У процесах реформування українського суспільства та його владної організації надзвичайно важливе місце належить реформі системи державного управління. Це основна стратегічна проблема, що постала перед урядом після проголошення незалежності України. Існуюча система державного управління України еклектично поєднала в собі інститути, які дісталися у спадок від радянської доби та нові інститути, що вже сформувались у період становлення незалежності України. Конфлікти між ними призвели до формування управлінської системи внутрішньо суперечливої, незавершеної, громіздкої та важкодоступної для населення, яка ставала перешкодою у проведенні соціально-економічних і політичних реформ.
Україна зіткнулася з проблемами організації виконавчої влади нового типу, визначення шляхів функціональної та структурної оптимізації системи виконавчої влади, пошуку нових підходів до її кадрового забезпечення, удосконалення механізмів державного управління. Потреба в реформуванні стала вкрай актуальною після вступу України до Ради Європи (листопад 1995 р.), у зв’язку з чим Україна взяла на себе ряд зобов'язань, у тому числі в сфері демократизації суспільних і державних інститутів. Інструментом створення якісно нової системи державного управління стала адміністративна реформа, зміст якої полягає, з одного боку, у комплексній перебудові існуючої в Україні системи державного управління всіма сферами суспільного життя, з іншого - у розбудові інститутів державного управління, яких Україна ще не створила як суверенна держава.
Необхідність проведення реформування публічної адміністрації зумовлювалась невідповідністю чинної системи органів виконавчої влади та місцевого самоврядування принципам демократії, європейським стандартам та їх надмірною централізацією. Основними причинами такого стану системи влади були: незавершеність трансформації Кабінету Міністрів України в орган політичного керівництва; неефективна організація діяльності міністерств; нераціональна система органів виконавчої влади на центральному рівні; неефективна організація публічної влади на регіональному та місцевому рівнях; неефективне місцеве самоврядування; відсутність паритетних засад у відносинах особи з такими органами.
Оновлення публічної адміністрації відбувається шляхом здійсненні політико-правових реформ. Сутність адміністративної реформи, як реформи виконавчої влади, втілюється в системі заходів, які повинні бути чітко узгоджені з проведенням адміністративно-правової реформи, зміни адміністративно-територіального устрою, державно-правової реформи (включає в себе також парламентську, муніципальну і судову реформи) та конституційної реформи (визначає конституційно-правові засади організації та проведення адміністративної реформи, встановлює нові баланси повноважень вищих органів державної влади, як у виконавчій системі влади, так і тих органів, які перебувають поза межами цієї системи (Президента, законодавчої, судової влади, органів місцевого самоврядування тощо). Державно-правова та адміністративна реформи співвідносяться між собою як загальне (родове) та часткове (видове) поняття.
В адміністративній реформі, як різновиді правової реформи, діалектично поєдналися суб’єкти та об’єкти цієї реформи: виступаючи як суб’єкти реформаційних перетворень, самі органи виконавчої влади часто постають об’єктами цієї реформи. Основним об’єктом адміністративної реформи є не система самих органів влади, а система державного управління країни в цілому.
Адміністративна реформа за своїм змістом це система засобів, за допомогою яких запроваджується якісно нове адміністрування, що включає в себе а) управління; б) надання послуг; в) забезпечення правопорядку; г) законності в діях адміністрації. Адміністративна реформа здатна вирішити завдання реформування у разі оперативного і повного розв'язання першочергових завдань, спрямованих насамперед на трансформацію функцій і структури органів виконавчої влади з поступовим посиленням функціонального принципу управління, деконцентрацію, децентралізацію повноважень, реорганізацію державного контролю, побудову управлінської вертикалі, дерегуляцію та спрощення системи управлінських послуг на всіх рівнях державної влади, реформування інституту державної служби.
В Україні необхідність адміністративної реформи набула актуальності разом з переходом країни до стану незалежності(Декларація “Про державний суверенітет України” від 16 липня 1990 р.; Постанова Верховної Ради УРСР “Про проголошення незалежності України” від 24 серпня 1991 р.) і трансформацією соціально-економічних відносин. Зміст трансформації полягав у перебудові патерналістичних відносин у відносини співпраці держави із суб’єктами громадянського суспільства.
