Особливості місцевого самоврядування України в аспекті децентралізації влади

Оксана Луцик

(Переяслав-Хмельницький)

Студентка V курсу історичного факультету

н. п. «Політологія»

Науковий керівник:

Войтенко Ю. М., к. і. н., доц. к-дри політології

ДВНЗ «ПХ ДПУ ім. Г. Сковороди»

ОСОБЛИВОСТІ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ УКРАЇНИ В АСПЕКТІ ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ ВЛАДИ

Стаття присвячена аналізу етапів еволюції місцевого самоврядування Україні, запровадженої реформи децентралізації влади та зарубіжного досвіду розвитку органів місцевого самоврядування.

Ключові слова: місцеве самоврядування, муніципальна влада, принцип субсидіарності, децентралізація, реформа децентралізації влади.

Актуальність теми дослідження визначена тим, що від початку незалежності України, не приділялося належної уваги розбудові місцевого самоврядування, адже правляча верхівка виявилася некомпетентною. Прослідковувалися лише теоретичні кроки підтримки місцевої політики тому, що реформи, концепції розвитку у сфері муніципальної влади переписувалися із приходом нової влади, а практичного втілення не мали. Вектор нашої держави на модернізацію місцевого самоврядування і впровадження реальної децентралізації на місцях почався від фактично із 2014 року. На даний час розроблена законодавча база та втілені поступові кроки для впровадженої реформи децентралізації.

Аналіз останніх досліджень та публікацій. Вивчення проблеми зарубіжного та українського варіантів місцевого самоврядування досліджують такі науковці: Г. Г. Абасов [1], О. М. Бориславська [2], Ю. М. Войтенко [3], Л. Б. Грицак [4], А. В. Єрмолаєв [5], І. П. Ковальов [6], О. Г. Солонтай [7], А. Ф. Ткачук [8] та ін.

Постановкою проблеми статтівиступає поверхневе дослідження органів місцевого самоврядування в Україні на прикладі реформи децентралізації влади.

Мета дослідження полягає в тому, щоб на основі зарубіжної практики реформи місцевого самоврядування та періодів його розвитку протягом незалежності України, визначити і узагальнити особливості муніципальної влади в аспекті децентралізації.

Місцеве самоврядування можна охарактеризувати як центральну складову демократичного управління в будь-якій державі, за допомогою громада має можливість самостійно вирішувати свої питанняв межах того чи іншого населеного пункту [2, с. 24]. Досись важливий аспект, який прослідковується у органах місцевої компетенції – це їхня функціонування у рамках Закону. Найбільш ґрунтовніше дослідження та характеристику муніципальній владі викладено у Європейській хартії місцевого самоврядування (прийнята в Стразбурзі 1985 р.). ЇЇ зміст та основні положення тотожні із сучасним трактуванням поняття «місцеве самоврядування». Головна відміність від українського варіанту – це виділення і дотримання ключового, центрального принципу субсидіарності, який обстоює розв’язання державних питань на місцевому рівні, тобто повно свобода дій. Держава може «втручатися» у ці питання, лише коли матиме альтернативу їх вирішення [2, с. 23].

Європейські держави опираючись на свої давні традиції, має дієву форму самоврядування – децентралізацію влади на місцях. Не зважаючи на індивідуалізм іноземців, вони – згуртовані громадяни, які знають свої права і обов’язки. Законність та прозорість дій стоїть на першому місці. Самоорганізація по-європейські це своєрідна їхня життєва позиція. Прості жителі не чекають поки, політична верхівка за них щось зробить, люди – самі є владою. В цьому аспекті, на противагу – українцям – чітко виражене громадянське суспільство та апробована децентралізація, активні громади, ОСББ, об’єднання та рухи.

Для розуміння повної картини – механізму функціонування зарубіжного місцевого самоврядування, коротко охарактеризуємо його головні теорії. Виділяють: 1). громадівська (заснована у США, є продовженням теорії вільної громади) тлумачить невід’ємне право громади на участь у місцевого самоврядуванні. Дана теорія відповідає принципу: «Дозволено все, що не заборонено законом» [4, с. 8–9]; 2); державницька (початок взяла від Магдебурзького права, основа закладена у Європейській хартії, на даний час ця теорії найбільш поширена в Європі) – в основі лежить ідея децентралізації частини державної виконавчої влади, характерний принцип: «Дозволено те, що передбачено законом» [4, с. 9]; гібридом двох попередніх теорій є 3). громадівсько-державна (теорія муніципального дуалізму або змішана, характерна української держави [4, с. 11]) – здійснення власних справ органами місцевого самоврядування, мають діяти незалежно та самостійно від державних органів, дотримуючись лише законів [4, с. 9–10].

