Предмет надзора за исполнением законов, а также за соответствием законам издаваемых правовых актов

Согласно ст. 15 Конституции РФ органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. В силу этого предметом прокурорского надзора за исполнением законов является соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории РФ, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Возложение на прокуратуру надзора за соблюдением Конституции РФ усиливает ее правозащитную функцию, создает, с одной стороны, реальные гарантии прав и свобод граждан, с другой – обеспечивает возможность воздействия на неправомерные действия органов власти и должностных лиц.

Вступление России в Совет Европы, признание ею юрисдикции Европейского Суда по правам человека, ратификация ряда конвенций и международных договоров требуют от нее неукоснительного соблюдения положений Конституции РФ, определившей, что общепризнанные принципы и нормы международного права и вступившие в установленном порядке в силу международные договоры РФ являются составной частью правовой системы государства. Приоритетное значение международных договоров и их прямое действие налагают на органы прокуратуры обязанности как по надзору за их соблюдением, так и по осуществлению взаимодействия с компетентными органами сотрудничающих стран по их точному и неуклонному исполнению.

Под законами, исполнение которых входит в сферу прокурорского надзора, понимаются принятые в особом порядке акты законодательного органа, обладающие высшей юридической силой и направленные на регулирование наиболее важных общественных отношений. В РФ на федеральном уровне существуют два вида законов – федеральные конституционные законы и федеральные законы. Субъекты РФ так же, как и представительные органы местного самоуправления, наделены правом принятия законов в пределах их компетенции. Законы подлежат обязательному опубликованию, не опубликованные законы не применяются. В сферу прокурорского надзора за исполнением законов входят также постановления, принимаемые палатами Федерального Собрания РФ – Совета Федерации и Государственной Думы РФ. В Федеральном законе «О прокуратуре РФ» прямо не упоминаются нормативные акты, издаваемые Президентом РФ и Правительством РФ, которые как высшие органы государства наделены правом издания указов и постановлений, регулирующих общественные отношения, касающиеся различных сфер жизни и деятельности общества, обязательных для исполнения на всей территории РФ. Тем не менее прокурорский надзор за исполнением законов предполагает надзор за соблюдением исполнением не только Основного закона государства, конституционных федеральных и федеральных законов, но и иных нормативно‑правовых актов, обязательных для исполнения на всей территории РФ.

Отрасль прокурорского надзора за исполнением законов является наиболее объемной, охватывающей огромное количество нормативных актов, регулирующих отношения в самых различных сферах деятельности. Число обособленных сфер общего надзора достигает 60 (надзор за законодательством о выборах, беженцах, эпидемиях, охране труда, оружии, защите потребителей, рекламе и т. д.). Осуществляя общий надзор, прокуратура пытается «объять необъятное». Только на районном уровне принимаются сотни тысяч правоприменительных актов. Каждый год в России издается более миллиона нормативных актов, поэтому Федеральный закон «О прокуратуре РФ» ограничил общий надзор рассмотрением лишь тех правовых актов, о незаконности которых поступила соответствующая информация. В то же время, согласно приказу Генеральной прокуратуры РФ от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», надзор за законностью правовых актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти, законодательными (представительными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, военного управления, органами контроля, их должностными лицами, осуществляется независимо от поступления информации о нарушениях законности.

Прокуратурой установлен постоянный надзор за исполнением действующих на территории РФ законов, включая не противоречащие федеральному законодательству законы субъектов РФ. О наиболее серьезных нарушениях законности и возникающих проблемах в осуществлении прокурорского надзора информируется Генеральная прокуратура РФ.

Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина является одним из приоритетных направлений деятельности прокуратуры. В связи с чем особую актуальность приобретает прокурорский надзор за исполнением законов, закрепляющих прав и свободы человека и гражданина, и прежде всего, надзор за соблюдением закрепленных в Конституции РФ прав на охрану здоровья и медицинскую помощь, социальное обеспечение, трудовых, жилищных, избирательных и иных социальных и политических прав и свобод человека и гражданина. Так, при проверках исполнения работодателями трудового законодательства прокурорские работники анализируют выполнение работодателями обязанностей по созданию работникам безопасных условий труда, своевременной выплате заработной платы, при этом особое внимание уделяется организациям‑должникам, в отношении которых применены процедуры банкротства, а также градообразующим предприятиям.