Важливими чинниками трансформаційних процесів стали такі документи, як Концепція переходу Української РСР до ринкової економіки від 1 листопада 1990 р., Концепція роздержавлення і приватизації підприємств, землі і житлового фонду від 31 жовтня 1991 р., Концепція судово-правової реформи в Україні від 28 квітня 1992 р., а також низка нормативних актів і, насамперед, законів “Про економічну самостійність Української РСР” від 3 серпня 1990 р., “Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування” від 8 грудня 1990 р., “Про власність” від 7 лютого 1991 р., “Про підприємництво” від 7 лютого 1991 р., “Про підприємства в Україні” від 27 березня 1991 р. та ін. Вони передбачали введення адміністративного судочинства і створення адміністративних судів, регламентували приватну власність, встановлювали обмеження на втручання держави в господарську діяльність. Унаслідок цього виник конфлікт між старими (що дістались у спадщину від радянських часів) і новими (які сформувались у пострадянський період) організаційно-правовими інститутами, методами і формами адміністрування.
Значною мірою конфлікт поглибився з прийняттям законів “Про формування місцевих органів влади і самоврядування” від 3 лютого 1994 р. і “Про державну владу і місцеве самоврядування в Україні”. Цей Закон було схвалено Верховною Радою 18 травня 1995 р. і введено в систему правових актів шляхом підписання 8 червня 1995 р. Конституційного договору між Верховною Радою України та Президентом України про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України.
Соціально-правовими нововведеннями, генерованими суспільними потребами, були: а) відродження інституту приватної власності; б) виникнення й активний розвиток місцевого самоврядування; в) формування інститутів публічної (державної і муніципальної) служби; г) легалізація підприємницької діяльності; д) послідовне виведення на рівень законодавчого регулювання зв’язків держави і суб’єктів громадянського суспільства, держави й особистості. Суперечності між ними перетворили публічну адміністрацію на незавершений, громіздкий і внутрішньо суперечливий механізм. Унаслідок цього вона стала неспроможною адекватно реагувати на політичні, економічні, соціальні й ідеологічні зміни. Її персонал виявився не підготовленим до ефективних рішень і втратив вплив на підвідомчі сфери. Ситуація, що склалась була кваліфікована як криза державного управління - найголовніша перешкода в поглибленні соціально-економічних і політичних перетворень.
Невдалі спроби оперативно подолати негативні наслідки суперечностей показали, по-перше, що локальними заходами неможливо вирішити проблему адаптації старого управлінського механізму до нових умов і демократичних стандартів адміністрування, по-друге, що кардинальні зміни повинні здійснюватися на основі методологічних, концептуальних положень, які повинні формулюватися у програмних документах. необхідно прийняти невідкладні заходи з широкомасштабної адміністративної реформи в Україні.
Реформування публічного управління має бути спрямоване на вирішення ключових завдань: визначення ролі, завдань, функцій, структури органів державного управління; розподілу повноважень між виконавчою владою та органами місцевого самоврядування; розвиток системи державної служби; вироблення соціальних і гуманітарних аспектів управління; створення відповідної законодавчої та нормативно-правової бази; формування механізмів піднесення економіки, добробуту населення, оздоровлення відносин між органами влади та населенням, інститутами громадянського суспільства.
