Основные направления (отрасли) прокурорского надзора

 

По своей сущности прокурорский надзор как специфический вид государственной деятельности един. Это единство обусловлено едиными для всей системы прокуратуры РФ целями, единством системы прокуратуры, единством правовой базы деятельности прокуратуры, Однако в самом процессе прокурорского надзора имеются существенные различия. Эти различия в осуществлении единого прокурорского надзора порождены особенностями законодательства, за исполнением которого осуществляется надзор, и особенностями, различием субъектов, исполняющих это законодательство и, вследствие этого, различием в полномочиях прокуроров. Необходимость выделения и некоторого правового, организационного и методического обособления в едином прокурорском надзоре основных направлений (отраслей) прокурорского надзора порождена также потребностью в специализации прокурорских кадров. Осуществление надзора требует от прокуроров глубокого знания огромного числа законов и подзаконных актов, исполнение требований которых проверяется прокурором. Максимально глубокое знание требований всех действующих на территории РФ законов, методов выявления и устранения их нарушений, одним прокурором практически невозможно. Решением этой проблемы и является специализация, существующая не только в прокуратуре, но и в судебной системе (коллегии по уголовным и гражданским делам), системе МВД и других правоохранительных органов.

В соответствии с этим в едином прокурорском надзоре согласно п. 2 ст. 1 Закона о прокуроре выделяются следующие основные направления (отрасли) прокурорского надзора, нашедшие дальнейшее правовое закрепление в главах 1, 2, 3, 4 разд. III, а также в разд. IV (ст. 36, 37, 28) Закона о прокуратуре.

1. Надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов и соответствием законам издаваемых правовых актов. Характеризуя эту отрасль прокурорского надзора, следует прежде всего отметить чрезвычайную широту предмета надзора. В предмет данной отрасли надзора входит соблюдение Конституции РФ и огромного количества чрезвычайно разнообразных по содержанию законов, а также законность издаваемых правовых актов. Их многочисленность и разнообразие не позволяют хоть в какой-то мере назвать их основные виды. Поэтому в ст. 21 Закона о прокуратуре о предмете надзора этой отрасли надзора сказано лишь в самой общей форме: «соблюдение Конституции Российской Федерации» и «исполнение законов, действующих па территории Российской Федерации)».

Более подробно в Законе о прокуратуре характеризуется предмет надзора в части субъектов, исполняющих законы. Хотя и здесь многочисленность и разнообразие этих субъектов позволили ограничиться перечислением только их видов. Согласно ст. 21 Закона о прокуратуре ими являются: а) федеральные министерства; б) государственные комитеты, службы и иные федеральные органы исполнительной власти; в) представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ; г) органы местного самоуправления; д) органы военного управления; е) органы контроля; ж) должностные лица перечисленных органов; з) органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций. Нет нужды еще раз подчеркивать многочисленность этих субъектов, их разнообразие и специфику их деятельности.

В связи с чрезвычайной широтой предмета рассматриваемой отрасли прокурорского надзора в ее пределах на практике выделяются дополнительные, более узкие направления (подотрасли), например надзор за исполнением законов в социальной сфере, в экономической сфере, в сфере исполнения законодательства о несовершеннолетних, в сфере природоохранного законодательства и т.д. Наиболее важные виды законодательных актов, надзор за исполнением которых представляет особую актуальность, отмечаются в специальных «отраслевых» приказах Генерального прокурора РФ. Названное направление прокурорского надзора осуществляется в двух формах. Согласно ст. 21 Закона о прокуратуре прокурорский надзор осуществляется не только за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, но и за соответствием законам издаваемых перечисленными в этой статье субъектами правовых актов.

Устанавливая право и обязанность прокуроров осуществлять надзор за законностью правовых актов, Закон о прокуратуре (ст. 21) не конкретизирует ни законы, которым должны соответствовать правовые акты, ни виды этих актов. Установлено только, что эти акты издаются субъектами исполнения законов, перечисленными в той же ст. 21 Закона о прокуратуре. При этом следует иметь в виду, что проверке законности подлежат только правовые акты, т.е. акты, порождающие, прекращающие или изменяющие правовые (юридические) отношения, которыми могут быть приказы, указания, распоряжения, инструкции, положения, постановления, уставы и т.п.

2. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Надзор в этом направлении осуществляется за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Специфика этой отрасли прокурорского надзора определяется сферой общественных отношений, связанных с правами и свободами граждан.

В предмет данной отрасли прокурорского надзора входит соблюдение норм Конституции РФ, определяющих права и свободы граждан и исполнение большого числа законов, объединенных сферой регулирования наиболее важных прав и свобод человека и гражданина. В их числе могут быть названы трудовые, избирательные права, право на социальную защиту и обеспечение, равенство прав мужчины и женщины и ряд других. Непосредственно исполняют эти нормативные акты организации, учреждения, их должностные лица, а также руководители коммерческих и некоммерческих организаций и их органы управления.

Характеризуя эту отрасль прокурорского надзора, следует особо подчеркнуть ее приоритетность как отражение и важный путь реализации государственной политики в области защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации.

3. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Эта отрасль выделена из единого прокурорского надзора в связи с исключительной важностью для каждого гражданина и государства деятельности органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, спецификой этой деятельности и комплексом законов, ее регулирующих. Названные виды деятельности затрагивают важнейшие права и свободы граждан, их нарушения влекут за собой тяжелые, иногда непоправимые последствия для граждан, могут причинять им невосполнимый вред. Вот почему государство сочло необходимым закрепить в Законе о прокуратуре деятельность прокуроров по надзору за исполнением законов названными органами в самостоятельную отрасль надзора, подчеркивая тем самым ее особую важность.

Данное направление прокурорского надзора призвано обеспечить не только законные права и свободы граждан, но и интересы государства. В случаях совершения преступлений, посягающих непосредственно на интересы государства (государственную федеральную собственность, порядок управления, правосудие и др.), прокурор, осуществляя надзор за исполнением законов, требует от органов; осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, своевременного и полного расследования, установления размеров причиненного ущерба и принятия мер к его возмещению и т.д., тем самым защищая интересы государства.

Важно отметить, что осуществление прокурорского надзора в рассматриваемой сфере призвано обеспечивать права и свободы не только лиц, совершивших преступление, но и потерпевших от конкретного преступления, а также права и свободы иных законопослушных граждан, о чем на практике иногда забывается.

4. Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания и заключенных под стражу. Выделение этой отрасли из единого прокурорского надзора, как и в предыдущем случае, объясняется исключительной важностью специфического комплекса законов, регулирующих права и свободы граждан, задержанных в связи с подозрением в совершении преступления, заключенных под стражу или отбывающих наказание, особенностями деятельности органов, исполняющих эти законы. Режим законности распространяется не только на дознание, предварительное следствие и оперативно-розыскную деятельность. Лица, чья вина в совершении преступления установлена судом, к которым уже применяются меры наказания, также имеют права и свободы. Эти права и свободы определены и четко регулируются специальным законодательством, прежде всего нормами УИК РФ. Соблюдение администрацией органов и учреждений, применяющих назначенное судом наказание, этих прав и свобод лиц, отбывающих наказание или меры принудительного характера, не менее важно, чем соблюдение прав и свобод законопослушных граждан. Вот почему в условиях строительства правового государства прокурорский надзор в этом направлении приобретает особо актуальное значение, ибо отражает политику государства в рассматриваемой сфере общественных отношений.

Закон о прокуратуре предусматривает осуществление надзора за исполнением законов, регламентирующих права и свободы не только осужденных, но и лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступления, в случае их задержания или заключения под стражу. Так как при этом вина указанных лиц еще не установлена судом, прокурорский надзор должен выступать гарантией законности осуществленного ограничения свободы этих граждан. В этом также просматривается двуединая задача прокурорского надзора — обеспечение прав и свобод граждан и интересов государства. Данная деятельность прокурора является частью рассматриваемой отрасли прокурорского надзора.

