организации прямых и обратных государственно-управленческих связей возникают в условиях фе­деративного государства. В России, например, вполне обоснован­ный отказ от жесткой вертикальной соподчиненности органов го­сударственной власти и местного самоуправления привел к «пара­ду суверенитетов», к тому, что некоторые субъекты федерации и их лидеры стали считать себя свободными от законодательных актов федеральных органов. В результате нависла угроза развала государ­ства. Огромные трудности возникли со сборами налогов, финанси­рованием государственного аппарата, армии, реализацией соци­альных программ. Как только отказ от иерархии и соподчиненнос­ти стал механически переноситься на систему исполнительной власти, государство тут же потеряло способность управлять.

Но как бы мы ни трактовали государственное управление, ес­ли управляющее воздействие не доходит до управляемого объек­та, не влияет на жизнь человека и его деятельность, то такое управление теряет всякий смысл. Все его элементы начинают действовать разрозненно, противоречиво, уничтожая друг друга в конкурентной борьбе. Искусство управления как раз состоит в том, чтобы посредством многообразных и разумно сочетаю­щихся между собой институтов, форм, процедур и социальных технологий прямой и обратной связи (включая многопартий­ность и парламентскую оппозицию, независимость местных вла­стей, свободную прессу, неправительственные организации и другие составные гражданского общества) обеспечить высоко­эффективное функционирование управляемой системы.

Прямые связи - это воздействие управляющего субъекта (ор­гана, должностного лица) на объект. В этих связях представлено преимущественно воздействие сверху вниз (например, приказ с расчетом на строгое и безусловное его исполнение). Хотя управ­ляющее воздействие может быть и горизонтальным, координи­рующим. Прямые связи могут быть постоянными, временными и эпизодическими, мягкими (дирижерскими) и активными (ко­мандными и даже силовыми). Хорошо, когда прямые связи есте­ственны, как говорится, «незаметны». Значительно хуже, когда они проявляются в форме жесткого администрирования, всевоз­можных штурмов и авралов, объявления особых ситуаций, введе­ния прямого президентского правления и внешних управляющих и т.д. Что-то подобное было присуще системе партийно-совет­ского руководства, которое чаще всего порождало не энтузиазм, а неприятие и раздражение.

Обратные связи - это реакция объекта на управленческие им­пульсы субъекта в форме определенных действий (согласия и подчинения или несогласия, неповиновения и даже противо­действия) и соответствующей информации (о поведении объек­та, о восприятии и выполнении «управленческих команд»). Это, по представлению Ф. Люиса, «опорная реакция на то, что услы­шано, прочитано или увидено». Руководитель, который не может наладить обратную связь, очень скоро обнаружит, что эффектив­ность его управленческих действий резко падает. В конце концов, он окажется изолированным и постоянно обманываемым.

Обратные связи могут быть активными и пассивными, консенсусными и конфликтными, непрерывными и «рваными», по­стоянными и цикличными. Наиболее эффективно то управле­ние, в основе обратных связей которого лежит сотрудничество, взаимодействие, расчет на инициативу снизу, взаимная ответ­ственность и т.д. Хуже, когда эти связи носят пассивный, а тем более активно-протестный характер, и выражаются в забастов­ках, демонстрациях, пикетах, голодовках. Они свидетельствуют о серьезных сбоях в управлении и даже могут привести к кризису управления в целом.

Проблематичным является также вопрос о соотношении пря­мых и обратных связей. Здесь возможны диспропорции:

- перекос в сторону прямых связей ведет к авторитарной бю­рократизации управления, снижению его рациональности и авторитета. Убедительный пример тому советская система централизованного партийно-государственного управления, ос­нованного на монополизме, всеохватывающем планировании и тотальной подконтрольности всех общественных отношении, мобилизационных методах и бюрократических средствах управ­ляющее» воздействия;

- перекос в сторону обратных связей - прямой путь к анар­хии и нарушению системности управления. Свидетельство то­му - опыт радикальных реформ (берите суверенитета, сколько проглотите) в годы президентства Б.Н. Ельцина. Извращенное понимание демократии и рынка, голое администрирование, личные амбиции и борьба за лидерство, отсутствие четких программ социально-экономических и политических преобразований до­вели экономику страны до упадка, людей к массовому обнища­нию, СССР к развалу, а Россию поставили на грань этнических столкновений, социального разложения, интеллектуальной и моральной деградации, а также полного игнорирования закон­ности в угоду правящих элит.