1 жовтня 1997 року Указом Президента України Л.Д. Кучми затверджене Положення про Державну комісію з проведення в Україні адміністративної реформи, яке визначило повноваження Комісії, її голови, регламент роботи, організаційно-технічне, фінансове забезпечення діяльності. До складу Державної комісії з проведення адміністративної реформи в Україні увійшли провідні вчені в галузі адміністративного права і державного управління: ректор Української академії державного управління при Президентові України, доктор педагогічних наук професор В. І. Луговий, завідувач відділу державно-правових проблем управління Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, доктор юридичних наук професор В. Б. Авер’янов і завідувач кафедри державного управління і менеджменту Української академії державного управління при Президентові України, доктор юридичних наук професор Н. Р. Нижник, які залучили до роботи в апараті Державної комісії провідних вчених з інших наукових центрів і вищих закладів освіти, котрі почали працювати над науковим аналізом проблем здійснення адміністративної реформи. У результаті їх праці було розроблено проект Концепції адміністративної реформи в Україні та низку інших документів, серед яких проекти указів Президента України з питань забезпечення здійснення адміністративної реформи. Очолив Державну комісію з проведення в Україні адміністративної реформи народний депутат України, колишній Президент України Л. М. Кравчук.
У процесі цієї роботи Українську академію державного управління при Президентові України було визнано провідним науковим закладом із забезпечення організації і проведення адміністративної реформи. На її базі 27 − 28 травня 1999 року була проведена науково-практична конференція "Проблеми наукового забезпечення адміністративної реформи в Україні".
Першим важливим підсумком роботи Державної комісії були підготовка і прийняття в березні 1998 року проекту Концепції широкомасштабної адміністративної реформи в Україні. Важливим чинником її втілення можна назвати Указ Президента України "Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні" від 22 липня 1998 року № 810, згідно з яким в основу здійснення реформування системи державного управління покладені основні положення Концепції, розробленої Державною комісією, та затверджений указом глави держави План першочергових заходів із проведення в Україні адміністративної реформи.
За період підготовки адміністративної реформи в Україні напрацьована правова база, прийнята значна кількість нормативно-правових актів, серед яких більшість становлять укази Президента України, зокрема:
— “Про Державну комісію з проведення в Україні адміністративної реформи” (Указ Президента України від 7 липня1997 року, № 620/97);
— “Про склад Державної комісії з проведення в Україні адміністративної реформи” (Указ Президента України від 9 січня 1999 року, №5/99);
— “Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні” (Указ Президента України від 22 липня 1998 року, №810/98; із змінами і доповненнями, внесеними Указами Президента України від 10 вересня 1998 року, №1000/98, 21 вересня 1998 року, №1048/98 та від 2 січня 1999 року, №5/99);
— “Про положення про робочу групу з проведення реформи місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та державної служби” (Указ Президента України від 10 вересня 1998 року, №1000/98);
— “Про положення про робочу групу з проведення реформи центральних органів виконавчої влади” (Указ Президента України від 6 жовтня 1998 року, №1114/98);
— “Про першочергові заходи з проведення в Україні адміністративної реформи” (Указ Президента України від 20 листопада 1998 року, №1284/98);
— “Про стратегію реформування системи державної служби в Україні” (Указ Президента України від 14 квітня 2000 року, № 599/2000) та ін.
Правова база адміністративної реформи, включає в себе понад півтора десятки указів Президента України, що регулюють різні питання. Але серед вказаних актів нема жодного закону чи постанови Верховної Ради України, що було результатом протистояння влади Президента і Верховної Ради України, яке проявлялось у несприйнятті пропозицій Президента щодо проведення адміністративної реформи. Верховна Рада відсторонилася від цього процесу за час, що минув від прийняття Конституції України, з цього напрямку не прийнято практично жодного закону.
Лише в серпні 2001 року Кабінет міністрів затвердив програму, що передбачає розробку протягом 2002—2004 років наукової методики здійснення функціонального аналізу та моніторингу ефективності діяльності органів виконавчої влади. Її реалізація дозволяла сформувати критерії оцінки діяльності органів влади. При цьому зазначалося, що цілісна наукова програма має стати основою для визначення напрямів реформування системи державного управління, а отримані в ході досліджень результати вплинуть на структуру та функціонування всієї адміністративної системи. Указами Президента України відповідальними за проведення адміністративної реформи, на різних її етапах, визначалися: віце-прем’єр-міністр С. Тігіпко, перший віце-прем’єр Ю. Єхануров (відповідав за питання реформування центральних органів виконавчої влади), глава адміністрації Президента Є. Кушнарьов, М. Білоблоцький (відповідав за питання реформування місцевих органів влади та органів місцевого самоврядування), знову Ю. Єхануров та В. Литвин.
