Хозяйственная теория местного самоуправления.

Сущность данной теории состоит в том, что самоуправление есть заведование делами местного хозяйства. Ее сторонники утверждали, что собственные дела общины - это дело общинного хозяйства, и что таким образом самоуправление есть управление делами местного хозяйства. При этом на первый план выдвигались дела хозяйственного характера. Хозяйственная и общественная теория самоуправления, равно как и теория свободной общины, основывалась на противопоставлении государства обществу.

Теория общественного самоуправления получила широкое развитие в российской дореволюционной юридической науке. Н.М. Коркунов так определил содержание этой теории: Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои собственные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов политическим, требуя, чтобы общество и государство ведали только своими собственными интересами.

Согласно теории общественного самоуправления дела хозяйственного характера должны выполняться общиной без вмешательства государства. В разделении государственных дел и дел местного значения виделось основание для самостоятельности местного самоуправления. Однако такие взгляды на местное самоуправление существовали достаточно недолго, поскольку на практике оказалось практически невозможно так разделить дела государственного управления и дела местного значения, чтобы выделить из них в чистом виде только местные хозяйственные дела.

31. Политическая теория местного самоуправления. Согласно одной из политических теорий, созданной Р. Гнейстом, сущность местного самоуправления заключается в том, что оно осуществляется почетными представителями местного населения, выполняющими свои обязанности безвозмездно. Смягченной формой этой теории является учение О. Майера, согласно которому сущность самоуправления заключается в выполнении в нем должностных функций лишь в порядке побочных, не основных занятий.

32. Юридическая теория местного самоуправления. Появилась и получила широкое распространение в конце XIX — начале XX вв. Ее сторонниками были Г. Еллинек, Н. Коркунов, В. Чичерин.

Согласно юридической теории органы местного самоуправления являются органами государства. Государство передает органам местного самоуправления часть своих полномочий, признавая их самостоятельность и независимость. При этом местные интересы находятся в тесной связи с интересами государственными, поэтому местная власть должна в определенном смысле согласовывать свои действия с властью государственной.

Таким образом, в юридической теории местного самоуправления отражается понимание природы местного самоуправления как сочетания государственного и общественного начата, основанного на нормах права.

33. Формы участия населения в осуществлении местного самоуправления. В соответствии с Конституцией РФ народ имеет право на осуществление местного самоуправления как через органы местного самоуправления, так и непосредственно, т.е. в форме непосредственной и представительской демократии. Анализ положений главы 5 Федерального закона № 131-ФЗ позволяет сделать вывод о том, что формы непосредственной демократии включают как формы участия населения в принятии обязательных для исполнения решений (местный референдум, муниципальные выборы, голосование, сход граждан), так и формы участия населения в осуществлении местного самоуправления по собственной инициативе (правотворческая инициатива граждан, публичные слушания, собрания, конференции, опрос граждан, территориальное общественной самоуправление). Основные положения о формах и порядке участия населения в осуществлении местного самоуправления закреплены в 131-ФЗ, конкретизируются в уставе муниципального образования.

Особое место среди форм участия населения в местном самоуправлении занимает территориальное общественное самоуправление (далее – ТОС), позволяющее включиться населению в процесс управления непосредственной территорией проживания. Согласно п. 1 ст. 27 131-ФЗ ТОС – это «самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения».

ТОС позволяет гражданам осуществлять управление территорией, на которой они непосредственно проживают. Т.о. эта форма участия населения в осуществлении местного самоуправления является наиболее приближенной к населению. Она сочетает и непосредственное участие граждан в осуществлении местного самоуправления (прямое волеизъявление) и опосредованное (через работу выборных органов ТОС). Основными отличительными особенностями ТОС являются: наличие устава и регистрации в установленном порядке; наличие выборных органов ТОС, осуществляющих управление территорией (подъезд, многоквартирный дом, группа многоквартирных домов, микрорайон и т.д.); наличие финансовых ресурсов (имущество, взносы и пожертвования юридических и физических лиц, средства муниципального бюджета и др.). ТОС может осуществлять хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории. Органами местного самоуправления муниципального образования могут приниматься положения о территориальном общественном самоуправлении, где определяются принципы ТОС, порядок учреждения и компетенция ТОС и др.

34. Представительный орган местного самоуправления: компетенция и структура.