На принципиально иной результат может рассчитывать лишь то государство, которое не на словах, а на деле ориентировано на правовую законность, демократические преобразования, циви­лизованные рыночные отношения, уважительное отношение к общественному мнению, лишь та власть динамична и гибка, которая вмешивается только в те сферы, где ее присутствие социально оправдано, политически необходимо, социально и эконо­мически эффективно.

В системе государственного управления представляется воз­можным выделить два типа обратных связей: объектные и субъектные.

Объектные обратные связи отражают уровень, глубину, адек­ватность восприятия управляемыми объектами управляющих воздействий субъекта управления. Ведь каждому управляющему компоненту необходимо своевременно и достоверно знать, как воспринимается и воплощается в реальные дела его активность, доходят ли его идеи и замыслы, требования и установки до управ­ляемого объекта и конкретных исполнителей. Государство долж­но знать, насколько адекватно и с каким настроением общество реагирует на принятые законы и постановления, как реально действуют налоги, лицензии и квоты, насколько обоснованы та­рифы и оправданы его инвестиции и кредитно-денежная дея­тельность, насколько действенны контрольно-надзорные меро­приятия и т.д. Искусство управления состоит именно в том, что­бы своевременно получать качественную обратную информацию и на ее основе принимать соответствующие решения и добивать­ся эффективного функционирования объекта.

Несвоевременность, необъективность, неполнота и противо­речивость обратных связей существенно затрудняют деятель­ность субъекта управления. Эффективно управлять в такой обста­новке практически невозможно.

При этом конечно, никто не отменяет самостоятельность объекта. Хотя понятно, что эта самостоятельность относительна. Противопоставление государства обществу недопустимо. Авто­ритаризм и тоталитаризм, с одной стороны, и безбрежный либе­рализм - с другой, в равной степени опасны и грозят трагичес­кими последствиями. Абсолютизация власти, искусственное противопоставление интересов одних в ущерб другим, нездоро­вая конкуренция управляющих и управляемых недопустимы. Го­сударство не есть нечто внешнее по отношению к обществу и стоящим над ним. Это не просто политическая надстройка. Это форма и средство самоорганизации людей, своего рода базисность». Считается, что чем больше в системе унифицированных элементов и шаблона, тем прочнее, устойчивее, стабильнее и на­дежнее система. Опыт свидетельствует, что это далеко не так. И примеров тому множество. Советскую систему не спасли ни централизованное планируемое управление, ни однотипные штаты и номенклатурные подходы к решению кадровых вопро­сов, ни командно-мобилизационные методы работы, ни идеоло­гическая монополия. Многие эксперты вовсе не уверены, что на­значение губернаторов по рекомендациям из одного управляю­щего центра (администрации Президента) укрепит единство общества, обеспечит ожидаемые качественные подвижки в си­стеме государственного управления.

Шаблон и типичное - не одно и то же. Типичное - это не унификация и шаблонирование, а выделение наиболее общего и определяющего в том, что составляет сущность явления. Типич­ное схватывает самое существенное, что скрыто в недрах управ­ленческой системы. Это то общее, что качественно присуще мно­жеству явлений. С учетом типичного и уникального строятся межбюджетные отношения; создается правовое поле государ­ственного и муниципального управления на федеральном, реги­ональном и местном уровнях; определяются предметы исключи­тельного и совместного ведения Федерации и ее субъектов.

Многие полагают, что в условиях демократии и самоуправле­ния типичное вообще становится излишним и может быть отбро­шено как наследие тоталитарной системы управления. При таком подходе смешиваются разные явления: право (свобода, инициати­ва) на творческий поиск и обязанность (необходимость и дисцип­лина) действовать целесообразно. Целесообразность заставляет обращаться к типичному, т.е. к тем способам, формам, методам и средствам, с помощью которых в прошлом уже решались анало­гичные задачи применительно к данной конкретной ситуации. Надо опираться на те знания и опыт, которые апробированы и ста­ли достоянием общественной практики. Все конструктивное и перспективное следует изучать, обобщать и, пропагандируя, вне­дрять в практику. В том числе и в практику государственного управления.