Мета адміністративної реформи - поетапне створення такої системи публічного адміністрування, яка б забезпечила перетворення України на високорозвинену, правову, цивілізовану державу з високим рівнем життя, соціальної стабільності, культури і демократії; дозволила їй стати впливовим фактором у світі та Європі. Концепція зазначила, що таке адміністрування має бути підконтрольним суспільству, прозорим і науково обґрунтованим. У ній міститься сподівання, що при такому підході витрати на утримання публічної адміністрації будуть адекватними фінансово-економічному становищу держави, а результати її діяльності – прагненням суспільства.
Концепція адміністративної реформи розрахована на досить довготривалий період і має здійснюватись у п'яти напрямах за три етапи. Ці напрями мають включати: створення нової правової бази, що регламентуватиме державне управління в Україні; формування нових інститутів, організаційних структур та інструментів здійснення державного управління; кадрове забезпечення нової системи державного управління; зміцнення та формування нових фінансово-економічних основ функціонування державного управління; наукове та інформаційне забезпечення системи, формування механізмів наукового та інформаційного моніторингу її функціонування.
Передбачалась поетапна реалізація наступних завдань: розробка та офіційне схвалення Концепції адміністративної реформи та Програми її здійснення. На цьому етапі мали розв'язуватись першочергові питання, пов'язані з поточним удосконаленням елементів існуючої системи державного управління; запровадження організаційно-правових засад реформування ключових елементів системи; поглиблення трансформаційних процесів, формування нових інститутів, організаційної структури та інструментів державного управління. Концепція адміністративної реформи в Україні стала першим програмним документом, у якому формулюються узагальнені вимоги щодо ідеологічного та правового змісту публічного адміністрування і визначаються шляхи його реформування.
Пріоритетними завданнями адміністративної реформи визначались: формування ефективної організації виконавчої влади; формування сучасної системи місцевого самоврядування; запровадження нової ідеології функціонування виконавчої влади і місцевого самоврядування як діяльності щодо забезпечення реалізації прав і свобод громадян, надання державних та громадських послуг. Враховуючи той факт, що до публічної адміністрації передусім відносяться органи виконавчої влади та місцевого самоврядування, можна зробити висновок, що одним із першочергових завдань адміністративної реформи постає реформування публічної адміністрації в Україні.
Організаційно-правові основи адміністративної реформи – це змістовна складова комплексної перебудови публічного адміністрування. До таких основ у Концепції віднесені: 1) пріоритетність законодавчої регламентації функцій, повноважень і порядку діяльності органів виконавчої влади; 2) удосконалювання судового захисту прав і свобод громадян за допомогою формування повноцінної адміністративної юстиції; 3) удосконалювання позасудового захисту прав і свобод громадян; 4) удосконалювання процесуальних питань щодо судового і позасудового розгляду справ; 5) відповідальність органів виконавчої влади, її посадових осіб за свої рішення, дії або бездіяльність перед громадянами, права яких були порушені; 6) упровадження механізму контролю за функціонуванням виконавчої влади з боку суспільства через інститути парламентської і прямої демократії; 7) систематизацію адміністративного законодавства; 8) надання публічною адміністрацією адміністративних послуг; 9) незалежність здійснення функцій і повноважень виконавчої влади від органів законодавчої і судової влади в межах, визначених Конституцією і законами України; 10) удосконалювання процедур публічного адміністрування; 11) формування нових фінансово-економічних основ функціонування публічного адміністрування; 12) наукове забезпечення адміністративної реформи. Концепція адміністративної реформи в Україні визначила основні параметри перебудови публічного адміністрування. Запрограмовані нею масштаби перетворень потребували розроблення цілої низки доктринальних документів відповідно до всього спектра адміністративно-правових відносин.
