Статья 99. Особенности финансового обеспечения оказания государственных и муниципальных услуг в сфере образования
Комментируемая статья посвящена вопросам финансового обеспечения оказания государственных и муниципальных услуг в сфере образования. Отчасти положения данной статьи не являются новыми, поскольку отдельные нормы, в частности, о финансовом обеспечении деятельности высших учебных заведений, уже были отражены в ранее действовавшем законодательстве. Тем не менее самостоятельная статья о финансировании образовательных услуг впервые появилась в рамках комментируемого закона.
Финансовое обеспечение оказания государственных и муниципальных образовательных услуг регламентируется действующим законодательством и строится в соответствии с нормативами затрат на осуществление услуги исходя из различных критериев, в том числе вида образовательных программ и формы обучения, требований к обеспечению образовательного процесса и т.п. Финансовое обеспечение оказания услуг основывается на выделении образовательной организации из соответствующего бюджета РФ (в зависимости от принадлежности организации к определенной форме собственности) субсидии на возмещение затрат по реализации образовательных программ и подготовке обучающихся.
Исключение из данного порядка составляет образовательная деятельность, осуществляемая в соответствии с образовательными стандартами, когда расчет затрат на оказание услуг ведется на одного обучающегося.
Статья раскрывает структуру затрат на оказание государственных и муниципальных услуг в сфере образования, в зависимости от уровня средней заработной платы, комплектности образовательных организаций.
Следует учесть, что к критерию малокомплектности образовательной организации общего образования относится удаленность образовательных организаций от иных организаций, а также транспортная доступность. Представляется, что выбранные за основу законодателем критерии отнесения образовательной организации к малокомплектной не соответствуют предполагаемой сути данного термина. Представляется, что малокомплектной могла бы выступать образовательная организация, где количество обучающихся менее установленного числа минимально возможного контингента, с учетом, конечно же, количества населения, проживающего в соответствующем населенном пункте.
Частным образовательным организациям, реализующим основные общеобразовательные программы, субсидии на возмещение затрат организации образовательного процесса также рассчитываются по нормативам.
Возмещение затрат по реализации профессиональных образовательных программ частными образовательными организации обеспечивается за счет бюджетных ассигнований соответствующего бюджета и рассчитывается с учетом нормативных затрат на оказание соответствующих государственных или муниципальных услуг в сфере образования.
Статья 100. Контрольные цифры приема на обучение за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов
Комментируемая статья является новацией законодательства об образовании. Образовательные законы имели лишь упоминание о контрольных цифрах приема граждан на обучение в рамках характеристики особенностей экономки среднего и высшего профессионального образования.
В целом, данная линия продолжена и в комментируемом законе, с той лишь разницей, что соответствующие положения обобщенны и выделены в отдельную статью.
Контрольные цифры приема - это количество мест в образовательной организации по соответствующему направлению (специальности), которые финансируются за счет бюджетных ассигнований. Исходя из этого определяется и количество лиц, которые могут поступать и обучаться за счет средств соответствующего бюджета.
Распределение бюджетных мест осуществляется между аккредитованными по соответствующим образовательным программам образовательными организации на основе публичного конкурса.
Количество контрольных цифр приема граждан в образовательные организации среднего и высшего профессионального образования определяется публичными органами власти, осуществляющими финансирование образовательной деятельности образовательной организации из соответствующего бюджета. Исходя из трехуровневой бюджетной системы в Российской Федерации, образовательная деятельность может финансироваться из федерального, регионального и местного бюджетов.
Часть контрольных цифр приема, доводимых до образовательной организации соответствующим органом управления по результатам публичного конкурса, может быть отдано под целевой прием, осуществляемый по заявкам органов государственной власти и местного самоуправления в целях содействия им в подготовке кадров соответствующего уровня образования. При этом, выделение целевых мест является не обязанностью, а правом образовательной организации.
В случае принятия образовательной организацией решения о целевом приеме места, отданные под целевой прием, выбывают из количества мест, выделенных под организацию общего конкурса среди абитуриентов. При этом заинтересованные органы исполнительной власти и местного самоуправления, а также образовательные организации обязаны обеспечить отдельный конкурс среди абитуриентов, поступающих на целевые места.
В случае если конкурс направленных на целевые места не обеспечивается, приемная комиссия вуза обязана уменьшить количество выделенных целевых мест, поставить в известность об этом соответствующие государственные или муниципальные органы и поступающих на целевые места.