Учитывая особую важность вопросов, касающихся обеспечения жильем граждан России, при организации надзорной деятельности за исполнением законодательства в данной сфере органы прокуратуры особое внимание обращают на соответствие принятых законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ федеральному земельному, градостроительному, жилищному и антимонопольному законодательству; на соблюдение требований законодательства при предоставлении земельных участков для строительства жилых домов; на обеспечение качества возводимого жилья; на соблюдение порядка и сроков проведения государственных экспертиз и разрешительных процедур.

Прокурорский надзор за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи представляет собой самостоятельное, специфическое направление деятельности органов прокуратуры, которое относится к надзору за исполнением законов в межотраслевых сферах и призван обеспечить реальное исполнение законодательства об охране прав и законных интересов несовершеннолетних и молодежи, пресечение и предупреждение преступности несовершеннолетних.

В период проведения избирательных кампаний федерального, регионального и муниципального уровней повышенное внимание органами прокуратуры уделяется вопросам соблюдения законодательства о выборах и о проведении публичных мероприятий, ими обеспечивается должное взаимодействие с избирательными комиссиями и правоохранительными органами.

В сфере экономики прокурорские работники сосредоточивают усилия на надзоре за исполнением законов о собственности, земле, предпринимательской деятельности, бюджетного, налогового, банковского, таможенного, антимонопольного законодательства. В целях предупреждения, выявления и пресечения правонарушений экономической направленности органы прокуратуры обеспечивают надлежащее взаимодействие с уполномоченными контролирующими органами, в первую очередь – со Счетной палатой РФ, контрольно‑счетными палатами субъектов РФ и муниципальных образований.

Успешное воплощение в жизнь таких национальных проектов, как «Доступное и комфортное жилье – гражданам России», «Развитие агропромышленного комплекса», «Образование» и «Здоровье» невозможно без неукоснительного исполнения органами государственной власти и местного самоуправления, их должностными лицами федерального законодательства, без обеспечения режима законности в деятельности хозяйствующих субъектов, вовлеченных в данную сферу правоотношений, без соблюдения прав и свобод граждан. Ввиду этого особое внимание прокуратура уделяет вопросам исполнения законодательства при реализации приоритетных национальных проектов, законности распоряжения государственным имуществом, выявления и пресечения фактов легализации преступных доходов, противодействию коррупции. Прокурорами выявляются многочисленные нарушения законодательства, допущенные при осуществлении федеральных и региональных целевых программ, в том числе факты нецелевого и неэффективного использования бюджетных средств, их хищений, несоблюдения требований законодательства при разрешении заказов для государственных и муниципальных нужд.

Материалы прокурорских проверок свидетельствуют об увеличении количества нарушений Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94‑ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (в ред. от 3 ноября 2010 г.), в том числе прав участников предпринимательской деятельности, что лишает процедуру размещения заказов прозрачности, создает условия для злоупотреблений. В связи с этим одной из важнейших задач органов прокуратуры на современном этапе является обеспечение исполнения законодательства в сфере размещения заказов, направленного на создание условий для добросовестной конкуренции и равенства прав участников торгов, эффективное и целевое использование бюджетных средств, предотвращение коррупции.

С учетом экологической обстановки в каждом регионе налажен эффективный прокурорский надзор за исполнением законов об охране природы и рациональном использовании ее ресурсов. По каждому факту экологического правонарушения прокурорские работники должны принципиально ставить вопросы об ответственности виновных лиц и взыскании причиненного материального ущерба.

В прокурорском надзоре за исполнением законов контролирующими органами первостепенное значение придается выполнению ими обязанностей по выявлению и пресечению правонарушений. При осуществлении надзора за исполнением законов должностными лицами федеральных, региональных, местных органов власти прокурорскими работниками в обязательном порядке оценивается правомерность принимаемых в отношении граждан решений по жалобам на действия подчиненных организаций. Прокуратура систематически проверяет исполнение законов о занятости населения, о борьбе с наркоманией, пьянством, нарушением порядка приобретения и использования оружия.

Одним из важнейших направлений деятельности органов прокуратуры является надзор за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности. На основе анализа состояния законности органами прокуратуры систематически проводятся проверки исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и их должностными лицами в пределах их компетенции требований законодательства о противодействии экстремистской деятельности, в том числе о приоритетном порядке принятия профилактических мер. При этом особое внимание уделяется обеспечению постоянного и эффективного надзора за исполнением законодательства о межнациональных отношениях и противодействии экстремизму в деятельности МВД России, Минюста России, Федеральной миграционной службы, Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций и их территориальных органов, в том числе за своевременностью, полнотой, законностью и обоснованностью принимаемых ими мер по выявлению и пресечению экстремистских проявлений. В целях недопущения использования средств массовой информации, сетей связи общего пользования для осуществления экстремистской деятельности прокуратурой организован их мониторинг.

