Бюджетный процесс в Российской Федерации.

 

a. Основы организации бюджетного процесса

Бюджетный процесс — регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю над их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

Содержание бюджетного процесса определяется государственным и бюджетным устройством страны, бюджетными полномочиями соответствующих органов власти и органов местного самоуправления. Основными законодательными актами, регулирующими все стадии бюджетного процесса, являются:

Ø Конституция РФ,

Ø Бюджетный кодекс РФ,

Ø Иные федеральные законы, регулирующие отдельные вопросы организации бюджетного процесса на разных уровнях бюджетной системы,

Ø Законы и муниципальные правовые акты субъектов РФ и представительных органов местного самоуправления, определяющие организацию бюджетного процесса в конкретных субъектах РФ и муниципальных образованиях.

Помимо этого порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов соответствующих уровней регулируется Указами Президента РФ, а также нормативными правовыми актами органов исполнительной власти соответствующего уровня и органов местного самоуправления.

Бюджетным кодексом РФ определяются, с одной стороны, основы организации бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы РФ, включая принципы организации и функционирования этой системы, полномочия участников бюджетного процесса, основы составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов, вопросы формирования доходов и осуществления расходов бюджетов, бюджетную классификацию, установление форм бюджетной документации и отчетности,

санкции за нарушение бюджетного законодательства, организацию бюджетного учета и отчетности и, с другой стороны, порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета, находящегося в ведении федеральных органов власти, — федерального бюджета.

Вопросы составления, рассмотрения, утверждения и исполнения региональных бюджетов регламентируются бюджетным законодательством субъектов РФ. Бюджетный процесс на местном

уровне регулируется муниципальными правовыми актами представительных

органов местного самоуправления.

Бюджетный период представляет собой срок, в течение которого действует утвержденный бюджет. В Российской Федерации бюджетный период составляет 12 месяцев и длится с 1 января по 31 декабря.

Участниками бюджетного процесса являются:

• Президент Российской Федерации;
• Высшее должностное лицо субъекта РФ, глава муниципального образования;
• Законодательные органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления;
• Исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований);
• Центральный банк РФ;
• Органы государственного и муниципального финансового контроля;
• Органы управления государственными внебюджетными фондами,
• Главные распорядители бюджетных средств,
• Главные администраторы доходов бюджета,
• Главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета;
• Получатели бюджетных средств.

Каждый участник бюджетного процесса обладает совокупноетью бюджетных полномочий.

Президент РФ:

• Направляет Федеральному Собранию РФ Бюджетное послание, определяя в нем приоритеты бюджетной политики на очередной финансовый год и плановый период;
• Подписывает и обнародует федеральные законы, включим Федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.
• Принадлежит право законодательной инициативы, в том числе по бюджетным вопросам; он имеет право отклонить Федеральный закон о федеральном бюджете и, наконец, он подписывает закон об исполнении федерального бюджета.

К бюджетным полномочиям законодательных органов гоударственной власти, представительных органов местного самоуправления относятся:

• Рассмотрение проекта соответствующегобюджета и его утверждение,
• Утверждение отчета обисполнении бюджета,
• Осуществление последующего контроля надисполнением бюджета,
• Формирование и определение правовогостатуса органов,
• Выполняющих контроль над исполнением бюджетов.

К бюджетным полномочиям исполнительных органов государственной власти и исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований относятся:

• Составление проекта бюджета,
• Внесениеего с необходимыми документами и материалами на утверждениезаконодательных органов,
• Разработка иутверждение методики распределения и порядков предоставлениямежбюджетных трансфертов,
• Обеспечение исполнения бюджетаи составления бюджетной отчетности,
• Представление отчета обисполнении бюджета на утверждение законодательныхорганов, обеспечение управления государственным долгом.