Протягом розвитку місцевого самоврядування, світовий дослідники по даному профілю, виробили такі основні моделі: англо-американська(англосаксонська), яка характеризується тим, що на всіх субнаціональних рівнях управління функціонують органи місцевого самоврядування, а місцеві органи виконавчої влади загальної компетенції не створюються (наприклад, Великобританія, США, Канада, Австралія); континентальна (європейська або романо-германська), ґрунтується на поєднанні місцевого самоврядування і місцевого управління (застосовується у Польщі, Болгарії, Туреччині, Фінляндії, Іраку); іберійська системапередбачає, що управління на всіх субнаціональних рівнях здійснюють обрані населенням представницькі органи місцевого самоврядування та відповідні головні посадові особи місцевого самоврядування (використовується у Бразилії, Португалії, Мексиці, з певними особливостями в Іспанії) [1, с. 13–14; 3]; радянська (система рад та їх виконавчих комітетів), що базується на запереченні розподілу влад і визнанні повновладдя представницьких органів знизу вверх (на сьогодні подібна система збереглась в КНР) [1, с. 14].

Українське місцеве самоврядування зазнало значної еволюції від нижньої сходинки жорстко централізованої адміністративної системи влади у СРСР до засад формування сучасної системи самоврядування як підвалини громадянського суспільства. Як інститут конституційного права в Україні місцеве самоврядування почало відроджуватися [4, с. 17] з прийняттям Декларації про державний суверенітет України (16.07.1990 р.) [13] та Закону УРСР «Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве самоврядування» (07.12.1990 р.), який надав органам державної влади – місцевим радам деякі самоврядні повноваження [4, с. 17].

За роки незалежності України відбулися кардинальні зміни у всій системі територіальної організації влади – відхід від радянської централізованої піраміди влади, отримала конституційне закріплення нова модель організації влади, що базується на принципах демократії, верховенства права, розподілу влади на законодавчу, виконавчу та судову гілки, визнання та гарантованості місцевого самоврядування [7, с. 50].

На протязі, майже 25–ти р. незалежності місцеве самоврядування у своєму розвитку пройшло 5 етапів: 1). 1991–1996 рр.; 2). 1996–2004 рр.; 3). з 2005–2009 рр. 4). 2009–2013 рр. та 5). з 2013 р. по наш час. Коротко охарактеризуємо кожний період. На першому етапі розвитку місцеве самоврядування в Україні функціонувало лише на рівні населених пунктів. На рівні областей та районів відбувалось посиленняролі та розширення функцій органів виконавчої влади. У прийнятих на той час нормативно-правових актах практично були відсутні положення, які б закріплювали європейські норми та стандарти притаманні інституту місцевого самоврядування.

В період другого етапу була здійснена спроба змінити філософію усієї моделі місцевого самоврядування. Адже у проектах законів «Про внесення змін до Конституції України» № 3207-1 та 3288-IV, по суті, йшлося про перехід від консервативної моделі місцевого самоврядування (за якої воно здійснюється лише на рівні територіальних громад, а на рівні регіонів – областей і районів, фактично, носить символічний характер) до повноцінного функціонування системи місцевого самоврядування на усіх рівнях організації суспільства [53, с. 8]. В результаті політичного компромісу наприкінці 2004 р. було прийнято законопроект № 2222-IV «Про внесення змін до Конституції України». Ці зміни майже не торкнулись місцевого самоврядування, обмежившись лише збільшенням терміну обрання депутатів місцевих рад до 5 р. [6].

Третій і четвертий період функціонування місцевого самоврядування можна охарактеризувати неоднозначно. В теорії – законодавчій базі і у виступах політичних лідерів, лунали і декларувався напрям на децентралізацію, впровадження європейських традицій самоврядування, а на практиці – популізм та централізм.

П’ятий етап розвитку органів місцевого самоврядування розпочався із 2013 р. і триває по наш час, цей період характеризується вектором на впровадження європейського варіанту децентралізації влади на місцях. Реформа децентралізації передбачає п’ять кроків для проведення реформи: створити трьохрівнену систему адміністративно-територіального устрою України (яка складатиметься з регіонів, районів та громад); розмежувати повноваження між органами місцевого самоврядування різних рівнів; передати основні повноваження місцевих адміністрацій органам місцевого самоврядування; оновити бюджетну систему, громади будуть мати власні бюджети – ресурси для вирішення нагальних питань та зробити органи місцевого самоврядування підзвітними перед виборцями і державою. Впровадження реформи децентралізації влади на місцях створить повноцінні і автономні адміністративно-територіальні одиниці, де ключова роль буде віднесена громадам.

У 2012-2013 рр. були розроблені проекти документів: проект Концепції реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади (8.04.2013 р. схвалено КМУ); проекти законів – «Про співробітництво територіальних громад» (01.12.2012 р.), «Про право територіальних громад на об’єднання» (24.05.2012 р.), «Про засади територіального устрою України» (11.06.2012 р.) [8, с. 55]. Основним позиційним документом Уряду щодо реформи децентралізації є Концепція реформування місцевого самоврядування і територіальної організації влади в Україні, схвалена КМУ 01.04.2014 р., яка встановлює основні завдання, принципи та етапи реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади.

