Прокуроры Российской Империи 6 страница

В настоящее время все большее распространение получает ведение дублирующего делопроизводства на магнитных носителях. Обработка информации при этом осуществляется с помощью электронно-вычислительных машин.

Зональные прокуроры ведут и так называемые рабочие производства (наряды), в которых сосредоточиваются находящиеся на исполнении документы, а также отмечаются ошибки, допущенные каждым прокурором и следователем его зоны, сосредоточиваются данные о положительном опыте работы. Такая постоянно накапливаемая информация позволяет выяснить типичные недостатки и их причины, обобщить передовую практику. А это в свою очередь дает возможность разработать обоснованные мероприятия по оказанию конкретной помощи каждому нижестоящему прокурору, по устранению недостатков, распространить положительный опыт, учить на нем всех прокуроров и следователей.

Зональный принцип организации работы распространяется также и на непосредственное осуществление прокурорского надзора: на разрешение жалоб, заявлений и обращений граждан и организаций, на участие в кассационной инстанции по делам, рассмотренным судами соответствующих районов и т.д. Поэтому зональный прокурор располагает обширной и всегда свежей информацией о состоянии законности в регионе, организации работы в горрайпрокуратурах своей зоны. Это позволяет осуществлять квалифицированное руководство нижестоящими органами.

Наряду с зональным в органах прокуратуры применяется и предметный принцип. Термин "предметный принцип" происходит по существу от понятия предмета прокурорского надзора и означает такую организацию работы, когда критерием распределения обязанностей между прокурорами являются сферы правового регулирования, т.е. определенные группы законов и иных нормативных актов, надзор за исполнением которых осуществляет прокуратура. Для подразделений и должностных лиц, не осуществляющих надзор за точным и единообразным исполнением законов, в качестве предмета ведения выступают основные участки их деятельности.

Предметный принцип организации работы преследует цель сосредоточить усилия всех структурных подразделений на решении важнейших, приоритетных задач, стоящих перед органами прокуратуры в целом. Применение этого принципа предполагает накопление, обобщение и реализацию информации по определенной проблеме укрепления законности и исполнению конкретных законов.

В соответствии с установленным распределением обязанностей прокуроры отделов обобщают относящиеся к предмету их ведения статистические и другие данные прокуратуры, иных правоохранительных, а также контролирующих органов об исполнении законов, анализируют соответствующие материалы (доклады, представления, протесты, обзоры, методические письма, решения коллегии и т.д.), участвуют в подготовке заданий и документов о реализации результатов обобщений, замечаний на проекты нормативных актов, подготавливают материалы для рассмотрения на коллегии, координационном совещании правоохранительных органов. Эти прокуроры разрабатывают и вносят предложения по совершенствованию организации и осуществления прокурорского надзора, расследования преступлений, координации деятельности правоохранительных органов, взаимодействия с другими государственными органами, общественными организациями и т.д.

В органах прокуратуры применяется предметно-зональный принцип организации работы, когда за зональными прокурорами закрепляются еще и определенные "предметы ведения". Такой подход способствует специализации зональных прокуроров при осуществлении надзора за исполнением законов в наиболее важных, приоритетных на данном этапе сферах правовых отношений.

Независимо от того, как организуется работа в структурном подразделении — при четком разграничении зонального и предметного принципов или при их сочетании, — неизменным остается требование взаимного обмена информацией, особенно между прокурорами одного отдела (управления), с тем чтобы у каждого из них были исчерпывающие сведения об объектах их работы.

Обычно имеется круг вопросов, выделение которых в качестве "предметов ведения" во всех оперативных подразделениях является обязательным для комплексного проведения анализов состояния законности и осуществления прокурорского надзора, практики расследования преступлений, координации деятельности правоохранительных органов, планирования работы; направления заданий нижестоящим прокурорам; контроля исполнения.

По закрепленным за соответствующими прокурорами вопросам регулярно, по мере необходимости в соответствии со схемой взаимодействия структурных подразделений осуществляется обмен информацией, поступающей в аппарат областной прокуратуры от горрайпрокуратур и других органов.

При подведении итогов работы за определенный период (квартал, полугодие, год) в том или ином отделе (управлении), при заслушивании отчетов горрайпрокуроров или их помощников и следователей полезно практиковать взаимное участие соответствующих зональных прокуроров других подразделений в целях оперативного получения информации о положении дел и принимаемых мерах.