В связи с принятием федеральных законов от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ «О судебных приставах»1 и от 21 июля 1997 г. № 119-ФЗ «Об исполнительном производстве»2, а также согласно п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре прокуратура РФ осуществляет надзор за исполнением законов судебными приставами. Эту деятельность прокуроров можно рассматривать как часть прокурорского надзора за исполнением законов государственными органами, исполняющими приговоры и иные решения судов.

Отличительной чертой данной надзорной деятельности прокуратуры является то, что законодателем четко определены субъекты, исполняющие требования законов, а именно судебные приставы. Характеристика судебных приставов, их виды, задачи и полномочия определены в названном выше Федеральном законе «О судебных приставах». Предметом рассматриваемого надзора является исполнение федеральных законов «О судебных приставах» и «Об исполнительном производстве».

Объектами данного надзора являются подразделения службы судебных приставов. К ним относятся: департамент судебных приставов Министерства юстиции РФ, служба военных приставов Управления военных судов Министерства юстиции РФ, службы судебных приставов органов юстиции субъектов РФ, районные, межрайонные или соответствующие им согласно административно-территориальному делению субъектов РФ подразделения судебных приставов.

Перечисленные субъекты и объекты надзора относятся к системе Министерства юстиции РФ, это объединяет их с администрацией органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера.

Определенным исключением из этого является деятельность службы судебных приставов в Конституционном Суде РФ, Верховном Суде РФ и Высшем Арбитражном Суде РФ, чья деятельность определяется не только вышеназванными законами, но и федеральными конституционными законами об этих судах.

Основной задачей рассматриваемого направления прокурорского надзора является обеспечение законности в деятельности.судебных приставов, а также защита прав и законных интересов физических и юридических лиц, относительно которых были приняты судебные акты.

5. Самостоятельным направлением в деятельности прокуроров является их участие в рассмотрении дел судами. Согласно Закону |о прокуратуре (ст. 35, 36, 39) прокурор участвует в рассмотрении уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел.

Это направление состоит из надзорной и иной, ненадзорной деятельности прокурора. В соответствии с требованиями Закона о прокуратуре прокурор, участвуя в рассмотрении уголовных, гражданских и иных дел, осуществляет две основные функции. Первая — он принимает непосредственное участие в производстве по конкретным уголовным, гражданским, арбитражным и административным делам. С учетом положений судебной реформы и принятого на ее основе нового процессуального законодательства о состязательности судебного процесса в этих случаях прокурор выступает в качестве равноправного участника, стороны уголовного, гражданского или арбитражного судопроизводства.

Вторая функция прокурора состоит в прокурорском надзоре за Законностью решений, приговоров, определений и постановлений «уда. Реализация этой функции, закрепленной в п. 1 ст. 36 Закона о прокуратуре, предполагает право и обязанность прокурора опротестовать или обжаловать в установленном порядке указанные акты суда в случаях выявления их незаконности или необоснованности.

Осуществление указанных функций прокурором преследует решение нескольких задач. Наиболее важные из них: защита прав и свобод человека и гражданина, защита охраняемых законов интересов общества и государства, защита предприятий, организаций и иных юридических лиц.

Решение поставленных задач в процессе участия прокурора в рассмотрении конкретных дел или осуществлении надзора за законностью издаваемых судом правовых актов осуществляется путем применения предоставленных прокурору законом полномочий.

В п. 4 ст. 35 Закона о прокуратуре сказано, что полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмотрении дел, определяются процессуальным законодательством РФ. К сказанному следует добавить, что полномочия прокурора, не участвующего в судебном рассмотрении дел, но проверяющего законность решений суда по этим делам (например, в порядке надзора), также регламентируются процессуальным законодательством.

