Прокуроры Российской Империи 4 страница

* СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

 

В частности, установлено, что представление в законода­тельный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ для получения его согласия на привлечение де­путата к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, на его задержание, арест, обыск или допрос, кроме случаев задержания на месте пре­ступления, а также на личный досмотр, за исключением слу­чаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей, вносит прокурор субъекта Федерации. Получение такого согласия предусматри­вается в отношении действий депутата, связанных с осуществ­лением им своих полномочий.

В случае производства по делу, предусматривающему уголовную или административную ответственность, налагае­мую в судебном порядке в отношении действии депутата, не связанных с осуществлением им своих полномочий, получение согласия законодательного (представительного) органа государ­ственной власти на проведение указанных действий не требу­ется (п. 4 ст. 13). Однако требуется при этом представление прокурора соответствующего субъекта Федерации для получе­ния согласия законодательного (представительного) органа го­сударственной власти данного субъекта на передачу дела в суд (п. 3 ст. 14).

Законом "О Счетной палате Российской Федерации" (ст. 29) к исключительной компетенции Генерального прокурора РФ отнесено возбуждение уголовного дела в отношении Председателя, заместителя Председателя и аудиторов Счетной палаты.*

* Российская газета. 1995. 14 янв.

 

Федеральным законом "О ратификации Европейской Кон­венции о выдаче, Дополнительного протокола и Второго до­полнительного протокола к ней"* определено, что назначенным органом Российской Федерации для рассмотрения вопросов о выдаче является Генеральная прокуратура Российской Феде­рации (ст. 4).

* СЗ РФ. 1999. № 43. Ст. 5129.

 

§ 4. Международно-правовые основы деятельности прокуратуры

Составной частью правовых основ организации и деятель­ности прокуратуры являются международные договоры Рос­сийской Федерации. При этом имеются в виду нормы этих до­говоров, конвенций, касающихся непосредственно прокурату­ры, например, порядка исполнения поручений, прямого ука­зания на прокуратуру как на субъект соответствующих правоотношений, либо это вытекает из общих положений до­говоров, когда исполнитель определяется согласно компетен­ции прокуратуры, определяемой федеральными законами. Международное поручение об осуществлении уголовного пре­следования направляется через Генеральную прокуратуру, и как процессуальный документ особого рода должно содержать обязательные реквизиты, определяемые международными до­говорами (см., напр., ст. 73 Минской Конвенции 1993 г.). Следует иметь в виду, что в международных договорах Российской Федерации об оказании правовой помощи и правовых отноше­ниях по гражданским, семейным и уголовным делам проку­рор либо прямо называется как субъект соответствующих правоотношений, либо же, как правило, в этих договорах со­держится норма, разъясняющая, что при обозначении раз­личных компетентных органов государства используется со­бирательный термин "учреждения юстиции". Под такими уч­реждениями имеются в виду суды, прокуратура, нотариаль­ные органы и иные учреждения, к компетенции которых относятся гражданские, семейные и уголовные дела, приня­тие по ним решений надлежащим органом согласно россий­скому законодательству (см., напр., п. 2 ст. 1, ст. 4 Договора между Российской Федерацией и Эстонской Республикой о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 26 января 1993 г. и др.). В таких договорах обычно содержится норма, определяющая порядок сношений через Министерство юстиции и Генераль­ную прокуратуру РФ.

Другие учреждения, к компетенции которых относят­ся дела гражданские (в том числе трудовые, жилищные), семейные и уголовные, направляют просьбы о правовой по­мощи через учреждения юстиции, включая прокуратуру (см., напр., п. 3 ст. 2 Договора об оказании правовой помо­щи между Российской Федерацией и Республикой Молдо­ва).* В двусторонних международных договорах такого типа обычно содержится норма, определяющая порядок сноше­ний. Например, в названном договоре с Молдовой ст. 4 оп­ределяет, что при оказании правовой помощи учреждения Договаривающихся Сторон сносятся друг с другом через Министерство юстиции и Генеральную прокуратуру Рос­сийской Федерации и Министерство юстиции и прокурату­ру Республики Молдова. В таких договорах содержится также норма, в соответствии с которой, помимо оказания помощи по конкретным гражданским, семейным и уголовным делам, Генеральная прокуратура РФ и прокуратура или иной соответствующий орган другой договаривающей­ся стороны предоставляют друг другу по просьбе информа­цию о действующем или действовавшем в их государствах законодательстве и о вопросах его применения учрежде­ниями юстиции.