Под представительным органом местного самоуправления в муниципальной науке понимается выборный орган местного самоуправления, выражающий интересы местного населения и наделенный им правом принятия от его имени решений по вопросам местного значения. Наличие представительного органа как выборного органа местного самоуправления в законодательстве о местном самоуправлении признается в качестве обязательного условия функционирования муниципальной власти.

Особенности статусапредставительного органа местного самоуправления определяется его назначением и теми функциями, которые он призван выполнять в организационной структуре муниципальной власти. Представительный орган представляет собой структурный элемент местной (муниципальной) власти, который не делится своими полномочиями, а делегирует некоторые из них. К примеру, он может передать главе местной администрации или главе муниципального образования все прямые административные полномочия.

Вместе с тем представительный орган сохраняет за собой основополагающую функцию – право принятия от имени местного сообщества муниципальных правовых актов, т.е. решений по важнейшим вопросам жизнедеятельности местного сообщества и муниципального управления. Именно на данный орган муниципального управления возлагается исполнение совещательных, надзорных, организационных и иных полномочий, связанных с разработкой и осуществлением на территории муниципального образования политики органов муниципального управления по развитию местного самоуправления.

Правовой статуспредставительного органа местного самоуправления определяется в соответствующих нормативных правовых актах. В федеральном законодательстве выборные органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования. Представительный орган муниципального образования, обладая правами юридического лица, является организацией, которая участвует в гражданско-правовых отношениях, т.е. имущественных и связанных с ними неимущественных отношениях, основанных на равенстве, автономности и имущественной самостоятельности. Данный орган может иметь в управлении обособленное муниципальное имущество, несет самостоятельную имущественную ответственность, самостоятельно выступает в гражданском обороте от своего имени, обладает соответствующей устойчивой структурой, т.е. характеризуется организационным единством.

Статус муниципальной управленческой организации. Наделение представительного органа местного самоуправления правами юридического лица позволяет его рассматривать в соответствии с Гражданским Кодексом Российской Федерации в качестве самостоятельной муниципальной управленческой организации, которая согласно уставу муниципального образования получает полномочия в области управления местным сообществом. Вместе с тем его можно рассматривать в качестве обязательного элемента структуры муниципальной организации местного самоуправления, выполняющего управленческие функции и имеющего свои специфические особенности.

Первая особенность видится в порядке формирования данной организации: избирается непосредственно населением или из состава избранных населением членов представительных органов.

Вторая особенность состоит в том, что эту муниципальную управленческую организацию можно отнести к группе формальных муниципальных организаций, так как она имеет четко поставленные цели, формализованные правила (регламент), структуру и связи.

Третья особенность заключается в том, что по характеру своей деятельности представительный орган местного самоуправления является одновременно и общественно-политической и профессионально-управленческой муниципальной организацией. С одной стороны, его состав должен отражать социально-профессиональный состав различных групп местного сообщества, общественно-политических и общественных организаций, а с другой – этот орган должен отвечать требованиям, предъявляемой к муниципальной управленческой организации, профессиональная деятельность которой связана с управлением местным сообществом, с решением вопросов местного значения в соответствии с возложенными на него полномочиями.

Компетенция представительного органа определяется его правовым статусом как выборного органа местного самоуправления и его целевым назначением в структуре управления муниципальной организацией местного самоуправления. Правовой статус органа местной публичной власти обеспечивает ему ведущую роль в создании нормативно-правовой основы функционирования муниципальной организации местного самоуправления.

Целевое назначение как муниципальной управленческой организации видится в формировании и поддержании устойчивых связей между муниципальной организацией местного самоуправления и местным сообществом. Следовательно, компетенция представительного органа местного самоуправления связана с вопросами создания такой системы местного самоуправления в муниципальном образовании, которая, с одной стороны, обеспечивала максимально эффективное использование потенциала местного сообщества, а с другой – создавала условия для органов муниципального управления возможностей и преимуществ муниципальной организации местного самоуправления для решения вопросов жизнедеятельности местного сообщества.

