Перспективи розвитку системи органів виконавчої влади на сучасному етапі

Починаючи від набуття Україною незалежності, в нашій державі тривають пошуки ефективної моделі системи та структури органів виконавчої влади. Заходи, спрямовані на вдосконалення системи центральних та місцевих органів виконавчої влади, вживаються в Україні впродовж уже майже двох десятиліть, проте реальні їх результати досі не можна назвати ефективними. Значною мірою недостатність цих заходів пояснюється проблемами становлення політичної системи нової української держави в ході соціально-економічних перетворень та загальної демократизації суспільства. Зрозуміло, що в нинішніх умовах суспільно-політичних перетворень, недостатньої визначеності вертикалі державної влади та відповідного розмежування державновладних повноважень, забезпечення дотримання адекватності системи органів державного управління саме політичній моделі державної влади в країні залишається проблематичним. При цьому, незважаючи на те, що за часи незалежності України прийнято достатню кількість актів законодавства, що покликані регулювати діяльність органів виконавчої влади, сама їх система досі залишається недостатньо відкритою для суспільства та непрозорою, що у свою чергу не сприяє її належному впорядкуванню згідно з покладеними на неї завданнями та, відповідно, ефективності її роботи.

Орган виконавчої влади є організаційно самостійним елементом державного апарату (механізму держави), який наділений чітко окресленим обсягом повноважень (компетенцією) відповідно до покладених на нього завдань і функцій, складається зі структурних підрозділів і посад, що обіймають державні службовці, і віднесений Конституцією і законами України до системи органів виконавчої влади.

Основним нормативно-правовим актом, що визначає систему органів виконавчої влади, є Конституція України. Конституційні приписи, присвячені системі органів виконавчої влади, містяться як в окремому Розділі 6 “Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади”, так і в інших розділах Конституції України. Але Конституція України не містить чіткого визначення всіх елементів системи органів виконавчої влади. Натомість вона відносить можливість вирішення питань про існування у системі органів виконавчої влади поряд з основними деяких проміжних рівнів – на розсуд законодавця шляхом прийняття відповідних законів. Кожний з рівнів представлений наступними органами:

1) рівень вищого органу в системі органів виконавчої влади —Кабінетом Міністрів України (урядом);

2) рівень центральних органів виконавчої влади — міністерствами, службами, агентствами, інспекціями, центральними органами виконавчої влади зі спеціальним статусом;

3) рівень місцевих органів виконавчої влади — а) місцевими органами загальної компетенції: Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська і Севастопольська міські, районні державні адміністрації; б) місцевими органами спеціальної (галузевої, функціональної, змішаної) компетенції, котрі як безпосередньо підпорядковані відповідним центральним органам виконавчої влади, так і перебувають у підпорядкуванні місцевим державним адміністраціям, зокрема територіальні підрозділи міністерств та інших центральних органів виконавчої влади.

Домінанти побудови системи органів виконавчої влади:

1) Субординація, означає співпідпорядкованість між органами вищого і нижчого рівнів, наприклад: Кабінет Міністрів і міністерства або місцеві державні адміністрації; обласна і районна державні адміністрації і т. ін.

2) Координація, виявляється в узгодженні дій і рішень, взаємних консультаціях, обговореннях, проведенні спільних заходів і виданні спільних актів, укладанні адміністративних договорів (угод) тощо між зазначеними органами, наприклад: між кількома міністерствами або службами; між кількома обласними (чи районними) державними адміністраціями тощо.

3) Визначення і розподіл компетенції, здійснюється на основі трьох принципів:

функціональний принцип — коли орган спрямований на виконання однієї чи кількох функцій державного управління: Міністерство юстиції України, Державна служба України з питань захисту персональних даних, Державна фінансова інспекція України, Державна архівна служба і т. ін.;

галузевий принцип — коли орган здійснює керівництво однією чи кількома галузями державного управління: міністерство екології та природних ресурсів України, Міністерство охорони здоров'я України і т. ін.;

програмно-цільовий принцип — коли орган створюється для цілеспрямованого вирішення конкретної проблеми (програми) вагомого суспільного значення: Фонд державного майна (для здійснення програми приватизації), Національне агентство з питань підготовки та проведення в Україні фінальної частини чемпіонату Європи 2012 року з футболу та реалізації інфраструктурних проектів тощо.

4) Підвідомчість, може бути вертикальною або горизонтальною.

Вертикальна підвідомчість властива взаємозв'язкам органів різних — вищого і нижчого — рівнів: наприклад, усі органи виконавчої влади так чи інакше підвідомчі Кабінету Міністрів України.

Горизонтальна підвідомчість має місце у стосунках між органами одного і того ж рівня: наприклад, будь-який центральний орган виконавчої влади є підвідомчим Міністерству юстиції України в частині дотримання порядку підготовки і реєстрації нормативно-правових актів, що видаються даним центральним органом.

5) підпорядкованість (підлеглість) характеризує найвищий ступінь залежності між органами, що передбачає обов'язковість виконання підпорядкованим органом адресованих йому владних рішень іншого органу. Слід розрізняти організаційну і функціональну, а також пряму і опосередковану підпорядкованість.