Прокурорский надзор в данной сфере предусматривает достаточно широкий круг субъектов, которые обязаны соблюдать и исполнять законы. К ним относятся:

федеральные министерства, государственные комитеты, службы и иные федеральные органы исполнительной власти;

представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ;

органы местного самоуправления;

органы военного управления;

органы контроля;

должностные лица вышеперечисленных органов;

субъекты осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания. Согласно ст. 5 Федерального закона от 10 июня 2008 г. № 76‑ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» (в ред. от 1 июля 2010 г.) субъектами осуществления общественного контроля являются общественные наблюдательные комиссии, образуемые в субъектах РФ, и их члены, а содействие лицам, находящимся в местах принудительного содержания, осуществляют общественные объединения;

органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций. Коммерческими организациями, согласно гражданскому законодательству, признаются организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности. Коммерческие организации могут создаваться в форме хозяйственных товариществ и обществ (акционерные общества, общества с ограниченной ответственностью), производственных кооперативов, государственных и муниципальных унитарных предприятий. Органами управления коммерческих организаций являются общее собрание участников, учредителей (акционеров), совет директоров, наблюдательный совет, правление, дирекция и т. п. В качестве руководителя коммерческих организаций выступают генеральные директора, директора. Некоммерческой организацией является организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве такой цели и не распределяющая полученную прибыль между участниками. Некоммерческие организации могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ. Некоммерческие организации создаются в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), учреждений, благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предусмотренных федеральными законами. Органы управления некоммерческих организаций представляют собой общее собрание членов этой организации, совет, попечительский совет, правление. В качестве руководителя некоммерческой организации может, например, выступать председатель некоммерческой организации.

Прокуратура осуществляет надзор не только за исполнением законов, но и за соответствием законам правовых актов, издаваемых вышеперечисленными органами и должностными лицами. В России, на всей ее территории, необходимо обеспечение единства законности, одинаковое ее понимание и осуществление, и специальным органом государства, уполномоченным обеспечить это единство, является прокуратура. Для этого она была создана, в этом состоит ее главная задача. В рамках прокурорского надзора за исполнением законов прокурорские работники должны обеспечивать надзор за соответствием конституций республик, уставов, законов, нормативных правовых актов субъектов РФ, а также уставов муниципальных образований Конституции РФ и федеральным законам. При этом они должны исходить, прежде всего, из установленного распределения полномочий между РФ, составляющими ее субъектами и органами местного самоуправления. В целях предотвращения принятия законодательными (представительными) органами субъектов РФ законов и иных нормативных актов, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству, органы прокуратуры взаимодействуют с представительными органами, принимают непосредственное участие в правотворческом процессе (разработка законопроектов, имеющих принципиальное значение, подготовка заключений на законопроекты, выступления на заседаниях и др.). При обнаружении пробелов и противоречий в действующем законодательстве прокуроры уполномочены вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных правовых актов. В случае выявления несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции РФ и федеральным законам, несовершенства федерального законодательства материалы об этом представляются Генеральному прокурору РФ.

Органы прокуратуры должны совершенствовать методику сбора, накопления и обработки сведений о вступивших в противоречие с федеральным законодательством нормативных правовых актах субъектов РФ и местного самоуправления. В течение месяца с момента изменения федерального законодательства прокурорские работники должны проводить сверки действующих нормативных правовых актов в органах государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления, о чем составляются соответствующие акты о наличии или отсутствии нормативных правовых актов, вступивших в противоречие с федеральным законодательством. В этих целях используются на регулярной основе данные федерального регистра нормативных правовых актов субъектов РФ, обеспечивается деловое сотрудничество с территориальными органами Минюста России, полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах, с главными федеральными инспекторами в субъектах РФ, контролирующими органами, общественными организациями, средствами массовой информации.

Таким образом, прокуратура в своих надзорных действиях должна руководствоваться положением о высшей юридической силе Конституции РФ, прямом ее действии и применении на всей территории России, а также общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ.

При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Прокурорский надзор за исполнением законодательства осуществляется гласно. В связи с чем гражданам, общественным организациям, средствам массовой информации должна быть предоставлена возможность получения сведений о деятельности прокуратуры, состоянии законности и правопорядка, а органы законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления, а также население должны регулярно информироваться об этом прокуратурой.