Окремими позиціями Концепція передбачила реформування Кабінету Міністрів; центральних органів виконавчої влади; місцевих органів виконавчої влади; державної служби; територіального устрою, місцевого самоврядування. Реформування центральних органів виконавчої влади (надалі ЦООВ) спрямовувалась на оптимізацію їх кількісного складу, забезпечення провідної ролі міністерств як головних суб'єктів вироблення і реалізації урядової політики в тій чи іншій сфері. До початку адміністративної реформи у країні налічувалося 19 міністерств, 20 державних комітетів, а також 50 інших центральних органів виконавчої влади (згідно указу Президента України Л.М. Кравчука “Про зміни в системі центральних органів державної виконавчої влади України” від 13 листопада 1992 року було встановлено, що система центральних органів державної виконавчої влади України має складатись із 24 міністерств).
У грудні 1999 року розпочався наступний етап адміністративної реформи. Указами Президента України було впорядковано систему центральних органів виконавчої влади і затверджена схему їхньої побудови та взаємодії. Для реорганізації вказаних органів Кабінет міністрів створив 50 ліквідаційних комісій в органах центральної виконавчої влади. Було визначено терміни їхньої роботи,, але, жодна комісія не дотрималася встановлених термінів, що дезорганізувало роботу органів виконавчої влади і призвело до невиправданих витрат бюджетних коштів. Практично Кабінет міністрів на кілька місяців перетворився на штаб ліквідаційних комісій. Але надалі система центральних органів виконавчої влади та схема їх взаємодії ще неодноразово змінювалась.
У грудні 1999 року робляться перші реальні кроки до здійснення реформи. Президент підписує три укази – "Про систему центральних органів виконавчої влади", "Про зміни в структурі центральних органів виконавчої влади", "Про склад Кабінету Міністрів України". Указом Президента України Л. Кучми від 15 грудня 1999 р. "Про систему центральних органів виконавчої влади" запроваджувалося впорядкування системи Кабінету міністрів. Згідно з цим документом, до Кабміну входять 20 осіб - прем'єр-міністр, його заступники та міністри. Кількість заступників міністрів не повинна перевищувати чотирьох (на той час у структурах окремих міністерств налічувалося до 15 заступників міністрів). Загалом указ про реструктурування Кабміну скоротив кількість міністерств з 19 до 15. Після цього відбулося скорочення чисельності працівників апарату самого Кабінету Міністрів України і всіх міністерств на 20—30%. Згідно з Постановою Кабінету Міністрів від 26 лютого 2000 року, апарати міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та їхніх територіальних структур скорочено на 19571 працівника. Вивільнено держслужбовців, які вже подолали пенсійний рубіж, службові обов’язки яких дублювалися, і тих, хто через закостенілість мислення не здатний розв’язувати сьогоднішні проблеми. Вивільнено 489 службових легкових автомобілів. Очікувалося понад 70 млн. грн. економії, які Держбюджет спрямує на розв’язання актуальних проблем країни.
Згідно Указу Президента України від 15 грудня 1999 року “Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади" у результаті реорганізації кількість центральних органів виконавчої влади скоротилася до 35.
У лютому 2000 року, тобто через два місяці після виходу зазначених указів, було скорочено майже 19 тисяч державних службовців. Але вже у 2000 році після здійсненого скорочення почався процес відновлення кількості службовців центральних органів виконавчої влади. Впродовж 2000 року чисельність чиновників збільшувалась в середньому на 32 чол. в день. До того ж виявилось, що серед політичної еліти немає більш-менш чіткого консенсусу щодо змісту та напряму адміністративної реформи. У лютому 2001 року прем'єр В. Ющенко направляє Президенту пропозиції щодо ліквідації вже згадуваної Державну комісію з проведення адміністративної реформи, котра, як з'ясувалось, останній раз збиралася на засідання в травні 1999 року. А. Кінах, тоді президент УСПП, стверджував, що реформа почалася без виваженої концепції, обмежившись скороченням чисельності чиновників і непродуманою реструктуризацією. За його словами, не було досягнуто головної мети реформи – "вийти на рівень, коли влада обслуговує економіку і створюються рівноправні відносини між державою і платниками податків, бізнесменами, промисловцями".
