После октябрьской революции органы прокуратуры, как известно, были ликвидированы. Советская власть, приняв во внимание верность прокуроров старому режиму и некоторую «реакционность» этого органа, ликвидировала прокуратуру. Декретом о суде от 24 ноября 1917 г. № 1 были упразднены ранее существовавшие институты судебных следователей, прокурорского надзора, а равно институты присяжной и частной адвокатуры. Однако до марта 1918 г. старые суды, прокуратура, адвокатура сохранялись в Ставропольской, Омской, Тобольской губерниях. Местные органы власти пытались лишь установить контроль за их деятельностью.
Вопрос о создании новой прокуратуры пока не ставился: во многом это было обусловлено отношением народных масс того времени к дореволюционной прокуратуре, которая ассоциировалась у них с насилием. В дореволюционной России закон и служители закона, которыми являлись и представители прокуратуры, ассоциировались, скорее, с главой государства, монархом, нежели с юридическими нормами.
Отсутствие прокуратуры не означало, что до ее создания не был организован надзор за законностью. Декрет СНК РСФСР от 7 марта 1918 г. № 2 «О суде» постановил при советах рабочих, солдатских, крестьянских и казачьих депутатов создать коллегии лиц, посвящающих себя правозаступничеству в форме как общественного обвинения, так и общественной защиты. Надзор и контроль за соблюдением законов в деятельности местных органов власти и органов государственного управления осуществляли в то время различные учреждения, в компетенцию которых входили и другие функции. Например, ВЦИК, который надзирал за точным применением декретов на всей территории РФ, Совет Народных Комиссаров, народные комиссариаты. Особое место в системе государственных органов, наделенных надзорно‑контрольной функцией, занимали Рабоче‑крестьянская инспекция (РКИ), органы Народного комиссариата государственного контроля и его местные учреждения, которые были в 1920 г. ликвидированы в силу их малой эффективности. Функции по надзору за соблюдением законов выполняли также и органы ВЧК, надзор за законностью являлся и обязанностью судебно‑следственных органов. Ревтрибуналы проверяли законность проведения следственных действий органами ВЧК, обоснованность содержания граждан в местах лишения свободы. Законность действий милиции и исправительно‑трудовых учреждений находилась под контролем следственных комиссий и народных судов. В компетенцию Народного комиссариата юстиции входили наблюдение за деятельностью органов следствия, обвинения, защиты и дача им руководящих указаний, организация мест лишения свободы и заведование ими.
Первые зачатки прокурорского надзора в уголовном судопроизводстве можно заметить в деятельности коллегий обвинителей, которые были учреждены при каждом трибунале и Центральной коллегии государственных обвинителей при Революционном трибунале ВЦИК. Они осуществляли надзор за расследованием преступлений, поддерживали государственное обвинение по уголовным делам в суде, приносили протесты на незаконные и необоснованные приговоры. Однако их полномочия не выходили за рамки уголовного процесса, и они не были организационно самостоятельным органом.
Таким образом, функция наблюдения за неуклонным исполнением законов государственными органами, должностными лицами, общественными организациями и гражданами оказалась рассредоточенной среди ряда органов и учреждений, однако это не могло способствовать единообразному пониманию социалистической законности и не отвечало требованиям ее всемерного укрепления. Своеволие ведомств, раздробленность власти, сепаратизм – все это побудило создать единую централизованную систему надзора за законностью. В силу этого такое положение не могло существовать долго, поскольку правовая система, основанная на общегосударственных декретах и решениях чрезвычайных органов, не обеспечивала главного – единообразия государственного управления и стабильности государственной власти. В новых социально‑экономических и политических условиях был один выход из сложившегося положения: создание специального централизованного органа, подчиненного только центральной государственной власти, независимого от поднадзорных ему учреждений, от каких‑либо местных влияний, способного эффективно осуществлять надзор за точным и безусловным исполнением законов всеми органами власти и государственного управления, должностными лицами и гражданами на всей территории страны, во всех областях жизни Советского государства. Таким органом и должна была стать советская прокуратура.