Как правило, под целевой прием определяются квоты, устанавливающие общее количество мест, которые могут быть отданы под целевой прием. Квоты доводятся соответствующими органами власти, в чьем ведении находятся образовательные организации. При этом в 2012 году согласно письму Минобрнауки РФ от 09.02.2012 г. N 12-145*(175) количество мест для целевого приема на каждое направление подготовки (специальность), не должно было превышать 15 процентов от общего количества контрольных цифр приема по каждому направлению подготовки (специальности).
Статья 101. Осуществление образовательной деятельности за счет средств физических лиц и юридических лиц
Положения комментируемой статьи не являются новыми для отечественного образовательного законодательства, поскольку нормы о возможности оплаты образования за счет средств физических и юридических лиц содержались в обоих образовательных законах. В рамках комментируемой статьи данные нормы обобщены и систематизированы.
Осуществление образования за счет средств физических и юридических лиц является одной из форм (видом) экономической деятельности в образовании, которая вносит существенный вклад в финансирование образовательной организации.
Платные образовательные услуги оказываются на основании договора об оказании платных образовательных услуг, заключаемого между образовательной организацией и заказчиком - физическим или юридическим лицом. Денежные средства, поступаемые от оплаты за обучение, направляются образовательной организацией на цели, определенные в ее уставе. Соответственно, плата за образовательные услуги имеет строго целевой характер.
При этом платные образовательные услуги не могут быть оказаны вместо образовательной деятельности, финансируемой за счет бюджетных ассигнований, что предусматривалось и в ранее действующем законодательстве. Основным отличием является то, что заработанные образовательной организацией денежные средства с нарушением указанного правила направляются не в соответствующий бюджет, а возвращаются лицам, оплатившим такую образовательную деятельность.
Условия реализации основных образовательных программ, финансируемых за счет средств бюджетных ассигнований по государственному заданию, так и свыше контрольных цифр приема по договорам с полным возмещением стоимости обучения (платных образовательных услуг) должны быть равными.
Статья 102. Имущество образовательных организаций
Статья посвящена вопросам имущественного режима деятельности образовательных организаций.
Особенности использования образовательной организацией закрепленного (приобретенного) имущества определяются целями деятельности образовательных юридических лиц.
Прежде всего стоит отметить, что законодатель вернулся к модели имущественного режима, допускающего право собственности образовательной организации на имеющееся у нее имущество. Изначально такая возможность допускалась, но в последствии была изъята из положений образовательного законодательства. Такие действия законодателя были продиктованы проблемами в определении статуса имущества, прежде всего государственных (муниципальных) учреждений образования, которое получало одновременно двух собственников. В то же время в литературе наличие нормы о возможности образовательных юридических лиц обладать имуществом на праве собственности связывалось только со случаями приобретения имущества по гражданско-правовым сделкам. Создавал дополнительные трудности неопределенный для учреждения круг распорядительных полномочий в рамках права оперативного управления - ограниченного вещного права, вытекающего из права собственности.
В конечном итоге, за образовательными организациями было оставлено лишь право оперативного управления, которое в большей степени соответствовало организационно-правовой форме большинства образовательных юридических лиц, созданных в качестве учреждений.
На современном этапе законодатель отдает приоритет праву собственности образовательных организаций, не исключая при этом возможность нахождения за ними и на другом законном основании. Следует полагать, что иное законное основание подразумевает как вещно-правовые, так и обязательственные режимы принадлежности имущества за образовательной организацией.
В первом случае речь идет об упомянутом выше праве оперативного управления (производного) от права собственности, во втором - о праве безвозмездного пользования или аренды, оформляемого с учетом использования отдельных видов обязательств в форме соответствующих гражданско-правовых договоров.
Правовой режим нахождения земли у образовательных организаций определяется с учетом норм земельного законодательства. Речь идет об установленном для государственных и муниципальных учреждений права постоянного (бессрочного) пользования (ст. 20 ЗК РФ). Образовательные организации не являются исключением, и потому в большинстве случаев режим права постоянного (бессрочного) пользования на имеющиеся у них в распоряжении земельные участки будет применяться и к ним. Стоит отметить, что указанный режим не допускает возможности распоряжения закрепленными за образовательной организацией земельными участками. Это исключает возможность передачи земли по любым гражданско-правовым сделкам (например, купли-продажи, аренды, дарения, безвозмездного пользования, залога и т.п.).
Исключение составляют образовательные организации, созданные в форме частных учреждений. На них обозначенные законодательством ограничения не распространяются, поскольку любым имуществом они могут обладать на праве собственности, а отсюда и правом распоряжения таким имуществом без каких-либо ограничений.