По каждому выделенному вопросу прокурором области определяется головное подразделение, которое несет ответственность за организацию взаимодействия в целом по аппарату. Руководство всей организационной работой в аппарате по каждому выделенному вопросу возлагается на прокурора области или одного из его заместителей, курирующего работу головного подразделения. Взаимодействие сотрудников различных подразделений по выделенным вопросам осуществляется в соответствии с утвержденной приказом (указанием) соответствующего прокурора схемой. В ней перечисляются предметы ведения, имеющие сквозной для всего органа прокуратуры характер, указываются оперативные подразделения (в том числе "головное"), руководитель прокуратуры, ответственный за организацию взаимодействия по данному предмету ведения в аппарате в целом.

Решение вопроса о распределении обязанностей в структурном подразделении органа прокуратуры в соответствии с зональным и предметным принципами оформляется письменным распоряжением соответствующего начальника подразделения.

В распоряжении о распределении обязанностей могут быть указаны, кроме зон и приоритетных предметов ведения, также конкретные органы, объекты соответствующего (областного, краевого, республиканского) уровня, надзор за исполнением законов в деятельности которых закреплен за тем или иным прокурором подразделения.

Эти вопросы находят отражение и в положениях о структурных подразделениях органов прокуратуры.

Глава V. Функции и направления деятельности органов прокуратуры

§ 1. Понятие и система функций органов прокуратуры

Правильное установление места и роли прокуратуры в системе государственных органов, разделения и взаимодействия властей предопределяется точным определением состава функций, необходимых для выполнения возложенных на прокуратуру задач.

Ключевой правовой категорией, которая раскрывает и объясняет содержание, структуру и пределы деятельности прокуратуры, как и иного органа, являются ее функции.

Закон о прокуратуре содержит указание на функции в ряде норм. Уже в ст. 1, определяя понятие прокуратуры, Закон раскрывает его через основную функцию — надзор за исполнением законов. При этом подчеркивается, что "прокуратура Российской Федерации выполняет и иные функции, установленные федеральными законами".

В другой норме определяется, что "на прокуратуру Российской Федерации не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами" (ст. 3).

В п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре содержится, по существу, перечень основных функций прокуратуры. Однако в нем не содержится общего определения понятия функции.

Основываясь на общих положениях государственно-правовой теории, понятие функции прокуратуры можно сформулировать как такой вид ее деятельности, который предопределяется социальным предназначением прокуратуры, выраженным в ее задачах, характеризуется определенным предметом ведения, направлен на решение этих задач и требует использования присущих ему полномочий, правовых средств и процедур. Названные элементы, характеризующие функцию, находятся в строгой взаимозависимости. Их изменение, уточнение, прежде всего в части задач прокуратуры, сфер проявления ее деятельности должно неизбежно влечь необходимую корректировку в остальных частях функциональной характеристики. Наиболее подвижной и очевидной составной частью функции являются полномочия прокуратуры и правовые средства их осуществления, которые придают ей требуемую выраженность и логическую завершенность и которые должны иметь четкую и полную правовую форму.

Важнейшим условием эффективности деятельности прокуратуры является внутренняя взаимосвязанность и взаимообусловленность функций. Такая взаимообусловленность естественно вытекает из единства задач обеспечения законности и правопорядка.

Главной функцией прокуратуры, предопределившей необходимость ее создания, является надзор за исполнением законов. Она закрепляется в ст. 1 действующего Закона о прокуратуре. В зависимости от сфер правовых отношений, в которых осуществляется деятельность прокуратуры (сферы исполнительно-распорядительной деятельности органов управления, органов предварительного следствия, правосудия, исполнения и др.), надзорная функция подразделяется на подфункции. Каждая из этих подфункций сохраняет все структурные части функции, наполняя вместе с тем их различным содержанием. Наиболее заметны различия в особенностях предмета надзора, в процедурах его осуществления, объеме и характере полномочий прокуроров и правовых последствий применения соответствующих им правовых средств. К числу таких подфункций относятся:

• надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

• надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

• надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

• надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

В сфере рассмотрения дел судами прокурор участвует во всех видах судопроизводства и во всех судебных инстанциях. Законом выделена задача опротестовывать противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов. В этом проявляется специфичность надзорной деятельности в сфере судопроизводства. Следует в этой связи подчеркнуть, что прокуратуры осуществляют надзор не за судами, которые, естественно, независимы при отправлении правосудия, однако они подчиняются закону, требованиям которого должны соответствовать судебные решения. Это требование характерно и для других сфер деятельности. Прокуроры осуществляют надзор, например, не за должностными лицами органов управления, а за законностью принимаемых ими правовых актов.

Поэтому одна из сущностных характеристик прокурорского надзора состоит в его деятельности по проверке соблюдения законов, установлении правонарушений, их правовой оценке и в требовании (предложении) компетентным органам и должностным лицам в принятии мер к устранению выявленных нарушений. Исключение составляют сферы правовых отношений, в которых, в связи с их соответствующей спецификой, прокурор полномочен непосредственно восстановить нарушенную законность (отменить незаконное решение следователя и т.п.).