Центральный банк РФ совместно с Правительством РФ

• Разрабатывает и представляет на рассмотрение Государственной Думы Российской Федерации основные направления денежно-кредитной политики,
• Обслуживает счета бюджетов и осуществляет функции генерального агента по государственным ценным бумагам Российской Федерации.

Кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджета,

• Выполняют функции Центрального банкаРФ по обслуживанию счетов бюджетов при отсутствии учрежденийЦентрального банка РФ на соответствующей территории или невозможностивыполнения ими этих функций,
• Могут привлекаться на основании агентского соглашения для осуществления операций по предоставлению и возврату бюджетных кредитов.

К бюджетным полномочиям органов государственного, муниципального финансового контроля относятся:

• Осуществляют предварительный, текущий и последующий контроль за исполнением соответствующих бюджетов.
• Подготовка заключений на годовой отчет об исполнении соответствующих бюджетов,
• Проведение экспертизы проектов указанных бюджетов, долгосрочных целевых программ и иных правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации, субъектов РФ и актов органов местного самоуправления.

Бюджетным законодательством к участникам бюджетного процесса отнесены также главные распорядители бюджетных средств. Их роль в бюджетном процессе определяется тем, что средства бюджетов соответствующих уровней доводятся до конечных бюджетополучателей опосредованно через распорядителей бюджетных средств.

Главным распорядителем средствсоответствующего бюджета является

• Орган государственной власти,
• Орган управления государственным внебюджетным фондом,
• Орган местного самоуправления,
• Орган местной администрации,
• Наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющее право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств.

В свою очередь распорядитель средств соответствующего бюджета имеет право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств по подведомственным получателям бюджетных средств.

Главные распорядители и распорядители бюджетных средств участвуют в бюджетном процессе на стадиях составления бюджета, его исполнения и составления бюджетной отчетности.

Бюджетный процесс включает следующие стадии:

а) Составление проекта бюджета;

б) Рассмотрение и утверждение бюджета;

в) Исполнение бюджета;

г) Составление, внешняя проверка,

рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности.

Эти стадии осуществляются в строгой последовательности в течение бюджетного периода и тесно взаимосвязаны между собой.

На стадии составления бюджета главный распорядитель

• Формирует перечень подведомственных ему распорядителей и получателей бюджетных средств;
• Осуществляет планирование соответствующих расходов бюджета,
• Составляет обоснования бюджетных ассигнований;
• Определяет порядок утверждения бюджетных смет подведомственных бюджетных учреждений;
• Формирует государственные задания.

На стадии исполнения бюджета главный распорядитель бюджетных средств

• Обеспечивает результативность, адресность и целевой характер использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств;
• Ведет реестр расходных обязательств, подлежащих исполнению в пределах утвержденных ему лимитов бюджетных обязательств и бюджетных ассигнований;
• Составляет, утверждает и ведет бюджетную роспись,
• Распределяет бюджетные ассигнования,
• Лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств и исполняет соответствующую часть бюджета,
• Обеспечивает контроль над соблюдением получателями субвенций, межбюджетных субсидий;
• Организует и осуществляет ведомственный финансовый контроль в сфере своей деятельности.

При составлении бюджетной отчетности главный распорядитель бюджетных средств формирует сводную отчетность об использовании бюджетных средств подведомственными распорядителями и бюджетополучателями для последующего включения ее в отчет об исполнении бюджета.

Права получателей средств соответствующего бюджета в лице органа государственной власти, органа управления государственным внебюджетным фондом, органа местного самоуправления, а также находящегося в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств бюджетного учреждения ограничены лишь принятием и исполнением бюджетных обязательств за счет средств соответствующего бюджета.

Администратором доходов бюджета является:

• Орган государственной власти,
• Орган местного самоуправления,
• Орган местной администрации,
• Орган управления государственным внебюджетным фондом,
• Центральный банк РФ,
• Бюджетное учреждение, осуществляющие в соответствии с законодательством РФ контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате излишне уплаченных платежей, пеней и штрафов по ним, являющихся доходами бюджетов бюджетной системы РФ.