Протягом 2014–2015 рр. було ухвалено низку законів, що мали створити належне нормативно-правове поле для ефективної децентралізації влади згідно принципу субсидіарності, а також для підвищення спроможності органів місцевого самоврядування представляти інтереси територіальних громад [5, с. 9]. Одним з перших кроків Уряду та парламенту у цьому напрямку стало ухвалення Закону «Про співробітництво територіальних громад» (17.06.2014 р.), який покликаний створити сприятливі умови для успішної реалізації проектів місцевого розвитку спільними зусиллями територіальних громад.

21.11.2014 р. Уряд прийняв Державну стратегію регіонального розвитку на період до 2020 р., що визначає цілі, завдання, пріоритети та план виконання, з якими мають бути узгоджені регіональні та місцеві стратегії розвитку, чинні до 2020 р. Реалізація нової Державної стратегії регіонального розвитку покликана забезпечити ефективну горизонтальну та вертикальну координацію дій центральних та місцевих органів виконавчої влади у сфері регіонального розвитку. Кроком у напрямку створення умов для динамічного розвитку регіонів України та забезпечити соціально-економічну єдність країни стало ухвалення Закону України «Про засади державної регіональної політики» (05.02.2015 р.), головна теза – впровадження принципу субсидіарності [5, с. 9]. Також 05.02.2015 р. було ухвалено Закон України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» – покликаний сприяти формуванню дієздатних територіальних громад, які б володіли відповідними ресурсами, територією та об’єктами соціальної інфраструктури, необхідними для ефективного виконання покладених на їхні органи місцевого самоврядування завдань та функцій. Таким чином, закон має сприяти зміні адміністративно-територіального устрою на рівні територіальних громад шляхом укрупнення, що дозволить реалізувати завдання Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні. Відповідно до Концепції, замість більш ніж десятка тисяч чинних територіальних громад (міських, селищних і сільських рад) буде сформовано близько 1500 громад [5, с. 10].

Отже, починаючи з 1991 р. і по наш час, місцеве самоврядування України пройшло п’ять етапів, кожний з яких мав свої позитивні і негативні моменти. Однак, можна сміло констатувати, що починаючи з моменту незалежності, мало уваги приділялося саме місцевому управлінню. Кроки, які були здійснені на ефективніший розвиток місцевого самоврядування базувалися на теоретичному рівні. Практична реалізація почала відбуватися з 2015 р., проголошеному на впровадженні реформи децентралізація влади. На сьогодні, вже розроблена законодавча база і перші кроки для реалізації реформи. Завдяки допомозі іноземних партнерів та співпраці влади і народу можливе практичне втілення децентралізації.

ДЖЕРЕЛА ТА ЛІТЕРАТУРА

1. Абасов Г. Г. Сучасні теорії розвитку місцевого самоврядування: теоретико-концептуальні проблеми / Г. Г. Абасов // Юрист України. – 2011. – № 4 (17). – С. 11–14.

2. Бориславська О. М. Децентралізація публічної влади: досвід європейських країн та перспективи України / О. М. Бориславська, І. Б. Заверуха, А. М. Школик та ін. // Центр політико-правових реформ. – К., Москаленко О. М., 2012. – 212 с.

3. Войтенко Ю. У пошуках оптимальної моделі децентралізації для України [Електронний ресурс] / Ю. Войтенко. – Режим доступу: http://blogs.ipress.ua/.

4. Грицак Л. Що має знати депутат місцевої ради / Л. Грицак, О. Солонтай, А. Странніков. – Книга І. – К, 2010. – 116 с.

5. Єрмолаєв А. Децентралізація влади та реформа місцевого самоврядування в Україні / А. Єрмолаєв, В. Лупацій, В. Потапенко, І. Клименко, В. Романова, В. Ємець, С. Таран. – К, 2015. – 44 с.

6. Ковальов І. П. Місцеве самоврядування у контексті конституційного реформування в України [Електронний ресурс] / І. П. Ковальов. – Режим доступу: http://kul.kiev.ua/images/chasop/2012_3/125.pdf.

7. Політична абетка: матеріали для практичного використання / за наук. ред. О. В. Радченка, редактор-упорядник А. В. Карташов, авт.-упоряд. А. Ю. Геращенко, М. Д. Городок, А. В. Карташов, К. В. Плоский, О. В. Радченко, В. С. Радчук, О. Г. Солонтай та ін. – 8 вид., доп. і перероб. – Х., 2010. – 328 с

8. Ткачук А. Ф. Децентралізація влади: від потреби до реалізації: робочий зошит /А. Ткачук. – К.: ІКЦ «Легальний статус», 2013. – 116 с.