Понятие административного иска. Среди ученых-процессуалистов нет единства в вопросе о допустимости выделения такой категории, как административный иск. Одни из них полагают, что иск является неким родовым понятием, которое присуще всем отраслям права. Этот подход позволяет отдельно выделять административный и уголовный иски. Другие исходят из того, что иск - категория цивилистического процесса, соответственно никакого публичного иска (административного, уголовного) быть не может. С принятием КАС впервые в легальный оборот было введено понятие "административный иск". Действующее законодательство не содержит соответствующей дефиниции, однако, учитывая выработанные процессуальной наукой подходы к пониманию исковой защиты, можно дать следующее определение административного иска.
Административный иск - обращенное в суд первой инстанции требование о защите публичных материальных прав, свобод и законных интересов.
С административным иском могут обратиться:
а) частные субъекты (граждане, юридические лица);
б) публичные субъекты, которые в случаях, предусмотренных законом, наделены полномочиями требовать в судебном порядке исполнения публично-правовых обязанностей, а также иными полномочиями, реализация которых возможна исключительно в судебной процедуре.
Административный иск как процессуальную конструкцию следует отличать от административного искового заявления как документа. Во-первых, административное исковое заявление может содержать несколько административных исков (в тех случаях, когда административным истцом сформулировано более одного материально-правового требования или же когда одно материально-правовое требование базируется на разных основаниях). Во-вторых, административный иск - категория динамичная (с течением процесса его элементы могут изменяться); напротив, административное исковое заявление - категория статичная (будучи однажды поданным в суд первой инстанции, оно приобщается к материалам судебного дела и остается неизменным, даже если сам административный иск претерпевает изменения).
2. Элементы административного иска. Элементы административного иска - это его составные части, которые характеризуют существо конкретного административного иска, его правовую природу.
Элементы административного иска - это то, что позволяет его индивидуализировать. Как известно, процессуальный закон (как в гражданском, так и в административном судопроизводстве) не допускает повторного рассмотрения тождественных исков. Именно совокупность элементов административного иска используется законодателем для определения тождественности (см. п. 4 ч. 1 ст. 128, п. 2 ч. 1 ст. 194, п. 4 ч. 1 ст. 196 КАС, п. 1 ч. 1 ст. 148, п. 2, 3 ч. 1 ст. 150 АПК).
Итак, к элементам административного иска следует относить:
1) предмет административного иска - материально-правовое требование административного истца к административному ответчику.
Предмет административного иска включает в себя:
а) предмет спора - то, по поводу чего возник конкретный правовой спор.
Предметом спора могут быть деньги (при взыскании обязательных платежей и санкций), конкретные юридические факты (например, результаты определения кадастровой стоимости - при их оспаривании), властные решения, действия, бездействие (при заявлении требования о признании таких решений, действий, бездействия незаконными) и т.д.;
б) способ защиты публичных прав, свобод и законных интересов.
В соответствии с ч. 1 ст. 124 КАС к таким способам относятся требования:
- о признании не действующим полностью или в части нормативного правового акта, принятого административным ответчиком;
- о признании незаконным полностью или в части решения, принятого административным ответчиком, либо совершенного им действия (бездействия);
- об обязании административного ответчика принять решение по конкретному вопросу или совершить определенные действия в целях устранения допущенных нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца;
- об обязании административного ответчика воздержаться от совершения определенных действий;
- об установлении наличия или отсутствия полномочий на решение конкретного вопроса органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, организацией, наделенными отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностным лицом.
В отличие от гражданского законодательства, предусматривающего, что способы защиты гражданских прав устанавливаются законом (ст. 12 ГК), в административном судопроизводстве законодатель допускает возможность использования также и способов, прямо законом не предусмотренных (ч. 2 ст. 124 КАС);
2) основание административного иска - юридические факты, которыми административный истец обосновывает свое материально-правовое требование.
От основания административного иска необходимо отличать доказательства как фактические данные, которые используют для подтверждения наличия или отсутствия фактов;
3) субъектный состав участников материально-правового спора (административный истец и административный ответчик).
Изначально субъектный состав определяется административным истцом при подаче административного искового заявления. Однако в последующем он может корректироваться по основаниям, установленным законом (например, при процессуальном правопреемстве или при замене ненадлежащего административного ответчика).
3. Виды административных исков. Административные иски можно классифицировать по различным основаниям.
Непосредственно в КАС исходя из характера материально-правового требования выделяются, в частности, административные иски:
- о признании нормативного правового акта недействующим;
- об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями;
- о досрочном прекращении полномочий судьи за совершение им дисциплинарного проступка;
- об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости;
- о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок;
- о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации;
- о запрете деятельности общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами;
- о прекращении деятельности средств массовой информации;
- о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение и др.
По процессуальной цели административные иски можно разделить на:
1) административные иски о признании - иски, в которых административный истец просит подтвердить наличие (отсутствие) спорного публичного правоотношения, признать за ним спорное публичное право, установить наличие (отсутствие) полномочий на решение конкретного вопроса определенным публичным органом либо констатировать несоответствие акта, решения, действия (бездействия) нормативному правовому акту.
Судебное решение, принятое по административному иску о признании, не воздействует на спорное материальное правоотношение, не влечет возникновения новых материальных правоотношений, не разрешает вопросы о применении административных ограничений в отношении физических лиц либо об ограничении правосубъектности организаций. Цель, которую преследует административный истец, предъявляя такие иски, не связана с возложением на административного ответчика обязанности совершить какие-либо действия, принять решение. Все, чего добивается административный истец, - это лишь констатация определенной правовой "статики" - разрешение вопроса о наличии (отсутствии) публичного права, правоотношения или полномочий на решение конкретного вопроса определенным публичным органом либо разрешение вопроса о несоответствии акта, решения, действия (бездействия) нормативному правовому акту.