На образовательную организацию возлагается ответственность за сохранность и эффективное использование закрепленного за ней имущества, что обеспечивается также контрольными мероприятиями, проводимыми уполномоченными органами. Речь идет, помимо прочего, и об управлении имуществом в широком представлении. Эффективность использования предполагает как уменьшение расходов на содержание имущества, так и получение дохода с помощью его использования в допускаемых законом формах и объеме (например, сдача в аренду свободных (неиспользуемых) площадей).
Как следует из смысла комментируемой статьи, контроль может быть внутренним и внешним.
Внутренний контроль (аудит) осуществляют коллегиальные органы управления самой образовательной организации, которые определены в качестве таковых в Уставе юридического лица. В частности, в зависимости от направленности и уровня образования это могут быть педагогический (общеобразовательные организации) или ученый совет (профессиональные организации высшего образования).
Внешний контроль возложен на учредителя и собственника имущества образовательной организации. Что касается государственных (муниципальных) образовательных организаций, то, как известно, учредителем образовательной организации является конкретное публично-правовое образование в лице уполномоченного государственного (муниципального) органа власти, в том числе с учетом отраслевой принадлежности или подведомственности (например, в отношении сельскохозяйственных вузов полномочия учредителя выполняет Министерство сельского хозяйства РФ).
Функции (полномочия) собственника имущества выполняют различные профильные органы публичного управления, создаваемые на различных уровнях публичной власти, на которые возложены функции по управлению публичным имуществом (например, в отношении имущества федеральных образовательных организаций (т.е. основанных на федеральной государственной собственности) функции собственника выполняет Федеральное агентство по управлению государственным имуществом, а в регионах (субъектах РФ) его территориальные управления.
В некоторых случаях учредитель и собственник имущества образовательной организации могут совпадать в одном лице (например, частные образовательные организации).
Статья 103. Создание образовательными организациями высшего образования хозяйственных обществ и хозяйственных партнерств, деятельность которых заключается в практическом применении (внедрении) результатов интеллектуальной деятельности
Появление положений о результатах интеллектуальной деятельности (РИД) в качестве самостоятельной статьи образовательного закона не является случайным. Соответствующие нормы содержало и прежнее законодательство об образовании, в рамках Федерального закона от 02.08.2009 г. N 217-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам создания бюджетными научными и образовательными учреждениями хозяйственных обществ в целях практического применения (внедрения) результатов интеллектуальной деятельности" (Закон N 217-ФЗ)*(176).
Стоит отметить, что проблема реализации на практике норм гражданского законодательства о хозяйственных полномочиях учреждений по созданию юридических лиц была отмечена на уровне руководства страны в связи с острой потребностью формирования инновационной базы развития государства в виде малых предприятий в рамках бюджетных учреждений образования и науки*(177).
Однако в рамках комментируемой статьи регулирование распоряжения РИД получило более систематизированную основу.
Создание малых предприятий при вузах призвано повысить эффективность их функционирования в условиях рыночной экономики. Полноценное развитие таких экономических субъектов может стать определяющим фактором в становлении предпринимательских университетских форм. В числе перспективных нововведений могут быть, например, представлены технопарки - структуры на базе вузов с целью использования научного потенциала и коммерциализации разработанных технологий через малые инновационные предприятия.
Гражданский закон (часть IV Гражданского кодекса РФ от 18.12.2006 г. N 230-ФЗ*(178)) закрепляет основные принципы распределения прав на результаты интеллектуальной деятельности (РИД). Права на созданные за счет бюджетных средств РИД закрепляются за исполнителем, который может распоряжаться исключительным правом на результат интеллектуальной деятельности (п. 1 ст. 1229 ГК РФ).
Правообладателями зачастую выступают образовательные и научные организации, имеющие организационно-правовую форму учреждения, что осложняет практическое распоряжение интеллектуальной собственностью в силу ограниченных вещных прав на закрепленное имущество.
Следовательно, такое нормативное решение, с одной стороны, является определяющим фактором внедрения РИД, но на практике парализуется современным правовым имущественным режимом бюджетных учреждений, который в системном толковании норм ч. 4. ст. 66 ГК РФ, ст. 70 Бюджетного кодекса РФ*(179) не позволяет самостоятельно реализовывать предоставленные права.
Результаты интеллектуальной деятельности (РИД) для целей образовательного законодательства включают в себя программы для электронных вычислительных машин, баз данных, изобретений, полезных моделей, промышленных образцов, селекционных достижений, топологий интегральных микросхем, секретов производства (ноу-хау), исключительные права на которые принадлежат данным высшим учебным заведениям.