Згідно третього указу Президента України "Про склад Кабінету міністрів України" від 15 грудня 1999 р. апарат Кабміну перетворювався на секретаріат, що було визначене як досить принциповий чинник у стосунках насамперед між урядом та Верховною Радою. Організаційні зміни роботи Кабінету Міністрів України, що були проведені у процесі адміністративної реформи, зумовили необхідність реорганізації його апарату, який після прийняття УказуПрезидента України "Про склад Кабінету Міністрів України" від 15 грудня 1999 р. називається Секретаріатом Кабінету Міністрів України. Основним його завданням є організаційне, експертно-аналітичне, правове, інформаційне, матеріально-технічне та інше забезпечення діяльності Уряду. Секретаріат забезпечує створення умов для колективної роботи Уряду в цілому та урядових комітетів, а також міністрів як членів Кабінету Міністрів. Очолює Секретаріат Урядовий Секретар, який призначається на посаду і звільняється з посади Кабінетом Міністрів України за поданням Прем'єр-міністра.
Секретаріат КМУ складається з підрозділів, які згідно з їх завданнями і функціями поділяються на: загальнофункціональні підрозділи; підрозділи за окремими напрямками діяльності уряду, які організаційно та інформаційно-аналітичне обслуговують урядові комітети і не повинні дублювати функцій міністерств та інших центральних органів виконавчої влади; патронатні служби Прем'єр-міністра та віце-прем'єр-міністрів.
Наступним кроком в адміністративному реформуванні було зроблено в травні 2001 року, коли указом Президента України " Про чергові заходи щодо дальшого здійснення адміністративної реформи в Україні " від 29 травня 2001 р. було введено інститут державних секретарів. Оприлюднення указу про введення посад державних секретарів було сприйнято неоднозначно в адміністративному апараті. Ідея виділення посадовців, призначуваних на термін повноважень Президента України, які відповідають за організаційне, експертно-аналітичне, правове, інформаційне, матеріально-технічне й інше забезпечення діяльності Кабміну та міністерств мала позитивний характер. Практика державного будівництва попередніх років свідчила про часту зміну урядів, що майже завжди супроводжувалася докорінною ламкою апаратів Кабміну і вітчизняних міністерств.
Введення в міністерствах посад державних секретарів мало сприяти забезпеченню стабільності в системі державного управління. Однак такий підхід створював у Кабміні та міністерствах два різнорівневих (а можливо, й різнополярних) полюси. З одного боку — прем’єра і міністрів, які перетворюються виключно на політичні постаті і можуть бути замінені в будь-який момент, залежно від об’єктивних, а часто і суб’єктивних причин. А з другого боку — держсекретарів, що призначались на посади на термін повноважень Президента України. Виникала ситуація невизначеності, що заважала ефективній діяльності міністерств.
Головна мета введення нового інституту - розділення політичних і адміністративних функцій всередині системи державного управління. Ставилися цілі удосконалення державного управління, забезпечення ефективної діяльності Кабміну, міністерств, інших органів виконавчої влади, а також їхніх апаратів. Таких цілей можна досягти шляхом якісного удосконалення роботи цих найважливіших державних органів, завдяки уточненню їхніх функцій, поліпшенню форм і методів їхньої діяльності.
Відповідно до указу за державним секретарем закріплювалися права на кадрові призначення в апараті міністерства та його регіональних підрозділах, а також контроль за витратою бюджетних коштів. Отже, не залежні від міністрів держсекретарі володіли суттєвими адміністративними повноваженнями. Вони призначалися Президентом і зберігали свою посаду на весь термін його повноважень. Міністру ж "залишалося" вироблення стратегії державної політики в підконтрольній галузі.