* СЗ РФ. 1995. № 20. Ст. 1766.

 

§ 5. Указы Президента Российской Федерации по вопросам деятельности прокуратуры

В переходный период из-за отсутствия законов либо в соответствии с определенным в Законе порядком регламента­ции осуществляется нормотворчество с помощью указов Пре­зидента РФ. На период до принятия соответствующих законов прокуроры руководствуются в своей деятельности указами, соответствующими Конституции РФ, а также указами, созда­ющими правовой механизм действия конкретных норм законов. Так, полномочия прокуроров, основные направления и формы координации ими деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью регламентируются Положением о координации, утвержденным Указом Президента РФ. О подоб­ном порядке принятия названного Положения содержится прямое указание в ст. 8 Закона о прокуратуре.

Аналогичным образом решается в Законе о прокуратуре РФ и вопрос о классных чинах прокурорских работников. В ст. 41 определено, что прокурорам и следователям, научным и педагогическим работникам научных и образовательных уч­реждений системы прокуратуры Российской федерации при­сваиваются в соответствии с занимаемыми ими должностями и стажем работы классные чины. В Законе установлено, что порядок присвоения классных чинов определяется Положением о классных чинах прокурорских работников, утверждаемым Президентом Российской федерации (ст. 41 п. 2). Такое Поло­жение утверждено Указом Президента РФ от 30 июня 1997 г. № 659.*

* СЗ РФ. 1997. № 27. Ст. 3185.

 

На прокуратуру не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами, в том числе указами Президента РФ (ст. 3 Закона). Тем самым и в данной связи подчеркивается федеральный характер прокура­туры как целостной государственно-правовой структуры. Вме­сте с тем и из предмета ведения прокуратуры иными законами или иными нормативными правовыми актами не могут быть изъяты возложенные на нее функции, не могут быть сужены сферы правовых отношений, в которых в соответствии с зако­нами осуществляется, прокурорский надзор, иные функции прокуратуры.

Вместе с тем указами Президента РФ, при наличии к тому оснований и до принятия изменений или дополнений в федеральных Законах, может формироваться, конкретизироваться реальный механизм исполнения законов, реализации мер, вытекающих из международно-правовых актов, заклю­ченных (ратифицированных) Российской Федерацией, и в со­ответствии с действующими федеральными законами. Так, в Положении об Уполномоченном Российской Федерации при Европейском суде по правам человека (утверждено Указом Президента РФ от 29 марта 1998 г. № 310) определено, что Уполномоченный выступает в качестве представителя Россий­ской Федерации при разбирательстве дел в Суде и (или) при­влекает в этих целях представителей Генеральной прокурату­ры РФ, соответствующих федеральных органов исполнительной власти, а также российских и зарубежных адвокатов (п. 5).*

* СЗ РФ. 1998. № 14. Ст. 1540.

 

§ 6. Постановления Конституционного Суда Российской Федерации

К правовым основам организации и деятельности прокура­туры РФ относятся постановления Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам, непосредственно связан­ным с построением, функциональным содержанием деятельно­сти органов прокуратуры, реализацией принципов подчинен­ности и подотчетности должностных лиц прокуратуры, вклю­чая Генерального прокурора РФ, по иным аспектам. С учетом правовой значимости постановлений Конституционного Суда РФ, последствий их принятия такие постановления применя­ются непосредственно. В последующем, с включением соответ­ствующих положений в Конституцию РФ, Закон о прокурату­ре либо в иной федеральный закон применяется и использу­ется такая норма закона, воспринявшая эти положения поста­новления Конституционного Суда РФ.

Кроме того, признание Конституционным Судом РФ не соответствующей Конституции РФ нормы (или ее части) Зако­на о прокуратуре РФ вызывает определенные правовые по­следствия в части, касающейся содержания такой нормы, ус­ловий и порядка ее применения, а также оснований измене­ния (дополнения) законодательства об организации и деятель­ности органов прокуратуры.

К наиболее принципиальным относится ряд постановлений Конституционного Суда РФ, непосредственно связанных с правовой регламентацией организации и деятельности органов прокуратуры. В их числе постановление по спору о компетенции между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации относительно принадлежности полномочия по из­данию акта о временном отстранении Генерального прокуро­ра Российской Федерации от должности в связи с возбужде­нием в отношении него уголовного дела.

Как известно, Генеральный прокуратур РФ Указом Пре­зидента РФ от 2 апреля 1999 г. № 415 был отстранен от дол­жности на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела.