Главный администратор доходов бюджета:

• Орган государственной власти,
• Орган местного самоуправления,
• Орган местной администрации,
• Орган управления государственным внебюджетным фондом,
• Центральный банк РФ,
• Иная организация, имеющие в своем ведении администраторов доходов бюджета и (или) служащие администраторами доходов бюджета.

Администратором источников финансирования дефицита бюджета является:

- Орган государственной власти,

- Орган местного самоуправления,

- Орган местной администрации,

- Орган управления государственным внебюджетным фондом,

- Иная организация, имеющие право в соответствии с Бюджетным кодексом РФ осуществлять операции с источниками финансирования дефицитабюджета.

Г лавный администратор источников финансирования дефицита бюджета:

- Орган государственной власти,

- Орган местногосамоуправления,

- Орган местной администрации,

- Орган управлениягосударственным внебюджетным фондом,

- Иная организация, которая имеетв своем ведении источники финансирования дефицита бюджета и является также администраторамисточников финансирования дефицита бюджета.

Для упорядочения бюджетного процесса введено понятие «субъекты бюджетного планирования», под которымипонимаются:

• федеральные министерства, имеющие правовносить в Министерство финансов РФ предложения поформированию федерального бюджета и финансовому обеспечению федеральных служб и федеральных агентств;
• федеральные службы и федеральные агентства,
• федеральные органы законодательной и судебной власти,
• Генеральная прокуратура РФ,
• Счетная палата РФ,
• Центральная избирательная комиссия РФ, имеющие право распределять ассигнования и лимиты бюджетных обязательств федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств.

Основной функцией каждого из субъектов бюджетного планирования на федеральном уровне является представление в Министерство финансов РФ обоснованной суммы бюджетных расходов на планируемый год в целом по субъекту планирования с разбивкой по подведомственным ему главным распорядителям бюджетных средств.

 

b. Составление, рассмотрение и утверждение бюджетов

Составление бюджетов — стадия бюджетного процесса, на которой определяются состав и объем доходов, расходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета на очередной финансовый год и плановый период.

Составление проектов бюджетов является исключительной прерогативой Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Непосредственное составление проектов соответствующих бюджетов осуществляют Министерство финансов РФ, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований. Составление бюджета основывается:

• На Бюджетном послании Президента РФ;
• На прогнозе социально-экономического развития территорий;
• Об основных направлениях бюджетной и налоговой политики с целью финансового обеспечения расходных обязательств.

Для своевременного и качественного составления проектов бюджетов требуются необходимые сведения:

• О составе и ставках налогов в соответствии с действующим налоговым законодательством;
• О нормативах отчислений от федеральных, региональных и местных налогов;
• О предполагаемых объемах межбюджетных трансфертов, предоставляемых из других бюджетов;
• О видах и объемах расходов, передаваемых с одного уровня бюджетной системы РФ на другой;
• О минимальных уровнях расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований.

Финан совые органы имеют право на получение указанных сведений от финансовых органов другого уровня бюджетной системы РФ, а также от иных государственных органов, органов местного самоуправления и юридических лиц.

Проект федерального бюджета составляется и утверждается сроком на три года: очередной финансовый год и плановый период (два последующих года).

Рассмотрение и утверждение бюджета — стадия бюджетного процесса, которая относится к компетенции соответствующих законодательных органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления.

На этой стадии реализуется их право бюджетной инициативы, дается оценка представленного исполнительными органами власти проекта бюджета на очередной финансовый год.

Бюджетная инициатива представляет собой право законодательных органов и других субъектов права законодательной инициативы вносить изменения в проект бюджета, а также предлагать проекты законов, касающиеся бюджетной сферы.

Успешное рассмотрение и утверждение бюджета невозможны без соблюдения определенных требований, характеризующих взаимоотношения законодательных органов власти и органов исполнительной власти в бюджетном процессе.