Організаційна (або адміністративна) підпорядкованість свідчить про залежність підпорядкованого органу по всіх (або по більшості) питаннях його діяльності (наприклад, діяльність Державної міграційної служби України спрямовується через Міністра внутрішніх справ України).

Натомість функціональна (яку ще називають функціонально-методичною) підпорядкованість існує в межах лише якоїсь однієї (чи кількох) з функцій управління: наприклад, будь-який орган виконавчої влади в частині організації і проведення своєї фінансової діяльності є функціонально підлеглим Міністерству фінансів України.

Пряма підпорядкованість існує у стосунках між органами, що безпосередньо підпорядковані один одному, а опосередкована — коли між ними є якась проміжна структурна ланка. Наприклад, районна державна адміністрація підпорядкована і урядові, й обласній державній адміністрації, але останній вона підпорядкована прямо, а урядові — опосередковано, тобто через обласну державну адміністрацію.

6) Підконтрольність означає таку залежність органу, коли його діяльність підлягає перевірці з боку іншого (інших) органу, який уповноважений здійснювати такий контроль, а підконтрольний орган зобов'язаний як надавати необхідні можливості для подібних перевірок.

7) Підзвітність, тобто підконтрольний орган зобов'язаний звітувати про свою діяльність.

Підконтрольність за змістом дещо ширша підзвітності, оскільки може передбачати одержання контролюючим органом усієї потрібної інформації, включаючи звіти. Водночас режим підзвітності може застосовуватись і самостійно, тобто окремо від здійснення функції контролю.

8) Відповідальність органів виконавчої влади це, за загальним правилом, службова (дисциплінарна) відповідальність керівників відповідних органів (а іноді їх заступників) перед органами або посадовими особами вищого рівня.

Указом Президента України від 9 грудня 2010 р. № 1085/2010 “Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади” визначено кількість міністерств, центральних органів виконавчої влади, центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом, центральних органів виконавчої влади, діяльність яких спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через відповідних членів Кабінету Міністрів. Поєднання посад віце-прем’єр-міністрів та міністрів, а також відмови від можливості призначати міністрів, що не очолюють міністерства, розглядаються як додаткові спроби концентрувати функції держави за галузевим принципом, коли чітко зрозуміло, хто за що відповідає і для чого потрібна та чи інша посада.

Аналіз діючого законодавства переконливо свідчить про наявні проблеми та необхідність удосконалення системи органів виконавчої влади в Україні. Позитивні результати ще не набули тієї критичної маси, яка б дала змогу досягти якісного, ефективного та результативного перелому у функціонуванні системи державного управління, більш повного забезпечення потреб громадян, значного підвищення їх життєвого рівня. Недостатнє правове забезпечення, законодавча невизначеність щодо відповідальності органів державної влади та їх посадових осіб, відсутність механізму взаємодії та колективної роботи, відсутність ефективних управлінських інноваційних технологій, недостатнє фінансове забезпечення, слабка інформованість населення – це ще не весь перелік проблем, що заважають ефективній роботі органів виконавчої влади.

Правове забезпечення процесу підвищення ефективності системи органів виконавчої влади як елемента механізму реалізації відповідної державної функції у першу чергу має відбуватися за рахунок оптимізації законодавства. Оптимізація законодавства – це складний і тривалий процес, який включає в себе поетапну розробку та прийняття необхідних законодавчих актів у цій сфері з урахуванням найбільшої важливості на даному етапі та обов’язкового узгодження їх з усіма іншими юридичними актами, адаптації чинного законодавства до норм європейського, міжнародного права.

Діяльність органів виконавчої влади регулюють норми різної галузевої належності. На першому місці тут знаходяться норми конституційного права, які є нормами прямої дії, проте вони потребують конкретизації і визначення механізмів їх реалізації. Це і є завданням адміністративного права – однієї з базових галузей права у правовій системі України, яке закріплює організацію, повноваження і порядок діяльності органів виконавчої влади, механізм функціонування державної служби, форми взаємовідносин цих органів з громадянами та іншими суб’єктами адміністративного права, засоби забезпечення законності у державному управлінні тощо.

Процес розвитку і реформування законодавства України про органи виконавчої влади має базуватися на необхідності підвищення рівня обґрунтованості сучасного стану, а також подальшої раціоналізації структурної побудови і функціонування як всієї системи органів виконавчої влади, так і кожного з них.

Реформування державного управління має перетворювати систему органів виконавчої влади на керований механізм із чітким розподілом повноважень та відповідальності, оптимізований за змістом і переліком державних функцій, кількістю державних службовців і зорієнтований на задоволення потреб суспільства. Саме такий необхідний інструментарій має застосовуватися за призначенням і на довгострокову перспективу. Він здатний підвищити ефективність державного управління та суттєво зменшити використання коштів державного бюджету на утримання державного апарату. Необхідно максимально оздоровити держапарат, підняти його ефективність незалежно від персоналій, які очолюють те чи інше міністерство, агентство, службу або інспекцію, позбавивши його від чинників, що породжували корупцію, зловживання, неефективність діяльності.