Правда, выявление и использование типичного в государствен­ном управлении имеет свои особенности.

Во-первых, следует учитывать те ограничители объективного ха­рактера, которые «ужесточают» систему государственного управле­ния: огромные масштабы и сложность объекта управления; актив­ность институтов гражданского общества и постоянное повышение действенности самоуправленческих механизмов; противоречи­вость интересов и разнонаправленность усилий различных субъек­тов социального действия; жесткая процессуально-правовая урегулированность функционирования государственной машины.

Во-вторых, иерархически-пирамидальное построение субъек­та государственного управления, а значит, неодинаковое отра­жение многообразия управляемого объекта на разных уровнях, этажах и звеньях управленческой пирамиды. По мере повыше­ния уровня происходит как бы укрупнение и своего рода обоб­щение управляемых социальных процессов, вычленение в них наиболее существенного и значимого. Естественно, что во всех деталях, во всем многообразии и сложности эти процессы пред­стают лишь на первичном уровне. На федеральном общегосу­дарственном уровне видится лишь наиболее важное, базовое, играющее решающую роль в обеспечении жизнедеятельности общества или отрасли.

Справедливость такого вывода подтверждает опыт монетиза­ции льгот, которое не так давно на общефедеральном уровне провело наше государство. Привести к общему знаменателю (т.е. найти типичное и взаимовыгодное для всех) возможности государства, субъектов федерации, органов местного само­управления и интересы ветеранов войны и труда, пенсионеров, инвалидов и многодетных семей оказалось крайне трудной уп­равленческой задачей. Причем не только для Министерства здравоохранения и социального развития, но для Президента и Правительства страны. Только благодаря грамотным и реши­тельным действиям властей, общественных организаций, биз­неса и граждан она была более-менее успешно решена.

Не менее показателен и другой пример, но уже из сферы управ­ления жилищным строительством на городском уровне. Как не­просто, оказывается, в условиях рынка властям найти «общий язык» с владельцами частных домов по поводу условий их пересе­ления и выделения новых участков земли под городское и жилищ­ное строительство. Как драматично и с какими трудностями власти Москвы решали подобные вопросы в районе «Северное Бутово». В зоне конфликта оказались мэрия, администрация округа, суды, прокуратура, МВД, Общественная палата, средства массовой ин­формации, отдельные политики. Поиск взаимоприемлемого ре­шения занял немало времени, потребовал серьезного напряжения сил. Типичное и, главное, взаимоприемлемое решение было най­дено, что и помогло «разрешить» конфликтную ситуацию.

А разве можно говорить о мудрости тех управленцев, которые инициировали и принимали решения о выращивании кукурузы на крайнем Севере, о развитии свиноводства в мусульманских регионах страны, а овцеводства там, где нет пастбищ и соответ­ствующих навыков хозяйствования, когда в угоду политическим амбициям борцов с пьянством выкорчевывались ценнейшие ви­ноградники?

Общегосударственное управленческое решение задает ти­пичную модель решения определенной проблемы. Затем эта мо­дель конкретными государственными органами должна быть ре­ализована в конкретных условиях с учетом конкретных обстоя­тельств и особенностей. Именно таким образом происходит движение от общего и типичного через особенное к конкретно­му и единичному. И, наоборот. Причем, в этом «движении» участвуют все составляющие государственно-политического, соци­ально-экономического и духовно-нравственного механизмов управления.

О чем все это говорит? Прежде всего, о том, что в государствен­ном управлении наряду с типичным, не менее важное место за­нимает уникальное, т.е. единичное, самобытное, неповторимое. Управление - это не жесткие связи и не конвейерные техноло­гии, в рамках которых выполняются однообразные и строго ре­гламентированные операции. В большинстве случаев участники управленческих процессов сталкиваются с ситуациями, которые не позволяют использовать шаблоны и готовые рецепты. Прихо­дится создавать новые модели, искать оригинальные формы практических действий.