В конце 1921 г. В.И. Лениным было дано указание Д.И. Курскому приступить к подготовке проекта положения о прокуратуре. Обсуждение проекта проходило в острой борьбе с местничеством. В процессе подготовки законопроекта высказывались различные точки зрения по вопросам о месте прокуратуры в системе государственных органов, о принципах ее организации и объеме полномочий. Главным был вопрос об отношениях прокуратуры с губернскими исполнительными комитетами.
Наконец, 28 мая 1922 г. было принято Положение о прокурорском надзоре, согласно которому в составе Народного комиссариата юстиции (НКЮ) была учреждена Государственная Прокуратура. Это положение заложило основы советской прокуратуры на многие годы. Прокурором Верховного суда был назначен П.А. Красиков, которому были предоставлены широкие права: законодательной инициативы и совещательного голоса в заседаниях высших органов власти страны, а также право приостанавливать решения и приговоры коллегий Верховного суда СССР.
На прокуратуру были возложены следующие функции:
осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных, частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования, нарушающих закон постановлений;
непосредственное наблюдение за деятельностью следственных органов дознания в области раскрытия преступлений, а также за деятельностью органов Государственного Политического Управления;
поддержание обвинения на суде;
наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей.
Положение послужило основой для принятия в том же году Положения о прокурорском надзоре в Белорусской ССР, Украинской ССР и Азербайджанской ССР. В них также нашли отражение те же принципы организации и деятельности органов прокуратуры.
В СССР предпринимались попытки представить советскую прокуратуру как абсолютно уникальный институт, отвергалась его преемственность с дореволюционной прокуратурой. Однако историки правомерно рассматривают создание советской прокуратуры как попытку интегрировать функции дореформенной и пореформенной российской прокуратуры, преодолеть односторонность реформы 1864 г. Положение о прокурорском надзоре, по существу, восстанавливало российскую модель прокуратуры петровского времени. Таким образом, как отмечают историки, спустя 200 лет после упоминавшегося указа Петра I была воссоздана прокуратура того же типа, т. е. орган тоталитарного надзора за законностью в государстве, где законность понималась как диктатура пролетариата. Вплоть до 1933 г. прокуратура входила в состав НКЮ, что подчеркивало ее принадлежность к исполнительной власти.
Большое значение для укрепления законности имели принятые в 1922–1923 гг. Уголовный, Уголовно‑процессуальный, Земельный кодексы, Кодекс о труде, Гражданский и Гражданско‑процессуальный кодексы, Положение о недрах земли.
Одним из несомненных достижений прокуратуры тех лет являлся рост доверия к прокуратуре среди широких кругов населения, выражающийся в увеличении числа обращений граждан к прокурорам. Уже в период своего становления органы прокуратуры РСФСР ставили перед собой задачу быть ближе к населению, используя для этого различные формы. Так, на необходимость тесной связи органов прокуратуры с трудящимися и их организациями указывалось в 1923 г. в Письме НКЮ прокурорам губерний и областей, в котором говорилось, что прокуратура – это орган рабочего класса, и всем лицам прокурорского надзора предлагалось поставить своей основной задачей укрепление связи прокуроров с рабочими массами. Свою деятельность на местах прокуроры начинали с обращений – объявлений в местных газетах. В них указывались задачи прокуратуры, состав работников, служебный адрес, порядок подачи и приема жалоб и заявлений на незаконные действия органов власти и должностных лиц. Использовались и другие формы взаимодействия. Большое значение для предупреждения нарушений законности имела работа, проводимая прокуратурой по правовой пропаганде, по ликвидации юридической неграмотности работников низового государственного аппарата и широких масс.