В случае если судом будет принято решение об удовлетворении административного иска о признании, оно не подлежит исполнению - его правовой эффект состоит уже в самом факте такой судебной констатации. Соответственно, не возникает и необходимости в добровольном или принудительном исполнении такого судебного акта. В то же время необходимо учитывать, что в некоторых случаях процессуальный закон позволяет суду выйти за пределы исковых требований. Например, удовлетворяя требование о признании оспариваемого решения, действия (бездействия) незаконными, суд в судебном решении должен указать на обязанность административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца (п. 1 ч. 2 ст. 227 КАС). Такой подход законодателя не ставит под сомнение саму конструкцию административных исков о признании - здесь важно понимать, что дискреционное полномочие, которым закон наделяет суд, по сути, означает лишь право последнего инициировать самостоятельное исковое требование помимо воли административного истца.
Административные иски о признании подразделяют на:
а) положительные - иски, в которых требование сводится к подтверждению спорного публичного права (правоотношения) либо полномочий определенного публичного органа;
б) отрицательные - иски, в которых требование сводится к установлению факта отсутствия спорного публичного права (правоотношения), полномочий определенного публичного органа либо к констатации несоответствия акта, решения, действия (бездействия) нормативному правовому акту;
2) административные иски о присуждении (административные иски с исполнительной силой) - иски, в которых административный истец просит принудить административного ответчика к принятию решения либо совершению определенных действий, направленных на восстановление нарушенного публичного права либо на обеспечение публичного интереса.
Следует обратить внимание на то, что в административных исках о присуждении требование административного истца о признании за ним конкретного публичного права (полномочия) отдельно не выделяется, сам по себе этот факт лишь входит в предмет доказывания. Конечная цель этих исков всегда связана с реальной передачей имущества, совершением определенных действий, принятием решения и т.п. Судебное решение об удовлетворении такого иска возлагает на административного ответчика конкретную обязанность, а потому подлежит добровольному или принудительному исполнению;
3) преобразовательные (конститутивные) административные иски - иски, направленные на возникновение, изменение или прекращение публичного материального правоотношения либо на разрешение вопросов о применении административных ограничений в отношении физических лиц или об ограничении правосубъектности организаций, их ликвидации.
Специфика таких исков состоит в том, что само судебное решение обеспечивает реализацию публичного интереса весьма своеобразным образом - оно не констатирует наличие или отсутствие спорного публичного права (как в исках о признании), не понуждает административного ответчика к совершению каких-либо действий, принятию решений (как в исках о присуждении), однако оно непосредственно воздействует на элементы публичных правоотношений - на их субъектов, а также на публичные права и обязанности. Именно под влиянием судебного решения, к примеру, может быть ограничена правовая сфера физического лица (при применении к нему административных ограничений - см. гл. 29 КАС). Равным образом судебное решение может воздействовать на правовую сферу организации (например, при приостановлении ее деятельности - см. гл. 27 КАС). Наконец, судебное решение может вторгнуться в содержание конкретных публичных прав и обязанностей (здесь в качестве примера можно привести предусмотренное гл. 25 КАС производство по административным делам об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости, в рамках которого заинтересованное лицо вправе оспорить результаты определения кадастровой стоимости объекта недвижимости).
Отдельного упоминания требует производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов. Дело в том, что правовая природа административного иска об оспаривании нормативного правового акта может варьироваться в зависимости от того, каков поражающий эффект судебного решения, признавшего нормативный правовой акт не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Согласно п. 1 ч. 2, п. 1 ч. 4 ст. 215 КАС по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд может вынести решение об удовлетворении заявленных требований, при этом момент, с которого оспоренный нормативный правовой акт становится недействующим, определяется двояко: либо со дня вступления решения суда в законную силу, либо с иной определенной судом даты. Если поражающий эффект судебного решения направлен в перспективу, то, очевидно, можно говорить о преобразовательном характере административного иска и принятого судебного решения, поскольку именно судебное решение прекратило на будущее те позитивно-правовые последствия, которые возникли с момента вступления в силу оспоренного нормативного акта. Однако что изменится, если суд придет к выводу, что нормативный акт изначально не породил правовых последствий, а потому дата признания его недействующим должна совпадать с датой вступления его в силу? Здесь следует говорить о принципиально иной модели административного иска - о модели отрицательного иска о признании.
Преобразовательные административные иски подразделяют на:
а) правопорождающие - административные иски, удовлетворение которых влечет возникновение нового материального правоотношения между административным истцом и административным ответчиком;
б) правоизменяющие - административные иски, удовлетворение которых влечет изменение существующего между административным истцом и административным ответчиком материального правоотношения, либо ограничивает правосубъектность организаций, либо ведет к наложению административных ограничений в отношении физических лиц;
в) правопрекращающие - административные иски, удовлетворение которых влечет прекращение существующего между административным истцом и административным ответчиком материального правоотношения, либо ликвидацию организации, либо прекращение деятельности средства массовой информации.
Как правило, при рассмотрении правоизменяющих и правопрекращающих административных исков спор о самом факте существования публичного материального правоотношения отсутствует. Например, стороны не отрицают, что в государственный кадастр недвижимости внесены конкретные результаты определения кадастровой стоимости, однако по некоторым причинам административный истец считает, что результаты определения кадастровой стоимости не соответствуют рыночной стоимости объекта недвижимости, и именно эти результаты он требует изменить, используя конструкцию правоизменяющего преобразовательного иска.