Надзорные функции (подфункции) прокуроров тесно между собой связаны, находятся в системной взаимосвязи и обусловленности. В совокупности надзорные функции составляют единый прокурорский надзор, осуществляемый прокурорами от имени Российской Федерации на всей ее территории.

Всеми названными выше признаками самостоятельной функции обладает осуществляемое прокуратурой уголовное преследование за совершение преступлений. Ее основным содержанием является полномочие прокурора возбудить уголовное дело о любом преступлении, поручить производство расследования соответствующему следователю, органу дознания, либо, независимо от подследственности, в установленном порядке принять расследование по делу о любом преступлении к своему производству, поручить расследование любого дела следователю прокуратуры.

Расследование преступлений тесно связано с функциями надзора, нередко возникает по его результатам, либо, наоборот, результаты расследований служат, помимо иных источников сведений, поводом для проведения прокурорских проверок в порядке надзора.

Самостоятельной функцией является координация прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Она состоит в обеспечении согласованной взаимоувязанной деятельности правоохранительных органов, осуществляемой каждым из них в соответствии с особенностями своих целей и задач, полномочий и средств их реализации.

Другой самостоятельной, но тесно связанной с надзорной, функцией прокуратуры является ее участие в правотворческой деятельности. Эта функция состоит в том, что прокурор при установлении в ходе реализации своих надзорных и иных полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных правовых актов.

В отличие от функций существует понятие: основные направления деятельности органов прокуратуры. Эти понятия тесно между собой связаны, но четко различаются. Дело в том, что прокуратура не должна и не может подменять другие государственно-правовые структуры по обеспечению законности, с одинаковой интенсивностью осуществлять надзор за исполнением всех законов во всех сферах правовых отношений. В этом зачастую и нет необходимости. Здесь должны быть правильно выбраны приоритеты, от обеспечения которых в решающей степени зависит состояние законности и правопорядка в районе, городе, субъекте Федерации, в стране в целом. Такие приоритетные направления деятельности прокуратуры и являются основными. Они реализуются с помощью названных выше надзорных и иных функций прокуратуры в приоритетном, первоочередном порядке, могут составлять основное содержание деятельности органов прокуратуры в определенные периоды.

§ 2. Характеристика функций и основных направлений деятельности прокуратуры

Надзор за исполнением законов является достаточно сложным по своей структуре и содержанию видом деятельности. В связи с тем, что он распространяется на многие урегулированные законом сферы правовых отношений, в различных из них он приобретает некоторые, иногда весьма существенные особенности. Так, для осуществления надзора в различных сферах используются различные правовые средства. Акты прокурорского реагирования при этом в одних случаях носят информационный характер, когда прокурор опротестовывает незаконный, по его мнению, правовой акт органа управления, лишь требует от этого органа или иной властной структуры, компетентной принять решение по существу (например, вышестоящей инстанции), реакции на протест. Однако решение по протесту, а также по представлению прокурора об устранении нарушений закона принимает непосредственно либо орган управления, либо суд. В сфере осуществления дознания и предварительного следствия, а также исполнения наказаний и назначаемых судом мер принудительного характера полномочия прокурора носят властно-распорядительный характер.

Прокурорский надзор состоит в наблюдении за законностью решений должностных лиц органов власти и управления, хозяйствующих субъектов, объединений, затрагивающих права и законные интересы граждан, общества и государства, в принятии предусмотренных законом мер к устранению нарушений законов и способствующих им обстоятельств, восстановлению нарушенных прав и привлечению виновных к ответственности.

Наряду с общим предметом каждая из отраслевых функций надзора имеет относительно самостоятельный предмет ведения, или предмет надзора, который отражает специфику деятельности органов прокуратуры в соответствующей сфере правовых отношений.

Это обстоятельство нашло свое закрепление в законе о прокуратуре, в котором в соответствующих главах о надзорных функциях выделяются специальные нормы, определяющие особенности предмета надзора при осуществлении соответствующей надзорной деятельности (ст. 21, 26, 29, 32).

В сфере судопроизводства предмет деятельности, полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмотрении дел, определяются соответствующим процессуальным законодательством Российской Федерации. Полномочия прокуроров при осуществлении надзорных подфункций имеют во многом общие по форме правовые средства: требования, протесты, постановления, представления, которые при решении вопроса об ответственности (уголовной, материальной, гражданско-правовой, административной, дисциплинарной) получают соответствующие форму и содержание.