Особенность правового статуса представительного органа и миссии данной муниципальной управленческой организации позволяет выделить вопросы местного значения, которые относят к исключительной компетенции данного выборного органа местного самоуправления. К их числу относится:

1) принятие устава муниципального образования, внесение в него изменений и дополнений;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) установление, введение в действие и прекращение действия местных налогов и сборовв соответствии с законодательством о налогах и сборах;

4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

5) установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;

6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

7) установление порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения выполнения полномочий органами местного самоуправления;

9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Анализ правового статуса и целевого назначения представительного органа местного самоуправления, вопросов, отнесенных к его компетенции, позволяет выделить следующие основные функции данного выборного органа.

Правотворческаяфункция свидетельствует об исключительном праве данного органа местного самоуправления на принятие решений по основополагающим вопросам жизнедеятельности местного сообщества и функционирования муниципальной организации местного самоуправления. Речь в первую очередь, идет о разработке и принятии нормативных правовых актов, связанных с совершенствованием функционирующей на территории муниципального образования муниципальной организации местного самоуправления, механизма управления местным сообществом и отдельными сферами его жизнедеятельности.

Контрольная функция предполагает осуществление со стороны представительного органа всех видов контроля (надзора) по исполнению всеми организациями принятых им нормативных правовых актов, за работой других органов и должностных лиц местного самоуправления, структурных подразделений местной администрации.

Представительскаяфункция связана, с одной стороны, с установлением и развитием устойчивых отношений данного органа местного самоуправления с представителями различных социальных групп местного сообщества, со всеми общественными и другими организациями, функционирующими на территории муниципального образования, с органами государственной власти, межмуниципального сотрудничества и т.п.

Под организационной структурой представительного органа местного самоуправления понимается совокупность элементов и связей между ними, обеспечивающих выполнение возложенных на него функций. При этом можно выделить ее обязательные элементы и элементы, наличие которых определяется пониманием роли данного выборного органа в процессе муниципального управления как профессиональной управленческой деятельности по решению вопросов жизнедеятельности местного сообщества.

В процессе формирования организационной структуры представительного органа возникает необходимость рассмотрения следующих принципиальных вопросов:

1) какая часть депутатов будет работать в этом органе на постоянной основе;

2) будет ли рассматриваться в качестве обязательного элемента структуры представительного органа его аппарат;

3) кто будет руководителем представительного органа и как определен его статус в уставе муниципального образования.

Их решение в практике муниципального управления определяет тот или иной подход, который может иметь место при формировании организационной структуры представительного органа.

Согласно первому подходу, в основу формирования организационной структуры представительного органа положен принцип безвозмездной деятельности его членов при обязательном условии создания аппарата данного выборного органа как обязательного элемента его структуры. Аппарат состоит из профессионалов, т.е. специалистов в области муниципального управления. Из числа депутатов на профессиональной основе работают только руководители представительного органа (председатель, заместитель или секретарь).

Имеет место и другая точка зрения, согласно которой депутаты могут осуществлять свою деятельность в представительном органе на освобожденной основе, т.е. занимают должность «депутатского чиновника». При этом аппарат в его организационной структуре может не создаваться, так как его функции выполняют соответствующие структурные подразделения местной администрации. Как правило, это происходит в случаях, если глава муниципального образования совмещает должности руководителя представительного органа и местной администрации.

В пункте 5 статьи 40 новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливается, что на постоянной основе могут работать не более 10 процентов депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования. Если же состав данного органа местного самоуправления не превышает 10 человек, то на постоянной основе может работать только один депутат.

Рассмотрим организационную структуру представительного органа местного самоуправления. Ее элементами являются:

1. Руководитель представительного органа.

2. Заместитель руководителя представительного органа.

3. Секретарь представительного органа.

4. Другие выборные лица представительного органа (председатели постоянных депутатских комиссий).

5. Постоянные депутатские комиссии.

6. Партийные депутатские фракции (группы).

7. Территориальные депутатские группы (объединения).

8. Временные депутатские группы.

9. Аппарат представительного органа.

В практике муниципального управления имеет место два подхода в формировании организационной структуры представительного органа местного самоуправления.

Первый подход. Глава муниципального образования избран населением. В соответствии с Уставом муниципального образования он может быть избран руководителем горсовета и одновременно являться главой местной администрации. При данном варианте все структурные подразделения местной администрации, связанные с непосредственным обеспечением деятельности главы муниципального образования как выборного лица местного самоуправления, в той или иной степени решают вопросы работы представительного органа (правовое, организационное и техническое обеспечение и др.). Аппарат горсовета, по существу, не является самостоятельным элементом в его организационной структуре. Вместо него функционирует группа работников горсовета, выполняющих возложенные на каждого из них определенные обязанности по обеспечению его деятельности.

