Розділ 10. Управління міськими агломераціями.
Основні проблеми розділу:
10.1 Місто як об’єкт управління
11.2 Механізм управління містом
10.3 Стратегія соціально-економічного розвитку міст
10.4 Генеральні плани і районні планування у системі управління міським розвитком
10.5 Світовий досвід політики розвитку міст
Місто як об’єкт управління
Важливою складовою системи адміністративно-територіального устрою держави є міста, тобто населені пункти, жителі яких головним чином зайняті у промисловості, торгівлі, на транспорті в адміністративних установах, навчальних закладах.
Міста являють собою парадоксальне явище, з одного боку вони є місцем зосередження багатства країни, основним джерелом доходів, ядром економічної діяльності та економічних можливостей, з іншого, саме міста зосереджують проблеми збіднілого населення, освіти, культури, високий кримінальний рівень, постійну проблему забруднення навколишнього середовища і зростаюче техногенне навантаження.
На сьогодні Україна та її міста знаходяться у геополітичному Європейському просторі. В Україні 445 міст, з них 11, населення яких перевищує 500 тис. чоловік, в тому числі 5 міст з населенням понад 1 млн. (Київ, Харків, Дніпропетровськ, Одеса, Донецьк). Є міста, населення яких перевищило 500 тис.: Луганськ, Кривий Ріг, Маріуполь, Запоріжжя, Львів, Миколаїв.
Показники концентрації населення в містах і кількість міст є дуже важливими для характеристики економічного розвитку країни. Для порівняння: Великобританія – населення 57 млн. чол., кількість міст з населенням понад 500 тис. – 16 (слід зауважити, що це найстаріша держава класичного капіталізму); ФРН – 6; Туреччина – 4 (так зване турецьке диво зроблене саме в містах); США – населення 250 млн. – 74 міста; в Китаї, де населення 1,5 млрд. – таких міст 63.
Таким чином за рівнем урбанізації Україну слід відносити до розвинених країн, а не до тих, що розвиваються, не може бути бідною країна, населення якої переважно живе в містах.
В колишньому СРСР було 22 міста – мільйонники, з них 5 на Україні і 16 в Росії. Але Росія за територією вдвічі перевищує США і має площу 17 млн. кв. км (проти 9 млн. У США). Україну ж за площею Росія перевищує в 28 разів, а за кількістю міст – мільйонників лише в 3 рази. Україна має більше таких міст ніж Франція чи Канада, ніж Італія чи Польща.
Міста – це концентрація інтелекту, розуму, культури, а не тільки виробництва.
Розглянемо економічні причини виникнення і зростання (розвитку) міст.
Проблема організації виробництва включає в себе 2 аспекти: що виробляти і де виробляти? Тобто постає питання місцезнаходження виробництва. Аналіз діяльності фірми базується на припущенні, що все виробництво зосереджене в певному географічному пункті, припускається. Що ринок ресурсів знаходиться в іншому місці ніж ринок збуту. Але це є нереальним. Транспортні витрати включають займають важливе місце серед сукупних витрат підприємства. Тому економічні переваги мають ті підприємства, які утворюють агломерат, тобто розташовуються поруч одна від одної разом зі своїми ринками. Ці просторові переваги є базовими для економічного обґрунтування утворення і зростання міст.Економія, обумовленаагломерацією – це здешевлення виробництва і збуту, як результат відносно близького розташування підприємств одне від одного. Економія, досягнута в результаті такої агломерації, підрозділяється на декілька типів, які взаємопов’язані і перехрещуються.
1. Внутрішня економія від росту масштабів виробництва.
Скорочення підприємством витрат виробництва і збуту продукції внаслідок збільшення обсягів виробництва. Простішою основою просторової концентрації є економія від крупно масштабного виробництва. Там, де ефект масштабу значний, достатньо ефективне виробництво можливе лише в випадках, коли ринок в цілому охоплений невеликою кількістю виробників. Це означає, що одному крупному виробникові обслуговування ряду розрізнених ринків може стати дешевше, ніж декільком централізованим виробникам. Населення міст є значним, отже, воно являє собою потенційно крупні ринки збуту, що дає можливість виробникам добитися зниження витрат на одиницю продукції, зміститися вниз за кривою середніх довгострокових витрат. Свою назву така економія отримала в наслідок того, що її досягнення залежить від рівня виробництва всередині самої фірми.