Прокуроры осуществляют надзор за исполнением конституций, уставов субъектов Федерации, а также за исполнением законов субъектов Федерации, принятых ими в соответствии со своей компетенцией и не противоречащих Конституции и федеральным законам (ст. 76 Конституции РФ). Конституцией установлено, что в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с частью четвертой статьи 76, т.е. по вопросам, находящимся вне пределов ведения Российской Федерации и ее субъектов, действует нормативный правовой акт субъекта Федерации. В таких случаях прокурор осуществляет надзор за исполнением законов субъекта РФ.

Общим для всех надзорных функций является то, что органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением действующих на ее территории законов. В общий предмет надзора непосредственно не входят иные общеобязательные нормативные правовые акты (указы Президента, постановления и распоряжения Правительства). Контроль (надзор) за исполнением этих нормативных актов осуществляет система контрольных органов администраций Президента и Правительства, с которыми органы прокуратуры при необходимости взаимодействуют. Однако это не означает, что органы прокуратуры не связаны с осуществлением контроля (надзора) за исполнением нормативных указов Президента и Правительства. Многие федеральные законы сформулированы таким образом (бланкетно, отсылочно), что механизм их конкретного исполнения формируется посредством этих нормативных актов. Во многих законах зачастую содержится прямое указание на то, что конкретный механизм действия той или иной нормы данного закона создается путем принятия прямо указанным в этом законе или иным компетентным органом (например, инструкциями Министерства финансов, иных органов). Поэтому и соблюдение (несоблюдение) законов в таких случаях складывается из действий (бездействия) по исполнению (неисполнению) названных нормативных актов.

Положение Закона о прокуратуре (ст. 1) определено в общем виде о том, что надзор осуществляется за исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Специально выделяется указание о надзоре за соблюдением Конституции РФ, которая имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской федерации.

Прокуратура, осуществляет надзор за исполнением официально опубликованных законов. В соответствии со ст. 4 Федерального закона "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания", официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в "Российской газете" или "Собрании законодательства Российской Федерации". Органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением действующих на территории Российской Федерации конституций республик, уставов (основных законов) иных субъектов Федерации, а также законов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти РФ и субъектов РФ.

Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором России установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (п. 4 ст. 15 Конституции РФ). Поэтому прокурор осуществляет надзор за исполнением норм ратифицированных и вступивших в установленном порядке в силу международных договоров.

Так, согласно Минской Конвенции (1993 г.), при исполнении поручений об оказании правовой помощи запрашиваемое учреждение применяет законодательство своей страны. По просьбе запрашивающего учреждения оно может применить и процессуальные нормы запрашивающей договаривающейся Стороны, если только они не противоречат законодательству запрашиваемой договаривающейся Стороны (п. 1 ст. 8). Следовательно, могут применяться и должны строго соблюдаться нормы иностранного и материального и процессуального закона. При определенных условиях прокурор осуществляет надзор за их исполнением.

Органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением законов от имени Российской Федерации, даже если такой надзор осуществляется за исполнением законов субъекта Федерации. При этом прокуратура выступает в качестве общегосударственного органа защиты законов и иных нормативных правовых актов субъекта Федерации. Законы и иные нормативные акты субъекта Федерации, признанные в установленном порядке не соответствующими федеральным законам, применению не подлежат.

Основные элементы задачи обеспечения уголовного преследования за совершение преступлений выполняют и другие правоохранительные органы. Оно осуществляется в формах и процедурах функции предварительного расследования преступлений органами дознания и следователями.

Каждая государственно-правовая структура, наделенная функцией предварительного расследования преступлений и имеющая для этого соответствующий аппарат (МВД, Государственный таможенный комитет, налоговая полиция, Федеральная служба безопасности и другие), осуществляет расследование преступлений в соответствии с установленной уголовно-процессуальным законом подследственностью. Такой подследственностью наделена и прокуратура.

В ее состав включено расследование преступлений, как правило, наиболее тесно связанное с содержанием и характером ее надзорной деятельности. Особенности полномочий прокуроров в этой сфере деятельности проявляются в том, что прокурор вправе принять к своему производству или поручить подчиненному ему прокурору или следователю расследование любого преступления. Основанием для этого могут быть состояние законности при расследовании преступлений, уровень квалификации соответствующих работников правоохранительных органов и их кадрового обеспечения в целом, иные обстоятельства.

Самостоятельность функции предварительного расследования преступлений обусловлена исчерпывающим перечнем субъектов его производства, установленным в законе, исключительно процессуально-правовым характером их деятельности в строго определенных законом правовых формах, с использованием правовых средств, определенных уголовно-процессуальным законодательством.