Помимо этого ряд полномочий прокурора прямо предусмотрен в самом Законе о прокуратуре. Так, в соответствии со ст. 35 названного Закона прокурор имеет следующие права:

1) участвовать в рассмотрении дел судами;

2) осуществлять уголовное преследование в суде;

3) выступать в качестве государственного обвинителя в суде. Это полномочие может показаться аналогичным предыдущему. Однако следует иметь в виду, что, осуществляя уголовное преследование в суде, в процессе судопроизводства, прокурор может изменить свою позицию относительно виновности подсудимых и отказаться от обвинения, от выступления в качестве государственного обвинителя;

4) обратиться в суд с заявлением. Это полномочие предполагает возможность для прокурора обратиться в суд с заявлением о признании правовых актов должностных лиц незаконными и, следовательно, недействительными; с исковыми заявлениями с целью защиты материальных и иных интересов отдельных граждан, групп населения или юридических лиц;

5) вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства. В данном случае закон не конкретизирует, в какое дело может вступить прокурор: уголовное, гражданское и т.д. Совершенно очевидно, что вступление прокурора в уже начатый процесс судопроизводства требует соблюдения определенных требований, установленных соответствующим процессуальным законодательством;

6) опротестовать или обжаловать в вышестоящий суд не вступившее в законную силу незаконное или необоснованное решение, приговор, определение или постановление суда (п. 1 ст. 36 Закона о прокуратуре). Порядок применения этого полномочия регулируется процессуальным законодательством;

7) опротестовать или обжаловать вступившие в законную силу решение, приговор, определение или постановление суда по любому делу (п. 2 ст. 36). Основания, форма и условия применения этого полномочия, как и предыдущего, довольно существенно различаются в зависимости от того, каким процессуальным законодательством (уголовно-процессуальным, гражданско-процессуальным, арбитражно-процессуальным) оно регламентируется. Особенности его применения рассматриваются ниже в разделах об участии прокурора в каждом виде судопроизводства.

Генеральный прокурор РФ имеет дополнительные права:

1) участвовать в заседаниях Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ. Конкретные формы и основания этого полномочия регламентированы соответствующим процессуальным законодательством;

2) обращаться в Конституционный Суд РФ в связи с нарушением или возможностью нарушений конституционных прав и свобод граждан примененным или подлежащим применению каким-либо законом. Закон о прокуратуре не указывает, какой закон может нарушить или уже нарушает конституционные права и свободы граждан. Поэтому можно считать, что законодатель имел в виду любой закон, принятый на территории Российской Федерации, в том числе как федеральный, так и закон субъекта РФ;

3) обращаться с представлением в Пленумы Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ о даче судам разъяснении по вопросам судебной практики по гражданским, арбитражным, уголовным и административным делам (ст. 39).

В Законе о прокуратуре перечислены лишь основные полномочия прокурора, реализуемые в процессе участия в рассмотрении судом дел и осуществлением надзора за законностью судебных решений, приговоров, определений и постановлений. Участвуя в судопроизводстве по конкретным делам, прокурор реализует организационные полномочия, полномочия по ведению судебного следствия, участию в кассационной и надзорной инстанции и ряд других. Эти полномочия различаются в зависимости от категорий рассматриваемых дел: уголовных, гражданских, арбитражных. Поэтому все эти вопросы подлежат рассмотрению в нижеследующих разделах курса.

Помимо рассмотренных выше основных направлений прокурорского надзора, органы прокуратуры в соответствии со ст. 1 Закона о прокуратуре координируют деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью; принимают участие в правотворческой деятельности; рассматривают и разрешают заявления, жалобы и иные обращения граждан, поступившие в прокуратуру; принимают участие в профилактической работе. Особое место среди них занимает уголовное преследование (ч. 2 ст. 1) Закона о прокуроре, ст. 21 УПК РФ), осуществляемое прокурором наряду со следователем и дознавателем. Эта деятельность состоит не только в осуществлении надзора за исполнением законов органами следствия и дознания, законностью актов, принимаемых судом при рассмотрении уголовных дел, но и участии в качестве государственного обвинителя, а также возбуждении уголовных дел, участии в расследовании преступлений, самостоятельном ведении следствия. Вследствие этого она не может быть отнесена к одной из отраслей прокурорского надзора, а является самостоятельной функцией прокурора.