2. Економія на місцеположенні (транспортуванні).
Транспортні витрати фірми будуть вищі, якщо необхідні ресурси і ринки збуту знаходяться на значній відстані від місця виробництва товару. Тому вибір місцеположення фірми буде значно залежати від існуючої транспортної сіті. Не випадково, що міста історично виникали навколо дешевих природних або штучних транспортних вузлів (на річках, або перетині шляхів).менш очевидною причиною агломерації є феномен “індустріальних ланцюжків”. Технологічний прогрес привів до того, що процес товарного виробництва став довшим і складнішим. Все більша кількість підприємств і галузей промисловості випускають продукцію, яка є ресурсами для інших підприємств і галузей. Така зростаюча спеціалізація виробництва означає, що промислово зв’язані підприємства можуть досягти економії на витратах транспорту і зв’язку, якщо вони будуть розташовані близько одна від одної. Наприклад, в місті розташоване авто збірне виробництво. Це може привести до того, що скажімо виробництво автопокришок і скла розмістить своє виробництво в тому ж районі. А це в свою чергу примусить ще якесь виробництво розміститися поруч і т.д. Таким чином, приплив в міста виробничих потужностей і населення стає само відтворювальним процесом.
3. Зовнішня економія від росту масштабів виробництва.
Означає скорочення витрат підприємства з виробництва і збуту продукції в результаті розширення всієї галузі, до якої дане підприємство належить. Існує ряд факторів, які зміщують криву середніх довгострокових витрат фірми вниз. Це зміщення залежить від розширення всієї галузі або групи фірм, а не окремої фірми. Якщо ряд підприємств об’єднаються, то вони як група можуть досягти більш низької ціни на ресурси, а, отже, і більш низьких витрат, чого неможливо досягти при їх географічній розкиданості.
Місцезнаходження окремих взаємопов’язаних підприємств визначається одночасно. Виробники готових товарів повинні мати безпосередній доступ до проміжних товарів і послуг, які є їх ресурсами, ідо ринків збуту своєї готової продукції. Одночасно постачальники проміжних товарів і послуг повинні мати безпосередній доступ до ринків, розміри яких дозволять досягти внутрішньої економії від крупно масштабного виробництва. З цього випливає, що рішення двох груп однакове – зосередитися в містах, тому що тільки вони здатні забезпечити ресурси і ринки в достатніх розмірах. А також повністю задовольнити різнобічні потреби підприємств
4. Інфраструктура міської території.
Місто надає розміщеним в ньому підприємствам необхідні важливі послуги і зручності, само забезпеченість якими самому підприємству обійшлося би значно дорожче. Ця інфраструктура включає в себе водо- і електропостачання, очисні споруди, транспортні заходи, дослідні та технологічні послуги, фінансова установи і банки, консультаційні служби управління і реклами, спеціалізовані юридичні послуги та інші. Така різноманітна інфраструктура є важливою інтегруючою силою, яка пояснює зростання крупних міських територій. Навіть при скороченні деяких виробництв міста продовжують рости за рахунок їх інфраструктури і приносити великі доходи. Міста притягують нові виробництва, які мають потребу в високо спеціалізованих і технологічно складних послугах.
5. Фактор попиту.
Ринковий попит є необхідною умовою реалізації фірмами і галузями внутрішньої і зовнішньої економії від росту масштабів, але риків попит пояснює і зростання міст. Існування театрів, кінотеатрів, різних розваг, високо спеціалізованих медичних послуг, професійного спорту можливе з комерційної точки зору тільки в містах. Тому що тільки міста створюють адекватний попит на ці послуги. Це означає, що міста є не тільки місцем більш дешевого виробництва товарів і послуг, а і місцем. Де споживачі можуть найбільш повно задовольнити свої запити, дякуючи більш повній відповідності останніх широкому діапазону запропонованих товарів і послуг.
Таким чином місто є центром економічного, політичного і культурного життя суспільства і одночасно локальною суспільно-територіальною системою, у розвитку якої відображаються зміни у розвитку національної економіки та розвитку економічних потенціалів регіональних територіальних утворень, що, звичайно, потребує державного регулювання.