Основная регулирующая роль восполнения пробелов правового регулирования отношений в сфере становления инновационных хозяйственных механизмов связана:
1) с созданием хозяйственных обществ государственными бюджетными учреждениями науки и образования, научными и образовательными учреждениями государственных академий наук,
2) с распоряжением учреждениями науки и образования исключительными правами на результаты интеллектуальной деятельности.
Важным моментом является процедура легализации предприятия. Во-первых, создание хозяйственного общества осуществляется без согласия собственника, что означает самостоятельное решение вузом вопросов формирования волеизъявления. Единственной обязанностью в этом случае является уведомление своего учредителя об этом в течение 7 дней с момента внесения в единый государственный реестр юридических лиц записи о государственной регистрации хозяйственного общества, который является юридическим фактом, фиксирующим создание юридического лица, и возникновение обязательств перед третьими лицами.
При этом права участников хозяйственных обществ от имени высших учебных заведений осуществляют их руководители. При формулировании данного требования законодатель исходил, видимо, из необходимости обеспечения эффективности управленских решений, что достигается наличием в органах управления юридического лица руководителя организации-учредителя.
Для ведения хозяйственного деятельности любого юридического лица необходимы денежные средства, которых в распоряжении учреждения недостаточно. Все имущество бюджетного учреждения (в том числе, и денежные средства) поступают в его оперативное управление, учитываются на отдельном балансе. Поэтому, Соучредители обязаны вносить свои вклады в уставный капитал в денежной форме. Это исключительное требование Закона. По большему счету, ответственность по обязательствам такого хозяйственного общества будет ограничена только вкладами соучредителей.
Денежная оценка вклада участника хозяйственного общества производится по соглашению между учредителями (участниками) общества и в случаях, предусмотренных законом, подлежит независимой экспертной проверке. Независимая оценка результатов интеллектуальной деятельности вносимых по лицензионному договору в качестве вклада в уставный капитал проводится при стоимости номинальной доли такого вклада свыше 500 тыс. рублей.
Оплата уставного капитала является важной гарантией для кредиторов такого общества, а также и для самого бюджетного учреждения. Требование законодателя к соучредителям общества - оплата уставного капитала общества на момент его создания не менее чем на половину (50%) воспроизводит требования положений Закона N 14-ФЗ об ООО.
Приоритетным учредителем и участником подобных организаций являются бюджетные учреждения: доля их участия в создаваемом юридическом лице должна быть не менее 25% в акционерном обществе (тип которого можно определить преимущественно как закрытое общество) либо 1/3 в Обществе с ограниченной ответственностью.
Создаваемые юридические лица в форме обществ с ограниченной ответственностью (акционерных обществ) будут иметь не общую правоспособность, а специальную, которая должна соответствовать основной их цели деятельности. Представляется недопустимым формирование расширенного перечня видов деятельности таких юридических лиц.
Хотя нужно отметить, что объем правоспособности созданных хозяйственных обществ должен соответствовать объему правоспособности их учредителей, пределы которой обозначены задачами деятельности научных и образовательных организаций. Ведение ими предпринимательской деятельности допускается в минимальном объеме и только для реализации основной деятельности, которая является одновременно и целью создания организации.
Цели деятельности создаваемого предприятия должны соответствовать закону и найти отражение в его уставе. И если в содержании учредительного документа указаны иные, не предусмотренные законом для такого предприятия цели, то действия учредителей следует признать в качестве нарушения порядка создания юридического лица.
Контроль и ответственность за содержание учредительных документов создаваемого предприятия должены быть возложены на его учредителей.
В отличие от передачи исключительных прав в уставный капитал, собственником которых становится общество, а учредители получают лишь обязательственные права, конституирующую основу общества составят права на использование соответствующих РИД по лицензионным договорам, тогда как исключительные права согласно абз. 2 п. 1 ст. 1233 ГК РФ будут принадлежать их создателям (владельцам). Такой нормативный подход является разумной гарантией сохранения интеллектуальной собственности за учреждениями науки и образования.
При этом по сравнению с порядком создания хозяйственных обществ, осуществляемых самостоятельно по инициативе научных и образовательных учреждений, имущество, находящееся в оперативном управлении данных вузов, может быть передано в уставные капиталы создаваемых хозяйственных обществ в порядке, установленном ГК РФ, который предполагает получение на это согласия собственника имущества учреждения.
По смыслу Постановления Пленума ВАС РФ от 18.11.2003 г. N 19 "О некоторых вопросах применения Федерального закона "Об акционерных обществах"*(180) финансируемые собственниками учреждения могут быть учредителями (участниками) хозяйственных обществ с разрешения собственника, в том числе с использованием для этих целей доходов учреждения от разрешенной ему деятельности (п. 4 ст. 66 и п. 2 ст. 298 ГК РФ), что во всяком случае предполагает необходимость наличия такого согласия независимо от характера и оснований закрепления имущества за учреждением.