После подписания Договора об образовании Союза ССР возникла необходимость создания общесоюзной системы правоохранительных органов. Постановлением ЦИК СССР от 6 июля 1923 г. «О Верховном Суде Союза ССР» Президиуму ЦИК СССР в связи с принятием Конституции СССР было поручено разработать Положение о Верховном Суде Союза Советских Социалистических Республик, которое было утверждено 23 ноября 1923 г., и в нем были определены функции, правомочия, структура и штаты Прокуратуры Верховного Суда Союза ССР. В составе Верховного Суда СССР учреждался пост Прокурора Верховного Суда СССР. Прокурор Верховного Суда СССР и его заместитель в соответствии со ст. 46 Конституции СССР 1924 г. назначались Президиумом ЦИК Союза ССР и были подотчетны Президиуму. Прокурор Верховного Суда давал заключения по всем вопросам, решаемым этим судом, поддерживал обвинение и имел право опротестовывать решения Верховного Суда в Президиум ЦИК СССР. Прокурор предлагал на рассмотрение Президиума ЦИК и Верховного Суда СССР вопросы, отнесенные к компетенции последнего, опротестовывал решения Верховного Суда СССР, истребовал решения и приговоры верховных судов союзных республик, проверял их в порядке надзора и передавал на рассмотрение Верховного Суда СССР.
В Основах судоустройства Союза ССР и союзных республик, принятых 29 октября 1924 г., была определена компетенция прокуроров союзных и автономных республик. Здесь воспроизводилось Положение о прокурорском надзоре 1922 г. (общий надзор, надзор за следствием, поддержание обвинения в судах, надзор за местами лишения свободы) с добавлением, что прокуратура ограждает интересы трудящихся по гражданским делам.
Постепенно расширялась компетенция прокурора Верховного Суда СССР, который получил право: наблюдать за законностью постановлений наркоматов и иных центральных учреждений СССР (кроме ЦИК и СНК СССР) с внесением представлений по поводу выявленных нарушений в Пленум Верховного Суда СССР; наблюдать за законностью постановлений ЦИК союзных республик; надзирать за законностью судебных решений.
Положением о судоустройстве РСФСР 1926 г. на органы прокуратуры были возложены две дополнительные функции:
участие в гражданском процессе в целях ограждения интересов государства и трудящихся, расширившее функцию судебного контроля;
общее наблюдение и согласование деятельности всех органов, ведущих борьбу с преступностью, позже получившее наименование координационной функции.
Положение о Народном комиссариате юстиции, принятое 3 июня 1929 г., установило, что в состав этого учреждения входят Верховный Суд РСФСР и Управление прокуратуры Республики. К ведению последнего было отнесено: руководство нижестоящими прокуратурами; надзор за законностью и опротестование действий центральных органов власти, хозяйственных органов, общественных организаций, исполкомов и других учреждений (общий надзор); руководство деятельностью органов расследования; организация совещаний по борьбе с преступностью и общее руководство их деятельностью; участие в заседаниях коллегий Верховного Суда РСФСР и дача заключений; истребование судебных дел в порядке надзора и некоторые другие.
Решающий шаг в сторону полного организационного отделения прокуратуры от Верховного Суда и НКЮ был сделан в связи с принятием Положения о Прокуратуре Союза Советских Социалистических Республик, утвержденного Постановлением ЦИК и СНК СССР от 17 декабря 1933 г.
На Прокуратуру Союза ССР возлагались:
надзор за соответствием Конституциям и Постановлениям Правительства Союза ССР постановлений и распоряжений отдельных ведомств Союза ССР и союзных республик и местных органов власти;
наблюдение за правильным и единообразным применением законов судебными учреждениями союзных республик с правом истребования любого дела в любой стадии производства, опротестования приговоров и решений судов в вышестоящие судебные инстанции и приостановления их исполнения;
возбуждение уголовного преследования и поддержание обвинения во всех судебных инстанциях на территории Союза ССР;
надзор на основе особого положения за законностью и правильностью действий ОГПУ, милиции, уголовного розыска, деятельности исполнительно‑трудовых учреждений;
общее руководство деятельностью органов прокуратуры союзных республик.