Пошук шляхів вирішення проблем розвитку міст, підвищення рівня життя населення в них, формування соціально-економічної структури їхнього населення є основними завданнями, що стоять перед управлінням ними, як на національному, так і на регіональному рівнях. Воно повинно забезпечити ефективне функціонування існуючих міст як ключової ланки територіального поділу праці та реалізації загальнодержавної концепції містобудування. Кожне місто є цілісною динамічною соціально-економічною системою, структуру якої складає населення, місто утворюючі галузі, місто обслуговуюча сфера, територіально-плануюча організація та навколишнє середовище (схема 10.1).
Головною місто утворюючою галуззю є, як правило, промисловість, для розвитку якої складаються тим кращі умови, чим більше місто. Але різке зростання промисловості міста викликає і негативні явища: збільшення витрат на виробництво і транспортування продукції, підвищення рівня концентрації населення, погіршення умов його проживання, надмірне використання природного потенціалу тощо. У зв’язку з цим виникає необхідність регулювання процесів розвитку міст з урахуванням взаємовідносин між ними і факторами економічного, соціального та екологічного характеру.
Місто утворюючими галузями є також будівництво, наука і наукове обслуговування, освіта та деякі інші.
У структурі міста як системі важливе значення має територіально-плануюча організація – виділення виробничих, торговельних та інших зон і територій і плануючих елементів міста, а також навколишнє середовище.
За адміністративним статусом в Україні розрізняються міста республіканського, обласного і районного підпорядкування. До міст республіканського підпорядкування відносяться Київ і Севастополь. Вони мають спеціальний статус, визначений законами про ці міста.
Містами обласного підпорядкування є обласні центри. А також міста з чисельністю населення більш 50 тисяч осіб, а містами районного підпорядкування є міста з кількістю населення не менше 10 тисяч осіб.
Серед міст республіканського та обласного підпорядкування виділяються міста, які мають адміністративні райони, управління якими здійснюється районними умістах державними адміністраціями і районними радами, а також територіальними громадами відповідно до законів “Про місцеве самоврядування в Україні” та “Про місцеві державні адміністрації”.
У відповідності з такою класифікацією визначається рівень управління та структура його апарату, встановлюються джерела фінансування і диференціюються показники програм розвитку міст, узгоджуються управлінські рішення міської влади та органів опосередкованого управління містом у вигляді вищестоящих структур державного керівництва.
Становлення міста як об’єкта, завдання по розвитку якого встановлюються на двох рівнях управління, зумовлює необхідність законодавчого розмежування повноважень цих органів і забезпечення системного підходу до організації їх діяльності.
В сучасних економічних умовах загострюється проблема поєднання інтересів територіальних громад міста та бізнесових інтересів, узгодження б яких приведе до досягнення так званого агломераційного ефекту, який полягає в економії окремого капіталу за рахунок зменшення загальних сукупних витрат на розвиток міста, що приваблює інвесторів і сприяє розвитку підприємництва до того моменту, поки не настане зворотній ефект – падіння переваг міста в отриманні додаткового прибутку і зростанні витрат на виробництво товарів і послуг. Така ситуація, як показує досвід розвинутих країн (США, Франція, Японія) приводить до відпливу виробництва і населення з великих міст в інші міста даної агломерації або взагалі за її межі. Наслідком цього є скорочення зайнятості, посилення нерівності розподілу доходів і загострення соціальних проблем, а саме бідності.
Це знов таки говорити про необхідність управління процесами розвитку міста як окремої територіальної системи, яка має відмінні перспективи розвитку в залежності від місця розташування, або, що одне й теж, регіонального положення, розміщення і розвитку продуктивних сил.
У залежності від територіального положення те чи інше місто може бути віднесеним до наступних груп:
1. самостійний регіон;
2. частина агломерації;
3. міста-супутники.
У містах першої групи всі процеси життєдіяльності замкнені, тобто звернені на само відтворювання міста як системи, управління якою здійснюється автономно.
Міста другої групи характеризуються лише частиною процесів, притаманних містам першої групи, і потребують у своєму розвитку узгодженості управлінських рішень на рівні всієї агломерації.