Доходы от распоряжения долями (акциями) в уставных капиталах хозяйственных обществ, учредителями (участниками) которых являются данные высшие учебные заведения, часть прибыли хозяйственных обществ, полученная данными высшими учебными заведениями (дивиденды), поступают в их самостоятельное распоряжение, учитываются на отдельном балансе.
Таким образом, расширение хозяйственных полномочий бюджетных учреждений и особенно вузов, получивших вслед за правом выступать арендодателем имущества возможность учреждать юридические лица, говорит о дальнейшей адаптации на практике хозяйственных механизмов стимулирования рыночных отношений в рамках образовательной и научной деятельности. В связи с этим представляется не случайным закрепление указанных полномочий вузов в группе норм гл. 13 "Экономическая деятельность в образовании".
Статья 104. Образовательное кредитование
Самостоятельная статья об образовательном кредитовании впервые нашла отражение в образовательном законодательстве.
Практика образовательного кредитования получила широкое распространение в западных государствах. В России образовательный кредит пока мало востребован, но выступает одним из инструментов реализации экономической политики государства, направленной на снижение расходной части бюджета.
В первую очередь, через деятельность образовательных организаций часть бремени финансирования образования перекладывается непосредственно на элементы системы образования (обучающихся и их родителей), что позволяет решить, таким образом, проблему дефицита бюджета и в тоже же время повышения оплаты труда педагогических работников, обеспечить доступность образования.
Государственный (социальный) образовательный кредит является механизмом поддержки частных инвестиций в образование. Он призван сократить их текущую финансовую нагрузку по оплате обучения и содержанию студентов в период учебы.
Образовательные кредиты предоставляются банками и иными кредитными организациями в целях оплаты стоимости обучения граждан по соответствующим образовательным программам. Первоначально развитие образовательного кредитования связывается с деятельностью Сбербанка России. В настоящий момент кредитование осуществляют и коммерческие банки.
Денежные средства, выдаваемые по кредиту, имеют строго целевое назначение, т.е. не могут быть израсходованы на другие цели. В то же время образовательный кредитный продукт может предусматривать кредитование не только оплаты обучения, но сопутствующих расходов, т.е. непосредственно связанных с получением образования: оплата проживания, питания, приобретения учебной и научной литературы и другие бытовые нужды в период обучения. В первом случае речь идет об основном образовательном кредите, а во втором - о сопутствующем.
Граждане имеют право выбрать вариант программы кредитования: либо получение только образовательного кредита, либо полного пакета кредитных услуг, состоящего из образовательного и сопутствующего кредита. Представляется, сопутствующий кредит можно будет получить и в том случае, если обучение проходит на бесплатной основе.
В первоочередном порядке государство заинтересовано в подготовке специалистов по основным образовательным программам. В связи с чем Коллегией Минобрнауки РФ 19.06.2006 г. N ПК-7*(181) одобрена Концепция государственной поддержки образовательного кредитования, предусматривающая формы частичного гарантирования выдаваемых кредитов исходя из возможностей федерального бюджета.
Суть концепции государственной поддержки заключается в том, что государство осуществляет государственное субсидирование банков, кредитующих граждан для обучения по основным образовательным программам. Данный инструмент преодолевает недостатки рынка капиталов, т.е. низкую заинтересованность частного сектора в предоставлении образовательных кредитов.
Государственные возвратные субсидии должны выделяться из средств федерального бюджета отдельной статьей экономической классификации расходов бюджетной классификации и предназначаться для студентов, обучающихся в первую очередь по приоритетным специальностям и направлениям подготовки.
Предоставление банку государственной поддержки осуществляется в случае невозможности исполнения заемщиком обязательств по договору основного образовательного кредита в связи с отсутствием или недостаточностью имущества заемщика, на которое может быть обращено взыскание.
Эксперимент по реализации концепции образовательного кредитования и субсидирования невозвратных кредитов нашел отражение в постановлениях Правительства РФ от 23.08.2007 г. N 34 *(182) и от 28.08.2009 г. N 699 *(183), определяющих механизм и порядок возмещения части затрат по непогашенным кредитам, а также компенсации части затрат на уплату процентов.
Образовательные кредиты, и государственные субсидии являются шагом к повышению доступности образования, что достаточно значимо в системе общественных отношений. В последующем предусматривается подготовка и принятие проекта федерального закона о государственной поддержке предоставления образовательных кредитов студентам высших учебных заведений.