Таким образом, несмотря на то, что в союзных республиках прокуратуры еще три года оставались в системе НКЮ, все прокурорские органы оказались объединены под единым оперативным руководством. Прокуратуру Верховного Суда Союза ССР упразднили.
Централизованная и независимая прокурорская система СССР окончательно сложилась к середине 30‑х годов, когда 20 июля 1936 г. было принято постановление ЦИК и СНК СССР «Об образовании Народного Комиссариата юстиции Союза ССР». Такая централизованная система прокуратуры была закреплена и в «сталинской» Конституции 1936 г. На прокуратуру возлагался высший надзор за точным исполнением законов всеми Народными комиссариатами, подведомственными им учреждениями, должностными лицами и гражданами.
В условиях культа личности Сталина имело место падение авторитета прокуратуры. В эти годы вопреки конституционным установлениям были допущены грубейшие нарушения принципов законности, прав человека, массовые и незаконные репрессии. В связи с этим для представителей прокурорского надзора были созданы неприемлемые условия надзора за расследованием многих дел этой категории, их расследование осуществлялось органами государственной безопасности: прокурорский надзор был лишен своих правоохранительных функций, особенно при расследовании уголовных дел о наиболее тяжких так называемых контрреволюционных преступлениях, лишен власти в пресечении незаконных репрессий.
В годы сталинских репрессий прокуроры входили в состав квазисудебных органов, так называемых троек, рассматривавших дела «врагов народа». 5 ноября 1934 г. было принято Постановление ЦИК и СНК СССР «Об Особом совещании при Народном комиссариате внутренних дел СССР», в соответствии с которым народному комиссариату предоставлялось право применять определенные меры к лицам, признаваемым общественно опасными. Предусматривалось, что в заседаниях Особого совещания должен обязательно участвовать Прокурор Союза ССР или его заместитель, который в случае несогласия как с самим решением Особого совещания, так и с направлением дела на рассмотрение Особого совещания имеет право протеста в Президиум ЦИК СССР. Таким образом, в деятельности прокуратуры был допущен резкий крен в сторону уголовного преследования и обвинения. Все другие направления деятельности прокуратуры оказались ослабленными. Этому способствовала и проведенная на основании приказа прокурора Союза ССР от 25 марта 1934 г. «О перестройке аппарата прокуратуры в центре и на местах», перестройка аппарата прокуратуры с отказом от деления его по специальным отраслям прокурорского надзора. Этим приказом были ликвидированы разделение в структуре органов прокуратуры на общий и судебный надзор, а также специально выделенное для рассмотрения жалоб и заявлений отдельных лиц существующее в органах прокуратуры Бюро жалоб.
В годы Великой Отечественной войны деятельность прокуратуры была подчинена общей задаче – победе над немецким фашизмом. Многие прокуроры и следователи ушли на фронт в действующую армию или в партизанские отряды. Высококвалифицированные прокуроры и следователи СССР принимали активное участие в судебном процессе над нацистскими преступниками, проходившем в Нюрнберге с ноября 1945 г. по октябрь 1946 г.
В послевоенное время усилия органов прокуратуры были направлены на укрепление законности в сфере экономики. На первый план выдвигались задачи по обеспечению сохранности имущества, соблюдению режима экономии средств и ресурсов. Стало значительно больше уделяться внимания надзору за соблюдением и восстановлением прав граждан. Так, уже 17 июля 1946 г. в приказе Генерального прокурора СССР от 17 июня 1946 г. № 128 «Об усилении общего надзора за точным исполнением законов» были сформулированы задачи прокуроров в сфере общего надзора, определены полномочия прокуроров по устранению нарушений закона, обозначены основные средства прокурорского реагирования на установленные нарушения закона. Одновременно с общим надзором совершенствовались и другие отрасли надзора, а также производство расследования совершенных преступлений.
