Важнейшая форма осуществления местного самоуправления – муниципальное правотворчество (нормотворчество).
Законодатель установил, что по вопросам местного значения органы местного самоуправления имеют право принимать нормативные акты, т.е. создавать соответствующие общеобязательные на территории данного муниципального образования правовые нормы. При этом имеются в виду регулятивные правовые нормы, т.е. нормы, не имеющие административных санкций, создание которых является прерогативой государства – Российской Федерации и ее субъектов. Глава 3 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает перечень вопросов так называемого местного значения. Принятые в муниципальном образовании нормативные акты по вопросам местного значения являются на территории этого муниципального образования общеобязательными для исполнения и соблюдения.
В рамках созданных муниципальных управленческих отношений реализуется функции, компетенция и полномочия органов местного самоуправления и их должностных лиц. Главным и заключительным этапом такой деятельности являются подготовка и издание правовых актов управления. Практически невозможно решать вопросы местного значения без института муниципальных правовых актов управления, т.е. без принятия органом местного самоуправления и их должностными лицами нормативных или индивидуальных правовых актов управления, поскольку задачи и функции местного самоуправления не могут быть, в конечном счете, без использования такой формы управления, как издание правовых актов.
Под системой правовых актов местного самоуправления, как правило, понимаются действия и документы, совершаемые (или принимаемые) в рамках конституционного права граждан на местное самоуправление всеми субъектами местного самоуправления. Таким образом, правовые акты органов местного самоуправления и их должностных лиц являются одним из видов в системе всех правовых актов, принимаемых на территории муниципального образования и имеющих, поэтому свои административно-правовые, или управленческие, особенности.
Поскольку акты управления принимаются органами местного самоуправления, то институт административных актов автоматически становится муниципально - правовым институтом. Однако с этим едва ли можно согласиться, ибо акт управления по своим основным признакам и характеристикам, а главное, по своему назначению и роли в сфере публичного (будь то государственного или муниципального) управления – типичный институт административного права). Поэтому в современных учебниках муниципального права не случайно анализируется такая проблема, как «местное нормотворчество».
В нормативных актах – продуктах местного нормотворчества изъявляется воля самого населения муниципального образования или должностных лиц органов местного самоуправления. Муниципальные (местные) нормативные акты либо принимаются непосредственно населением, либо издаются органами местного самоуправления. Правовые акты управления, являясь источниками как административного, так и муниципального права, представляют собой «управленческий продукт» муниципального правотворчества. Государство делегировало органам местного самоуправления полномочия по изданию административных актов.
Правовому акту органов местного самоуправления присущи следующие характерные признаки.
1. Правовой акт должен быть документально оформлен. Он принимается по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных переданных органам местного самоуправления государственных полномочий.
2. Все правовые акты, принимаемые в системе местного самоуправления, носят подзаконный характер. То есть они должны соответствовать действующим законам.
3. Решения субъектов муниципального права становится правовым актом при условии соблюдения процедуры его принятия и надлежащего оформления. Решение должно быть составлено в письменном виде и подписано уполномоченным на то должностным лицом.
4. Правовой акт представляет собой специфическое решение, подготовленное и принятое по установленным правилам управленческого процесса для решения конкретных местных задач.
5. Правовой акт принимается населением, органом местного самоуправления, должностными лицами. В любом случае он приобретает черты властного волеизъявления. Волеизъявление субъекта обнаруживается в акте как юридическом документе, который служит формой данного волеизъявления, и который носит властный характер только на территории муниципального образования. Его появление обусловлено общественными и местными интересами и направлено на урегулирование конкретных отношений, установления обязательных правил поведения.
6. Правовой акт определяет границы должного поведения субъектов в сфере местного самоуправления. Он создаёт юридическую основу для возникновения, изменения или прекращения муниципально-правовых отношений.
Важную часть системы правовых основ местного самоуправления составляют нормативные правовые акты муниципального образования, т.е. акты, содержащие правовые нормы, общеобязательные для исполнения на соответствующей территории неограниченным кругом субъектов права.
В систему муниципальных правовых актов входят:
1) устав муниципального образования;
2) правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
3) правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
К наиболее распространенным актам местного самоуправления относятся следующие акты.
1) Принимаемые населением муниципального образования на местных референдумах или на собраниях (сходах) граждан. Решение вопросов местного значения непосредственно гражданами муниципального образования осуществляется путем прямого волеизъявления населения муниципального образования, выраженного на местном референдуме (сходе граждан).
2) Принимаемые муниципальным советом (представительным органом муниципального образования). Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования. Председатель представительного органа муниципального образования издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования.
3) Принимаемые главой муниципального образования (главой местной администрации, руководителем исполнительного органа местного самоуправления). Глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования, издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования в случае, если глава муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования, или постановления и распоряжения по вопросам, указанным в части 6 статьи 43 Федерального закона, в случае, если глава муниципального образования является главой местной администрации.
4) Принимаемые подразделениями органов местного самоуправления (местного аппарата). Как известно, в структуру аппарата местной администрации, его заместители, оперативные и функциональные отделы, службы, управления и комитеты. Должностные лица этих подразделений, осуществляя местное самоуправление в рамках предоставленных им полномочий, используют такую правовую форму муниципального управления, как издание правовых актов управления. Должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.
Глава местной администрации в пределах своих полномочий, издает постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов местной администрации. Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования (п. 6 и 7 ст. 43 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории РФ. За их неисполнение граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.
В соответствии со ст. 48 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, судом, а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов РФ, - уполномоченным органом государственной власти РФ (уполномоченным органом государственной власти субъекта РФ).