В Конституционный Суд РФ обратился Совет Федерации, посчитав, что такое отстранение может иметь место только в порядке, установленном ст. 83 (п. "е"), 102 (п. "з" ч. 1) и 129 (ч. 2) Конституции РФ для назначения на должности и осво­бождения от должности Генерального прокурора РФ, т.е. дол­жно осуществляться Советом Федерации по представлению Президента РФ, и, следовательно, Президент РФ был не вправе издать названный Указ.

Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 1 де­кабря 1999 г. в частности указал, что в случае возбуждения такого уголовного дела в любом случае должен быть издан соответствующий акт об отстранении Генерального прокурора РФ от должности. Это должно составлять компетенцию иной, вне системы прокуратуры, государственно-властной инстанции федерального уровня.

Конституционный Суд постановил, что исходя из Консти­туции РФ и в отсутствие иного законодательного регулирова­ния акт о временном отстранении Генерального прокурора от должности, необходимость которого обусловлена возбуждением в отношении него уголовного дела, обязан издать Президент.

При этом суд отметил, что не исключается право зако­нодателя на основе Конституции и с учетом правовых позиций, изложенных в постановлении суда, и иные механизмы реали­зации возможного уголовного преследования в отношении Ге­нерального прокурора и его отстранения от должности на пе­риод расследования.

В другом случае Конституционный Суд РФ вынес постанов­ление от 18 февраля 2000 г. по делу о проверке конституцион­ности п. 2 ст. 5 Федерального закона "О прокуратуре Российс­кой Федерации" в связи с жалобой гражданина Б. А. Кехмана. По делу было установлено, что прокурор Ленинского района города Самары отказал гражданину Б. А. Кехману в просьбе оз­накомиться с материалами проводимой прокуратурой проверки, предметом которой являлась законность действий администра­ции этого района при предоставлении Б. А. Кехману жилья в связи со сносом жилого дома, часть которого принадлежала ему на праве собственности.

Ленинский районный суд города Самары, куда Б. А. Кехман обратился с жалобой, признал отказ прокурора правомерным.

Судебная коллегия по гражданским делам Самарского областного суда, рассматривавшая кассационную жалобу за­явителя на решение суда первой инстанции, оставила ее без удовлетворения, как и жалобы, поданные им в порядке над­зора в Самарский областной суд и Верховный Суд РФ, а так­же в вышестоящие органы прокуратуры.

При этом они ссылаются на п. 2 ст. 5 Закона о прокурату­ре, позволяющий прокурору давать какие-либо объяснения по существу находящихся в их производстве материалов, а так­же предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления иначе как в случаях и порядке, предусмотренных федераль­ным законодательством.

Конституционный Суд в частности констатировал, что ог­раничение права гражданина на ознакомление с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, вытекающего из ст. 24 (ч. 2) Конституции РФ, допу­стимо лишь в соответствии с федеральными законами, уста­навливающими специальный правовой статус не подлежащей распространению информации, обусловленной ее содержани­ем. Конституционный Суд РФ признал не соответствующим Конституции п. 2 ст. 5 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" поскольку по смыслу, придаваемому ему правоприменительной практикой, он во всех случаях при­водит к отказу органами прокуратуры в предоставлении граж­данину для ознакомления материалов, непосредственно затра­гивающих его права и свободы, без предусмотренных законом надлежащих оснований, связанных с содержанием указанных материалов, и препятствует тем самым судебной проверке обоснованности такого отказа.

Представляется, что в постановлении точнее было бы говорить о том, что по данному делу имел место отказ в пре­доставлении гражданину для ознакомления необходимых мате­риалов. Во многих случаях прокуроры не только по запросу заинтересованных лиц, но и по собственной инициативе зна­комят их с материалами, послужившими поводом и основанием для прокурорской проверки, а также с материалами, получен­ными в результате ее проведения.