До міст третьої групи відносяться ті, більшість процесів життєзабезпечення яких залежить від основного міста. Це зумовлює специфіку управління містом-супутником як підсистемою основного міста, виходячи насамперед з інтересів останнього.
З позиції розвитку і розміщення продуктивних сил міста поділяються на такі, що розвиваються і мають передумови для нарощування виробничого потенціалу в перспективі; стаціонарні міста, у яких не передбачається природних та економічних передумов для розширення виробництва в найближчі роки, та “затухаючі” міста, природні та екологічні?? фактори яких будуть вичерпані протягом наступних 10-15 років. Така класифікація є необхідним елементом державної містобудівної політики.
Для характеристики міста як системи використовуються численні показники, які умовно можна об’єднати в окремі групи, які відображають:
– географічне положення і природне середовище;
– територію;
– населення;
– екологічний стан;
– історичні тенденції розвитку і традиції побуту та культури;
– економічний потенціал і структуру міського господарства;
– містобудівне планування.
Зазначені показники аналізуються при опрацюванні концепції розвитку сучасних міст, розробці їх генеральних планів і програм соціально-економічного розвитку. Разом ці документи утворюють систему перед планових програмних розробок, яка є головним організаційно-економічним засобом управління сучасним містом.
Механізм управління містом
Сучасний стан управління соціально-економічним розвитком міст в Україні знаходиться у стані реформування, основною метою якого є відмова від жорсткого централізованого галузевого планування, чого вимагає зарубіжний досвід. Проблеми управління містами розглядалися на Всесвітньому форумі ООН з проблем розвитку міст ХАБІТАТ – П у місті Стамбулі (1996 р.), на міжнародній нараді у Мінську, на якій була підписана Містобудівельна хартія країн СНГ, та інших форумах, нарадах, семінарах.
В Україні існує структура муніципальних органів влади, до складу якої входять органи виконавчої влади і місцевого самоврядування, які мають право на управління комунальним майном, землею, затвердження програм соціально-економічного розвитку міст, формування місцевого бюджету і вирішують багато інших питань у межах визначених їхньої компетенції, що визначено законодавством (закони “Про місцеве самоврядування” і “Про місцеві державні адміністрації”).
Існують певні особливості управління містами на національному, регіональному і місцевому рівнях, які не повністю враховані у законодавчих актах. Особливо це стосується управлінням міст на регіональному і місцевому рівнях. Це і неузгодженість і дублювання повноважень місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування, що приводить до зменшення їх відповідальності за прийняття рішень; і недосконалість правових норм; і слабкий державний і громадський контроль за результатами практичної діяльності органів міського управління.
Розвиток системи управління містами передбачається у контексті активної державної регіональної політики, яка передбачає прискорення інтенсифікації розвитку міст, як поєднання точок росту територій та ефективної містобудівної політики.
Управління містами має ґрунтуватися на поєднанні інтересів територіальної громади, місцевої влади і суб’єктів економічної діяльності, тобто бізнесу, які знаходяться у межах міського поселення, і людини-мешканця міста, як безпосереднього учасника процесу управління та основного споживача суспільних благ. Поєднання різноспрямованих інтересів всіх суб’єктів міського розвитку є однією з важливих цілей реформування системи управління містом в сучасних умовах становлення ринкових відносин.
Механізм управління містом слід розглядати як сукупність принципів, методів, засобів і форм, які розроблені і застосовуються з метою підвищення ефективності функціонування міста, як соціально-економічної системи, та отримання прибутку для забезпечення самодостатності власного розвитку. Інакше кажучи, це комплекс дій, спрямованих на ефективну організацію, аналіз і прогнозування різноманітних видів людської діяльності на території міст з раціональним використанням людського, матеріально-технічного, природно-ресурсного потенціалів, забезпечення охорони навколишнього середовища та зростання добробуту населення.
Механізм управління містом складається з двох елементів, це організаційний та економічний механізми.