1. Учет временного фактора:

• Отведение достаточного времени для обсуждения проекта бюджета в представительном органе;
• Принятие бюджета до начала планируемого года с тем, чтобы у исполнительных органов власти не было возможности бесконтрольно использовать бюджетные средства в период до утверждения бюджета;
• Введение временного управления бюджетом в том случае, если закон о бюджете не вступил в силу с начала финансового года.

2. Представление в законодательный орган власти проекта бюджета, тщательно разработанного, прозрачного, с необходимыми сведениями:

• Отчетом правительства;
• Заключением органа внешнего финансового контроля;
• Докладами и заключениями независимых экспертов о финансовом положении;
• Компетентное и беспристрастное отображение бюджетного процесса в СМИ;
• Возможность подробного изучения предложений правительства о расходах, эффективности намечаемых программ.

3. Сотрудничество Государственной Думы и Правительства РФ, создание согласительных комиссий для преодоления возникших разногласий по предметам чтений. Исполнительные органы власти должны давать объективную оценку в своих заключениях на предложения законодательных органов власти об увеличении объема расходов с точки зрения полезности и финансовой возможности их осуществления. Необходимо неукоснительно соблюдать правила принятия новых расходов только при условии указания источника их покрытия или перераспределении существующих расходов. Кроме того, право «вето» органов исполнительной власти всех уровней на принятый представительными органами власти закон о бюджете консолидирует их действия на выработку оптимального бюджета.

4. Определенность с исполнением бюджет а текущего года Законодательные органы власти не должны вмешиваться в полонение бюджета без достаточных на то оснований.

5. Своевременность разработки и утверждения отдельных законов и норм, которые имеют последствия для бюджета, одновременное применение их с утверждением бюджета. При этом разработчики законопроектов должны четко обосновать необходимость принятия закона, его концепцию, а также представить финансово-экономическое обоснование.

6. Наличие регламентированной законом процедуры парламентского контроля с определением форм контроля, полномочии законодательных органов власти, в том числе возможностью создания собственного контрольного органа дин проведения внешнего аудита бюджета. Правительство РФ вносит на рассмотрение Государственной Думы проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной год и плановый период не позднее 26 августа текущего года одновременно:

- С документами и материалами, характеризующими предварительные итоги и прогноз социально-экономического развития, основные направления бюджетной и налоговой политики;

- С прогнозом основных параметров бюджетной системы РФ, пояснительной запиской к законопроекту и другими материалами, а также проектами федеральных законов об утверждении отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ в отчетном финансовом году;

- О бюджетах указанных фондов на очередной финансовый год и плановый период;

- О страховых тарифах на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний на очередной финансовый год и плановый период;

- Об изменении сроков вступления в силу в очередном финансовом году и плановом периоде отдельных положений федеральных законов, не обеспеченных источниками финансирования в очередном финансовом году и (или) плановом периоде.

Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам, ответственный за рассмотрение бюджета, готовит заключения о соответствии представленных документов и материалов требованиям Бюджетного кодекса РФ.

Совет Думы выносит решение о принятии законопроекта к рассмотрению нижней палатой либо его возвращении в Правительство РФ на доработку.

Проект указанного закона в течение трех дней направляется в Совет Федерации, комитеты Государственной Думы, другим субъектам права законодательной инициативы для внесения замечаний и предложений, а также в Счетную палату РФ на заключение.

Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете в трех чтениях, на которые отводится соответственно 35, 30 и 15 дней со дня его внесения или принятия в предыдущем чтении.

Субъекты права законодательной, бюджетной инициативы направляют свои поправки по предметам чтений в Комитет по бюджету и налогам, который проводит экспертизу представленных поправок, готовит сводные таблицы и направляет в соответствующие профильные комитеты Государственной Думы.