В целях повышения престижа и авторитета органов прокуратуры в решении задач государственного и хозяйственного строительства Верховный Совет СССР 19 марта 1946 г. принял закон о присвоении прокурору СССР наименования: Генеральный прокурор СССР.
Положение о прокурорском надзоре в СССР от 24 мая 1956 г., принятое в условиях преодоления культа личности и восстановления демократических форм правления, определило основные направления деятельности прокуратуры, в частности, сохранило общий надзор, надзор за законностью при производстве предварительного расследования, а также надзор за законностью судебных решений, исполнения приговоров, содержания арестованных в местах лишения свободы. Таким образом, это Положение впервые четко конкретизировало основные функции высшего надзора по всем его отраслям.
В Положение была включена задача охраны политических, трудовых, жилищных и других личных и имущественных прав и охраняемых законом интересов граждан СССР, гарантированных в конституционном порядке, от всяких посягательств, т. е. законодательно было закреплено, что охрана прав граждан представляет собой непременную, специально выделенную в законодательстве функцию прокурорского надзора. Надзор не был ограничен рамками отдельных отраслей государственного строительства и осуществлялся повсеместно на всей территории страны, что, соответственно, создавало важные предпосылки для осуществления эффективных мероприятий по охране субъективных прав граждан от нарушений со стороны органов государства, кооперативных и иных общественных организаций и должностных лиц. Приказы Генерального прокурора СССР обращали внимание на всемерную защиту прав граждан при надзоре за соблюдением законов в деятельности органов государственной власти и управления, органов следствия и дознания, при рассмотрении уголовных и гражданских дел в судах и по другим направлениям государственной и общественной жизни.
Указом Президиума Верховного Совета СССР от 27 февраля 1959 г. в деятельности государственного аппарата в органах прокуратуры учреждаются коллегии, которые были образованы при Генеральном прокуроре СССР и прокурорах союзных республик. На заседания коллегий выносились вопросы, связанные с подбором, расстановкой и воспитанием прокурорско‑следственных кадров, выполнением приказов и указаний Генерального прокурора СССР; организацией контроля исполнения в органах прокуратуры; отчеты прокуроров о проведенной работе по укреплению законности и организации борьбы с преступностью и другие важные вопросы, связанные с деятельностью прокуратуры. Решения коллегий проводились в жизнь указаниями Генерального прокурора СССР и прокуроров союзных республик.
Существенным образом изменилось процессуальное положение прокурора по УПК РСФСР 1960 г. Прокурор наделялся полномочиями по санкционированию обыска и заключения под стражу; он мог отменить любое постановление следователя или органа дознания, отстранить их от дальнейшего производства предварительного расследования; его указания стали обязательными для исполнения последними; ему было предоставлено право участвовать в производстве отдельных следственных действий. Кроме того, прокурор стал субъектом предварительного следствия: он мог принять к своему производству любое уголовное дело и лично провести предварительное следствие в полном объеме.[5]
Усилению централизации и единства прокурорского надзора способствовала Конституция СССР 1977 г., в которой прокуратуре была посвящена отдельная глава, и ее функции определились как высший надзор за законностью в деятельности органов государственного управления (кроме Совета Министров), колхозов, общественных организаций и граждан. Принципу независимости прокуратуры от местных органов соответствовал такой важный конституционный принцип, как строгая централизация управления прокурорской системы, непосредственная подотчетность Генерального прокурора СССР Верховному Совету СССР, а в период между сессиями Верховного Совета СССР – его Президиуму. Конституция СССР закрепила право Генерального прокурора СССР на законодательную инициативу в Верховном Совете СССР.