В числе субъектов, осуществляющих предварительное расследование преступлений, полномочия прокурора по расследованию носят наиболее универсальный характер. Они не ограничены специальной подследственностью. При выполнении следственных действий прокурор полностью самостоятелен. При этом, приняв к своему производству расследование уголовного дела, прокурор обладает всеми полномочиями следователя и сохраняет свои прокурорские полномочия по организации расследования, направлению поручений органу дознания и другие.

Функция участия в правотворческой деятельности предопределяется тем, что характер задач, возложенных на прокуратуру, содержание деятельности ее органов, распространенность прокурорского надзора практически на все сферы: отношений, урегулированные нормами законодательства, объективно делают прокуратуру широко осведомленной не только об исполнении законов, но и о состоянии правового регулирования. Такая информированность прокуратуры отвечает интересам обеспечения правового регулирования в соответствии с потребностями общества и государства. Было бы крайне расточительным для государства не использовать имеющуюся у прокуратуры разностороннюю информацию, получаемую прежде всего в результате осуществления надзора за исполнением законов, о недостатках и потребностях правового регулирования. На различных этапах государственного строительства органы прокуратуры осуществляли функцию участия в правотворческой деятельности в различных формах.

Конституция РФ 1993 г. упразднила право законодательной инициативы Генерального прокурора РФ, которой он наделялся в течение длительного времени. Однако ст. 9 в существенной мере компенсирует отсутствие такого права. Генеральный прокурор РФ, подчиненные ему прокуроры вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней, предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных правовых актов. Отличие данного права прокурора от права законодательной инициативы состоит прежде всего в правовых последствиях такого обращения. Обращение с законодательной инициативой субъектов, наделенных таким правом, перечисленных в п. 1 ст. 104 Конституции, влечет определенные последствия, в частности, обязанность законодателя рассмотреть внесенный законопроект и в любом случае принять по нему соответствующее решение согласно Регламенту и установленным процедурам.

Обращения Генерального прокурора РФ с соответствующими предложениями по поводу законодательства рассматриваются в обычном порядке. При этом учитывается значимость вносимых прокуратурой предложений. Одобренное и рассмотренное надлежащим образом обращение Генерального прокурора РФ, доработанное либо в неизменном виде, вносится в законодательный орган самим субъектом законодательной инициативы уже от своего имени.

Конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации прокурорам предоставляется право законодательной инициативы в соответствующем законодательном (представительном) органе власти. Так, уставами (основными законами) Новгородской области (ст. 30), Иркутской области (ст. 27), Свердловской области (ст. 66) и в других уставах соответствующий прокурор включен в число субъектов законодательной инициативы в областной думе (законодательном собрании) этих субъектов Федерации.

Прокуроры всех уровней систематически накапливают и оценивают информацию о соответствии действующих законов потребностям правового регулирования общественных отношений, а также о пробелах и иных дефектах правового регулирования, о необходимости дать толкование законам или отдельным их нормам, реализуют ее в предложениях о правовом регулировании компетентным органам соответствующего уровня, при необходимости представляют ее вышестоящему прокурору.

Генеральный прокурор РФ вправе обратиться с предложениями об изменении, дополнении, об отмене или принятии законов или иных нормативных правовых актов к любому органу или должностному лицу, правомочному вносить такие акты. Иные прокуроры вправе обращаться с такими предложениями к органам или должностным лицам соответствующего или нижестоящего уровня. При установлении пробельности или иных недостатков действующих законов или иных нормативных правовых актов, устранение которых относится к компетенции вышестоящего государственного органа или должностного лица, прокурор входит с представлением о внесении необходимых предложений к соответствующему прокурору. В них содержится обоснование необходимости внесения таких предложений и их принятия.

Прокуроры не только вправе, но и обязаны вносить такие предложения, если их принятие будет способствовать укреплению законности, развитию общественных отношений, защите прав человека и гражданина, т.е. выполнению задач прокуратуры.

Такая информация представляется нижестоящими прокурорами вышестоящим прокурорам, компетентным обращаться к соответствующим субъектам законодательной инициативы с предложениями о внесении проектов законов. Предложения могут сопровождаться представлением законопроектов, подготовленных органами прокуратуры. По возможности вместе с предложениями по содержанию конкретных проектов и законодательных, а также иных нормативных предложений представляются необходимые анализ, расчеты и обоснование.

Координацию и согласование усилий органов прокуратуры в процессе осуществления работы по участию в правотворческой деятельности осуществляют Управление правового обеспечения Генеральной прокуратуры РФ и соответствующие структуры прокуратур субъектов Федерации.*