В первом чтении обсуждаются концепция проекта федерального бюджета, прогноз социально-экономического развития РФ, основные направления бюджетной и налоговой политики, исходя из которых формируются основные характеристики федерального бюджета, Предметом рассмотрения в первом чтении являются основные характеристики федерального бюджет:

- прогнозируемый общий объем доходов с выделением объема нефтегазовых доходов;

- приложение к федеральному закону о федеральном бюджете, о нормативах распределения доходов между бюджетами на очередной финансовый год и плановый период, если они не утверждены Бюджетным кодексом;

- общий объем расходов в очередном финансовом году и плановом периоде;

- условно утверждаемые расходы в размере не менее 2,5 % и 5% общего объема расходов федерального бюджета, на первый и второй годы планового периода;

- объем нефтегазового трансферта в очередном финансовом году и плановом периоде;

- верхний предел государственного внутреннего и внешнего долга на конец каждого года;

- нормативная величина Резервного фонда в очередном финансовом году и плановом периоде;

- дефицит (профицит) федерального бюджета.

При утверждении этих характеристик указываются прогнозируемый в соответствующем финансовом году объем ВВП и уровень инфляции, определяемый отношением показателей за декабрь текущего и предыдущего годов. При утверждении в первом чтении основных характеристик Государственная Дума не имеет права увеличивать доходы и дефицит федерального бюджета, если на эти изменения отсутствуют положительное заключение Правительства РФ. В случае отклонения в первом чтении проекта закона передают его в согласительную комиссию по уточнению основных характеристик федерального бюджета, состоящую из представителей Государственной Думы, Совета Федерации и Правительства РФ, для разработки согласованного варианта основных характеристик федерального бюджета в соответствии с предложениями и рекомендациями комитетов, ответственных за рассмотрение предмета первого чтения; вернуть указанный законопроект в Правительство РФ на доработку; поставить вопрос о доверии Правительству РФ.

Во втором чтении рассматриваются:

• приложения к федеральному закону о федеральном бюджете, устанавливающие перечень главных администраторов доходов и источников финансирования дефицита бюджета;

• бюджетные ассигнования по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период в пределах общего объема расходов, утвержденных в первом чтении;

• приложение, устанавливающее распределение между субъектами РФ межбюджетных трансфертов;

• программы на очередной финансовый год и плановый период;

• текстовые статьи проекта федерального закона о федеральном бюджете.

В третьем чтении утверждается ведомственная структура расходов федерального бюджета на очередной финансовый год, на первый и второй годы планового периода. Затем законопроект выносится на голосование в целом.

После принятия Государственной Думой федерального закона о федеральном бюджете его в течение пяти дней передают в Совет Федерации, так как согласно Конституции РФ он подлежит обязательному рассмотрению верхней палатой.

В течение 14 дней со дня представления Совет Федерации рассматривает этот закон и голосует за его одобрение в целом.

Затем данный закон в течение пяти дней со дня одобрения Советом Федерации направляется Президенту РФ для подписания и обнародования.

В Бюджетном кодексе РФ предусмотрено «Временное управление бюджетом». Если закон о бюджете не вступил в силу с начала текущего года, то финансовый орган вправе ежемесячно доводить до главных распорядителей бюджетных средств бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств. Иные показатели применяются в размерах и порядке, которые были установлены законом о бюджете на отчетный финансовый год. Порядок распределения и (или) предоставления межбюджетных трансфертов другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации сохраняется в виде, определенном на отчетный финансовый год.

 

c. Организация исполнения бюджетов

Исполнение бюджета — стадия бюджетного процесса, на которой осуществляется совокупность процедур:

- Обеспечивающих полное и своевременное поступление доходов и источников финансирования дефицита бюджета в разрезе каждого из источников;

- Своевременное финансирование и осуществление расходов в соответствии с утвержденными бюджетными назначениями, а также учет исполнения бюджета и составление, рассмотрение, внешняя проверка и утверждение бюджетной отчетности.

В практике различных стран на разных этапах исторического развития применялись следующие системы исполнения бюджета: