Дворцово-вотчинная система управления не отвечала потребностям развития централизованного государства. Дворцовые органы, ведавшие ранее только княжеским доменом, не были приспособлены к управлению большим государством. В условиях постоянно усложнявшейся государственной жизни требовалась их серьезная организационная перестройка и отраслевая специализация. В результате в конце XV – начале XVI вв. стали появляться новые центральные органы управления – приказы, но приказная система управления окончательно оформилась только во второй половине XVI в. и достигла своего расцвета уже в XVII в. К середине XVII в. число приказов достигло 60.
Приказы можно охарактеризовать как первые в истории России профессиональные органы управления. В отличие от дворцовых ведомств, они имели определенную организационную структуру, штат, порядок делопроизводства. Приказ возглавлял боярин, которому подчинялись дьяки, подьячие, писцы. Дьяки – это профессиональные управленцы, рекрутировавшиеся из числа неродовитых дворян. Они не имели специального образования. Необходимые знания и навыки приобретались на практике и передавались по наследству, в результате чего складывались целые дьяческие семейства с определенной профессиональной специализацией. Делопроизводство приказа велось в канцелярии – приказной «избе» («дворе»), документирование производилось в виде столбцов (свитков) и книг. Должностные лица распределялись по структурным подразделениям («столам», «повытьям»), а на места посылались специальные уполномоченные.
Каждый приказ руководил определенным направлением (отраслью) государственной деятельности и, следовательно, являлся отраслевым органом управления. Первые приказы – приказ Большого Дворца и Казенный приказ – возникли на основе дворцовых ведомств дворецкого и казначея. В первой половине XVI в. сформировались важнейшие административные приказы – Разрядный, Посольский и Поместный. Разрядный приказ отвечал за организацию государственной и военной службы, Поместный – заведовал землями, которыми наделялись феодалы за службу, Посольский – обеспечивал дипломатическую деятельность главы государства и Боярской думы. Профессиональными воинскими подразделениями и снабжением армии руководили военные приказы – Стрелецкий, Пушкарский, Оружейный. Возросшие государственные расходы на содержание войска, аппарата управления, великокняжеского двора обусловили появление финансовых приказов: Приказа большого прихода, четвертных приказов. Личное хозяйство великого князя обслуживали дворцовые приказы: Конюшенный, Ловчий, Сокольничий, Постельничий.
Отраслевые приказы, выполняя управленческие функции, одновременно являлись судебными органами по вопросам, связанным с их деятельностью. Создавались также и отдельные судебно-полицейские приказы: Разбойный, Земский, Холопьего суда, Судный и др. Позже наряду с отраслевыми приказами появились территориальные, осуществлявшие управление отдельными регионами: Казанский, Сибирский и др.
Общий контроль за деятельностью приказов осуществляла Боярская дума. На ее заседаниях утверждались решения приказов (статейные списки). Многие члены Думы лично возглавляли приказы, выполняли обязанности судей приказов.
В работе приказов достаточно быстро выявились различные недостатки – волокита, взяточничество, дублирование функций друг друга. Особенностью приказного делопроизводства была крайняя централизация управления: в приказах разрешались не только важные, но и сравнительно второстепенные дела.
Вместе с тем для своего времени приказная система управления была, несомненно, прогрессивным явлением.