Второй подход. Согласно новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», глава муниципального образования может избираться непосредственно населением или из числа депутатов представительного органа.

Если глава избран населением муниципального образования, то он может быть избран руководителем представительного органа. В то же время он не имеет права одновременно возглавлять администрацию муниципального образования. Совмещение возможно лишь в муниципальных образований с численность менее 1000 человек.

Если глава муниципального образования избирается из числа депутатов, то вполне логичным выглядит его одновременное избрание и на должность руководителя представительного органа.

И при первом и при втором вариантах выбора руководителя представительного органа наличие аппарата в организационной структуре представительного органа местного самоуправления является необходимым условием для эффективной организации его работы.

35. Англосаксонская и континентальная модели местного самоуправления. Принято считать, что в Европе были сформированы две основные модели местного самоуправления, которые в том или ином сочетании распространились по всему миру – англосаксонская и континентальная.

Англосаксонская модель распространена преимущественно в странах с одноименной правовой системой: Великобритании, США, Канаде, Индии, Австралии, Новой Зеландии и др. Ее черты:

-высокая степень автономии местного самоуправления, выборность, контроль прежде всего со стороны населения; отсутствие на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления;

-отсутствие местных администраций (органов государственной власти местного уровня).

Основной принцип здесь “действовать самостоятельно в пределах предоставленных полномочий” (в Великобритании полномочия предоставляются парламентом страны, т.е. из «центра», в США – штатами, т.е. на региональном уровне). Выборные органы местного самоуправления в пределах закона, обычая, сложившейся практики, судебного прецедента самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции государства. Государственное регулирование может осуществляться в косвенной форме, например, за счет принятия модельных законов, которые органы местного самоуправления могут вводить на своей территории с изменениями. Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляется в форме судебного контроля. Средство влияния – государственные дотации.

Континентальная модель распространена в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия) и в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки.

Ее черты:

-сочетание местного самоуправления и местных администраций (органов государственной власти местного уровня), выборности и назначаемости; определенная иерархия системы управления, в которой местное самоуправление является нижестоящим звеном по сравнению с вышестоящим государственным;

-ограниченная автономия местного самоуправления; наличие на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления.

36. Территория организации местного самоуправления: городской округ, муниципальные районы, городские и сельские поселения. Особенности местного самоуправления в городах федерального назначения.

Территориальные основы местного самоуправления — институт муниципального права, представляющий собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения.

Вопросы организации власти в государстве неразрывно связаны с его территориальным устройством, ибо функционирование местных органов власти осуществляется в границах определенных территориальных единиц, на которые делится территория государства.

Такое подразделение территории государства именуется административно-территориальным делением: оно выступает неотъемлемой частью государственного устройства.

В Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст. 131) установлено, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. В Федеральном законе «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» детализируется это конституционное положение и уточняется, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Федерации (ст. 10).

Муниципальное образование - это территориальная единица, на которой осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и сформированные населением муниципального образования органы местного самоуправления.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено три типа муниципальных образований (с закреплением за каждым из них присущих ему полномочий).

Первый тип - городские и сельские поселения. Поселения наделяются полномочиями по решению вопросов местного значения, связанных с обеспечением жизнедеятельности населения этих населенных пунктов.

Сельское поселение - это один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Городское поселение - это город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Второй тип - муниципальные районы, объединяющие территории нескольких поселений. Муниципальные районы осуществляют на всей своей территории полномочия по вопросам местного значения, которые эффективнее реализуются на больших территориях, чем территория поселения, и в основном имеют межмуниципальный характер. При этом поселения, как отмечено выше, наделены собственным кругом полномочий, которые указываются в самостоятельно принимаемых ими уставах.

Муниципальный район - это несколько поселений или поселений и межселенных территорий (территорий, находящихся вне границ поселений), объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными и региональными законами.

Третий тип - городские округа. Городские округа создаются, как правило, на базе городов республиканского, краевого, областного значения. Городские округа осуществляют полномочия как поселений, так и муниципальных районов.

Городской округ - это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными и региональными законами.

Муниципальным образованием является также внутригородская территория города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.