Направления прокурорского надзора были конкретизированы в Законе СССР «О прокуратуре СССР», принятом 30 ноября 1979 г. (общий надзор, надзор за расследованием преступлений, уголовное преследование, поддержание государственного обвинения в судах, надзор за исполнением законов при рассмотрении дел в судах, надзор за соблюдением законов в местах лишения свободы и др.).
В этом Законе впервые законодательно закреплялось, что:
органы прокуратуры составляют единую и централизованную систему – прокуратуру СССР, возглавляемую Генеральным прокурором СССР, с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим;
одной из важнейших задач органов прокуратуры является охрана от всяких посягательств социально‑экономических, политических и личных прав и свобод граждан, провозглашенных и гарантированных Конституцией СССР и советскими законами.
Для прокуроров и следователей было важно то, что законодатель не только предусмотрел конкретные формы реагирования на установленные нарушения закона (протест, представление, постановление), но и определил их структуру, содержание, реквизиты, обеспечив тем самым единство такого реагирования. Наиболее заметным нововведением стало полномочие Генерального прокурора СССР, который в случае усмотрения, что постановление Пленума Верховного Суда СССР не соответствует закону, обязан войти по этому вопросу с представлением в Президиум Верховного Совета СССР. Таким образом, Генеральный прокурор СССР наделялся законным правом требовать отмены или изменения уже принятого высшим органом судебной власти СССР решения.
Президиумом Верховного Совета СССР 4 марта 1980 г. был дополнен изданный ранее Указ от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан», согласно которому на Генерального прокурора СССР и подчиненных ему прокуроров была возложена обязанность осуществлять высший надзор за точным и единообразным исполнением законов при рассмотрении предприятиями, учреждениями и организациями, исполнительными и распорядительными органами местных Советов народных депутатов, колхозами, кооперативными и иными общественными организациями, должностными лицами, принимать меры к восстановлению нарушенных прав и защиту законных интересов граждан, привлекать нарушителей к ответственности и принимать меры в соответствии с Законом о прокуратуре СССР. Затем приказом Генерального прокурора СССР от 4 апреля 1980 г. № 14 «Об организации работы органов прокуратуры по исполнению законодательства о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» на прокуроров была возложена обязанность по проведению постоянных проверок исполнения законодательства о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан, тщательной проверке заявлений и жалоб, восстановлению нарушенных прав и интересов граждан, а также обязанность по проведению анализа поступающих заявлений и жалоб и принятию мер к устранению их причин.
В 1987 г. Президиум Верховного Совета СССР внес изменения и дополнения в Закон «О прокуратуре СССР». Согласно этим изменениям и дополнениям прокуратура, осуществляя надзор за исполнением законов, должна была добиваться, чтобы государственные органы, общественные организации, должностные лица действовали на основе законности, обеспечивали в соответствии с предоставленными им правами и возложенными на них обязанностями охрану правопорядка, интересов общества, прав и свобод граждан.
Повышению роли и значения прокурорского надзора за точным и единообразным исполнением законов в государстве способствовало и принятие 26 декабря 1990 г. Съездом народных депутатов СССР Закона СССР № 1861‑I «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР в связи с совершенствованием системы государственного управления». Названный Закон значительно расширил сферу прокурорского надзора, включив в предмет надзора законность деятельности местных Советов народных депутатов, политических партий, массовых движений.
В целом в советский период роль прокурорского надзора в основном сводилась к тому, чтобы осуществлять надзор за реализацией директив государства. Основное внимание прокуратуры концентрировалось на деятельности центральных и местных органов исполнительной власти. Цели и задачи прокуратуры, сформулированные в общем виде в Законе о прокуратуре СССР, конкретизируясь в приказах и указаниях Генерального прокурора, по мнению историков, становились все более расплывчатыми и нечеткими. Множество дополнительных обязанностей, возложенных на прокуратуру, вызывало большую загруженность ее кадров, в то же время отодвигало выполнение основной функции по надзору за законностью, защите прав и свобод человека и гражданина на второй план.