Однако в отсутствие специальной регламентации основа­ний, сроков и порядка проведения общенадзорной проверки не исключается возможность рассмотрения предусмотренных п. 2 ст. 5 Закона о прокуратуре РФ полномочий прокурора как дискреционных, оставляющих решение этого вопроса на ус­мотрение прокурора. Вместе с тем Конституционный Суд РФ в своем постановлении признал не противоречащим Конститу­ции РФ п. 2 ст. 5 Федерального закона "О прокуратуре Россий­ской Федерации". Являясь гарантией от недопустимого вмеша­тельства в деятельность органов прокуратуры РФ, этот пункт освобождает прокурора и следователя от обязанности давать какие-либо объяснения по существу находящихся в их произ­водстве дел и материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления, если этим не нарушается вы­текающее из ст. 24 (ч. 2) Конституции Российской Федерации право, ограничения которого возможны лишь при их надлежа­щем установлении федеральным законом. Существенное зна­чение для практики применения Закона о прокуратуре и для перспектив и конкретных направлений развития законодатель­ства о прокуратуре имеет постановление Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г. по делу о проверке конституци­онности отдельных положений п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросом судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ. В соответствии с абз. 1 и 2 п. 2 ст. 1 За­кона о прокуратуре, которыми на прокуратуру возложен над­зор за соответствием законам правовых актов, издаваемых представительными (законодательными) органами субъектов Российской Федерации, Кемеровский областной суд 12 ноября 1998 г. удовлетворил заявление прокурора Кемеровской обла­сти о признании Закона Кемеровской области "О ценовой по­литике в Кемеровской области" недействительным, как про­тиворечащего федеральному законодательству. Администрация Кемеровской области обжаловала решение областного суда в Верховный Суд РФ, полагая, что оно подлежит отмене, по­скольку в соответствии с постановлением Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. по делу о толковании отдельных положений ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ рассмотрение возникшего спора относится к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ. Судебная коллегия по гражданс­ким делам Верховного Суда РФ при рассмотрении дела в кас­сационном порядке приостановила производство и обратилась в Конституционный Суд с запросом о проверке конституцион­ности названных положений, содержащихся в п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 Федерального закона "О прокуратуре Рос­сийской Федерации".

Конституционный Суд РФ указал, что суды общей юрис­дикции, по смыслу ст. 76, 118, 120, 125, 126, 127 и 128 Кон­ституции РФ не могут, признавать законы субъектов Россий­ской Федерации не соответствующими Конституции РФ и на этом основании утрачивающими юридическую силу. Данное полномочие в силу ст. 125 Конституции РФ относится к ком­петенции только Конституционного Суда РФ.

Суд общей юрисдикции, придя к выводу о несоответствии Конституции закона субъекта Федерации, не вправе приме­нить его в конкретном деле и обязан обратиться в Конститу­ционный Суд РФ с запросом о проверке его конституционно­сти. Конституционный Суд РФ признал, что принятый до вступления в силу Конституции РФ закон, исходя, из которо­го судом общей юрисдикции осуществляется, то или иное пол­номочие, не может быть признан неконституционным лишь на том основании, что по форме он не является федеральным конституционным законом. При этом Конституционный Суд РФ учел, что согласно Закону о прокуратуре прокурор обраща­ется в суд и участвует в рассмотрении дел в случаях и поряд­ке, предусмотренных процессуальным законодательством РФ (п. 1 ст. 23 и п. 1 ст. 35). В том числе он вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых зако­ном интересов общества или государства (п. 3 ст. 35). Данное полномочие прокурора и соответствующее полномочие суда основаны на положениях принятого в 1964 г. ГПК РСФСР, ко­торые содержатся в ч. 3 ст. 10, ст. 41, п. 2 ч. 1 и ч. 2 ст. 231, ст. 2391—2398 (в редакции Закона РФ от 28 апреля 1993 г.), а также на положениях Закона РФ от 27 апреля 1993 г. "Об об­жаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (ст. 3 и 6). Поэтому рассматриваемые поло­жения Закона о прокуратуре лишь подтверждают норматив­ные положения о полномочиях прокурора обращаться в суд с заявлением о проверке нормативных актов представительных органов субъекта РФ и соответствующем полномочий судов общей юрисдикции, которые до вступления в силу Конститу­ции РФ уже были предусмотрены названным процессуальным законодательством. На основании этих и совокупности иных положений, изложенных в постановлении от 11 апреля 2000 г., Конституционный Суд РФ постановил признать не противоре­чащими Конституции положения абз. 1 и 2 п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и абз. 1 и 3 п. 3 ст. 22 Федерального закона о прокуратуре. Вместе с тем признано не соответствующим Конституции положение абз. 3 п. 3 ст. 22 Федерального закона о прокуратуре в части, наделяющей суды общей юрисдикции полномочием признавать закон субъекта Российской Федерации противоре­чащим федеральному закону.

Вместе с тем следует признать, что такая ситуация яв­ляется и результатом отсутствия федерального конституцион­ного закона о полномочиях судов общей юрисдикции по про­верке соответствия нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным зако­нам, федеральным законам.