До складу організаційного механізму входить нормативно-правове регламентування (розподіл повноважень і функцій, розмежування сфер відповідальності, налагодження вертикальних і горизонтальних зв’язків у межах організаційної структури управління містом); визначення умов всіх видів діяльності на території міста; координаційні заходи, які забезпечують узгодженість дій, синхронізацію управлінських рішень для отримання ефекту і засоби регулювання системи зв’язків між суб’єктами управління.
Оскільки сучасне місто є просторове-економічною системою, яка має значний економічний потенціал і здатна притягувати капітал ззовні, одночасно збільшуючи власний потенціал з метою відтворення суспільних благ, то економічний механізм доцільно розглядати не лише з точки зору галузевого підходу відповідно до видів економічної діяльності і сфер життєзабезпечення міської системи, а і з точки зору цілей розвитку міста та очікуваного результату – стратегічний підхід.
Стратегічний підхід до формування економічного механізму управління містом сприятиме як оптимізації структури управління, так і формуванню новаторських ідей в управлінні. Виходячи з цього, економічний механізм управління містом включає: комплекс управлінських методів і засобів щодо ресурсного забезпечення міського розвитку; заходи підтримки, мотивації і стимулювання економічної активності; засоби формування міжміської та внутрішньо системної конкуренції, спрямованої на підтримку і нарощування конкурентоспроможності міста; планування і прогнозування його соціально-економічного розвитку.
Такий методологічний підхід до визначення економічного механізму управління містом забезпечить поетапність процесів економічного росту, нагромадження економічного потенціалу міст, своєчасне прийняття рішень в умовах адаптації до нових умов господарювання та підвищення ефективності управління складною і багатокомпонентною міською системою, яка є просторово неоднорідною у функціональному навантаженні територією.
Важливим елементом сучасного механізму управління міста має стати його антикорупційна складова, яка базується на правових засадах законодавства країни і реалізується шляхом налагодження на рівні територіальної громади систематичного взаємозв’язку між владними структурами і населенням. Це вимагає активізацію діяльності інформаційно-аналітичних служб спрямовану на пожвавлення взаємо обміну даними між адміністративними підрозділами, їхнім розподілом і використанням і створення інституцій для розробки спільних ініціатив і консультування з приводу регулювання конфліктних ситуацій у містах.
Особлива увага має приділятися застосуванню галузевих механізмів і механізмів розвитку сфер життєзабезпечення міста. Кожна галузь є складною системою, функціонування якої, як правило, супроводжується складними проблемами, вирішення яких залежить від подальшого розвитку нормативно-правової бази на рівні держави, регіону і міста. Актуальним є перехід від житлового фонду комунальної власності територіальної громади міста до житлового фонду колективної власності. Такий механізм уже починає діяти у містах України, його основою є наявність великих обсягів приватизованих квартир. Як показує досвід, об’єднання власників квартир будинків є більш ефективною формою стосунків між комунальними підприємствами міста і споживачами їхніх послуг.
Важливими інструментами механізму системи управління містом є ліцензування, сертифікація видів економічної діяльності та страхування. Якщо від ліцензування залежить наявність чи обсяг товарів і послуг, то сертифікація визначає якість продукції та послуг, що виробляються у межах міста. Особливе значення має сертифікація фахівців і спеціалістів, особливо тих, які працюють в органах управління та тих, що обслуговують життєво важливі для міського господарства галузі (житлово-комунальне господарство, готельний комплекс тощо).
Управління містом здійснюється за стадіями: концептуальне, стратегічне, оперативне або поточне.
Об’єктом концептуального управління є ідея, парадигма розвитку міста. Вона виражає перспективне бачення розвитку міста. Втілення ідеї розвитку міста здійснюється на стадії стратегічного планування, де відбувається конкретизація стратегічних цілей, реалізація яких забезпечує збалансований розвиток міста. На стадії оперативного управління відбувається безпосереднє управління керівництво конкретними сферами діяльності у межах міської території. Цілі оперативного управління зумовлюють функціонування міської системи, саме тут відбувається безпосереднє керівництво конкретними сферами діяльності у межах міста.
Для досягнення ефективного управління містом слід задіяти три основні елементи механізму управління:
– стратегія соціально-економічного розвитку міста;
– програма соціально-економічного розвитку міста;
– бюджет міста як інструмент фінансового планування;
– генеральний план розвитку міста.