§ 7. Постановления Государственной Думы

Постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, изданные ею в соответствии с компетенцией, установленной Конституцией (ст. 103). Поста­новления Государственной Думы, в которых содержатся нормы, прямо устанавливающие, определяющие различные аспекты организации и деятельности прокуратуры, также непосред­ственно входят в состав правовых основ организации и деятель­ности прокуратуры в качестве их обязательного элемента.

Согласно Конституции РФ Государственная Дума прини­мает постановления по вопросам, отнесенным к ее ведению Конституцией, включая объявление амнистии (подп. "е" п. 1, п. 2 ст. 103). В регулярно принимаемых постановлениях Госду­мы об амнистии содержатся нормы, возлагающие на прокура­туру полномочия по конкретной реализации ею своих функ­ций, установленных Законом о прокуратуре, включая функ­цию участия в правотворческой деятельности. Возложение на прокуратуру постановлением Государственной Думы мер о проведении определенных действий согласно установленной компетенции является для нее обязательным в той мере и постольку, поскольку такие постановления соответствуют Кон­ституции РФ и федеральным законам.

Структура ежегодного доклада Генерального прокурора. Регламент. Законность в прокуратуре. Постановлением Госу­дарственной Думы Федерального Собрания РФ "О координа­ции действий федеральных органов законодательной и испол­нительной власти по борьбе с преступностью в Российской фе­дерации" от 19 марта 1999 г. важное значение придано обес­печению законности в деятельности самих правоохранительных органов.

Госдума предложила Генеральному прокурору включать в ежегодный доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по ее укреп­лению, представляемый палатам Федерального Собрания и Пре­зиденту, раздел о соблюдении законности в деятельности право­охранительных органов, в том числе органов прокуратуры.

Таким образом, один из важных элементов структуры это­го доклада определен, по существу, в нормативном порядке постановлением Государственной Думы.

§ 8. Нормативные правовые акты Генерального прокурора Российской Федерации

В соответствии с Законом Генеральный прокурор РФ из­дает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряже­ния, положения и инструкции, регулирующие вопросы орга­низации деятельности системы прокуратуры Российской Фе­дерации и порядок реализации мер материального и социаль­ного обеспечения указанных работников (п. 1 ст. 17).

Регулируемые данными актами вопросы охватывают все важнейшие аспекты организационной деятельности системы прокуратуры. В комплексе с организационными вопросами Ге­неральному прокурору предоставлено право определять поря­док реализации мер материального и социального обеспечения прокурорских работников, предусмотренных Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации". Приказы Генерального прокурора относятся к категории ведомственных нормативных актов. Они основываются на положениях Консти­туции РФ, Федерального закона о прокуратуре и других фе­деральных законов, международных договоров Российской Федерации. Приказы Генерального прокурора РФ издаются по ключевым, основополагающим вопросам организации деятель­ности системы прокуратуры и порядка реализации мер мате­риального и социального обеспечения ее работников; В каче­стве таковых могут выступать общие вопросы организации надзора и управления в органах прокуратуры, вопросы орга­низации работы по надзору за исполнением законов, об орга­низации надзора за исполнением законов органами, осуществ­ляющими оперативно-розыскную деятельность, следствия и Дознания, об организации надзора за исполнением законов на транспорте и др. Приказом Генерального прокурора РФ раз­граничены сферы ведения территориальных и специализиро­ванных прокуратур; на прокуроров субъектов Федерации воз­ложена координация деятельности правоохранительных органов и специализированных прокуратур, дислоцирующихся на территории соответствующих субъектов Федерации (приказ № 34/1997), решаются и другие организационно-правовые воп­росы.

Указания, как правило, регулируют более узкие направ­ления деятельности органов прокуратуры. В частности, они могут быть, например, посвящены вопросам организации над­зора за исполнением законов о приватизации, о внешнеэкономической деятельности и др. Указания могут издаваться на основании обобщения материалов прокурорской и следственной практики, результатов конкретных проверок.

Распоряжения связаны в основном с реализацией мер ра­зового или краткосрочного характера. С помощью положений регламентируется статус структурных подразделений цент­рального аппарата Генеральной прокуратуры, наиболее круп­ных специализированных прокуратур, порядок реализации мер материального и социального обеспечения прокурорских работников. Инструкции определяют процедуру, своего рода технологию, осуществления отдельных видов деятельности: организации делопроизводства, статистического учета, поряд­ка хранения документов и др.

Некоторые указания Генерального прокурора, данные в установленном законом порядке, по своей обязательности вы­ходят за пределы прокурорской системы. Его указания по воп­росам предварительного следствия и дознания, не требующим законодательного регулирования, являются обязательными для исполнения всеми органами предварительного следствия и доз­нания независимо от их ведомственной принадлежности (п. 2 ст. 30 Закона о прокуратуре). При этом имеются в виду указа­ния не по конкретным уголовным делам, которые также обя­зательны для исполнения, а указания общего, принципиаль­ного характера. Такие указания являются результатом обоб­щения практики деятельности правоохранительных органов по применению законов в процессе расследования преступлений, направлены на совершенствование этой деятельности, на по­вышение гарантий обеспечения законности, прав и свобод граждан.

Глава III. Создание и развитие российской прокуратуры как государственного надзорного института

§ 1. Возникновение и становление российской прокуратуры

Возникновение, становление и развитие прокуратуры Российского государства необходимо рассматривать в контек­сте исторических, социально-экономических и иных объектив­ных условий соответствующих периодов развития общества.

Исторический опыт показывает, что потребность в таком государственном органе, как прокуратура, с присущей толь­ко ему совокупностью задач, функций и полномочий становит­ся особенно острой в периоды коренных преобразований в об­щественных отношениях, государственном устройстве. Проку­ратура всегда рассматривалась и использовалась как действен­ный инструмент утверждения развития общественных отношений, укрепления режима законности, как непременного средства развития государственности. Великий реформатор России начала XVIII в. царь Петр Алексеевич, искавший пути и средства ускорения преобразований, пришел к решению создать особый надзорный орган, способный "уничтожить или ослабить зло, проистекавшее из беспорядков в делах, неправосудия, взяточничества и беззакония".

С этой целью указом от 5 марта 1711 г. была учреждена должность генерал-фискала, который должен был "тайно про­ведывать, доносить и обличать". Модель такой должности и службы была заимствована в Швеции. Однако вскоре сам Петр I был вынужден признать, что чин фискала "тяжел и ненавидим". В результате дальнейших поисков и сопоставле­ний 12 января 1722 г. в России был основан государственно-правовой институт прокуратуры во главе с назначаемым Государем генерал-прокурором и его помощником обер-прокуро­ром. Как следует из Указа, генерал-прокурор является "оком государевым". Ему предписывалось строго следить за тем, "чтобы не на столе только дела вершились, но самым дей­ством по указам исполнялись".

Органы прокуратуры создавались постепенно в различных губерниях в течение ряда лет. Прокуроры состояли и при кол­легиях сената, провинций (губерний) и при надворных судах.

Указом от 11 мая 1722 г. была создана своего рода специ­ализированная прокуратура во главе со светским чиновни­ком — обер-прокурором центрального органа управления госу­дарственной православной церковью — Святейшего Синода. В епархиях православной церкви, которые управлялись духов­ными консисториями, прокурорские надзорные функции воз­лагались на секретарей консисторий. Они назначались и уволь­нялись с должности Синодом по предложению обер-прокуро­ра, находились в его непосредственном подчинении "как блю­стителя законных постановлений по духовному ведомству" и были обязаны исполнять его предписания.

На прокуратуру было возложено осуществлять наблюде­ние за соблюдением законов поднадзорными ей государствен­ными органами. В случае установления нарушений законов прокуратура предлагала соответствующим лицам и учрежде­ниям устранять эти нарушения, опротестовывала незаконные решения. Важным участком работы прокуроров был надзор за соблюдением законов в арестантских делах, тюрьмах.

В соответствии с замыслом Петра I в последние годы его царствования прокурорский надзор стал выполнять существен­ную роль в укреплении государственности, в финансовых де­лах. Немалое значение в этом процессе играли личности гене­рал-прокуроров, и прежде всего первого генерал-прокурора П. И. Ягужинского, который пребывал в этой должности четыр­надцать лет (с 1722 по 1736 г.).

При императрице Екатерине I и императоре Петре II роль и значение прокуратуры существенно снизились из-за проводимой ими политики, усилении роли других институтов власти, которые видели в прокуратуре ограничение своей власти (Верховный тайный Совет и др.).

В последующем, в период правления Анны Иоанновны, произошло существенное развитие вертикали прокурорской власти. Была усилена власть губернских прокуроров, на деле осуществлявших роль "ока государева" в регионах России.

В целом в дореформенный период (до 1864 г.) губернские прокуроры осуществляли надзор за правильным применением законов всеми официальными учреждениями — "присутствен­ными местами", как судебными, так и административными.