Необхідність розділення політичних і адміністративних функцій у державному управлінні – це аксіома адміністративної реформи. На цьому принципі будується сучасна європейська система управління, це один із дієвих засобів контролю суспільства за діяльністю чиновників. Отже указ відповідав вимогам європейського досвіду управління. До того ж модель розведення політичних і адміністративних посад була спрямована на те, щоб убезпечити систему державного управління від деструктивного впливу можливих парламентських конфліктів.
Однак запропонована схема організації державного управління мала багато недоліків. По-перше, вона характерна для умов, коли саме парламент призначає міністрів. Але в Україні міністри і державні секретарі призначалися і звільнялися самим главою держави. А по-друге, ситуація, коли міністр виконує лише політичні функції, а секретар міністерства – має широке коло повноважень, об'єктивно створювало умови для виникнення конфліктів і дестабілізації вже всередині самої виконавчої вертикалі. Розроблена ефективна систему стримувань і противаг, забезпечувала участь парламентських фракцій у формуванні виконавчої влади, однак, не врахувала того, що могутність інституту секретарів на тлі "політичних" міністрів може розбалансувати роботу центральних органів виконавчої влади.
Подальша доля інституту держсекретарів засвідчила паліативність прийнятого рішення і організаційну неспроможність адміністративної влади до "самореформування". Вже в липні 2001 року держсекретарі були підпорядковані міністрам. А 18 січня 2002 року Президент своїм указом суттєво обмежив владні повноваження державних секретарів, віддавши їх міністрам. Держсекретарі були позбавлені права призначати керівників територіальних підрозділів міністерств, вони мусили узгоджувати з міністрами структуру міністерств і кадрові перестановки в апараті (раніше все це вони могли здійснювати самостійно). Фактично інститут державних секретарів зведений до статусу начальників відділу кадрів або керівників апарату міністерства. Указом Президента України від 3 червня 2003 року “Про Міністра Кабінету Міністрів України” посада Державного секретаря Кабінету Міністрів України, його першого заступника та заступників ліквідовувались і одночасно вводилась посада Міністра Кабінету Міністрів України.
Проблема комплексного реформування державного управління має принаймні ще два ключових аспекти. По-перше, аспект чіткого визначення і збереження притаманних саме державі функцій та передачу решти функцій іншим суб’єктам суспільно-економічної діяльності. По-друге, запровадження сучасних стандартів здійснення державного управління (демократичність, відкритість, прозорість, професійність, підзвітність тощо).
Розвиток місцевого самоврядування, зокрема чітке законодавче розмежування діяльності місцевих адміністрацій та органів місцевого самоврядування, є наступною складовою адміністративної реформи. Відсутність цього розмежування, прагнення адміністрацій до практично необмеженого контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування створює умови для численних конфліктів за віссю "обласна державна адміністрація – органи місцевого самоврядування".
30 серпня 2001 р. Президент підписав указ, яким було затверджено Програму державної підтримки розвитку місцевого самоврядування в Україні. Основними завданнями програми визначено сприяння формуванню економічно достатніх територіальних громад, удосконалення механізмів управління об'єктами комунальної власності, надання науково-методичної допомоги органам місцевого самоврядування. Програмою також передбачено здійснення аналізу чинного законодавства, розроблення програми законодавчого забезпечення системи місцевого самоврядування, спрямованої на зміцнення його організаційно-правових і фінансово-економічних основ.
Наступним принциповим кроком адміністративної реформи стала розробка раціональної регіональної політики, спрямованої на підвищення ролі регіонів у здійсненні державної політики набула майже одностайного схвалення. Існували розходження стосовно визначення раціональних форм узгодження інтересів центру і регіонів. Указом Президента від 25 травня 2001 року схвалена Концепція державної регіональної політики і Кабінету міністрів доручалось забезпечити її реалізацію, а також підготувати і внести проекти необхідних для цього нормативно-правових актів. Цим документом визначалися основні зміни, які слід очікувати у вітчизняному законодавстві з питань місцевого самоврядування та регіонального розвитку. Реалізація положень цієї концепції, на думку її розробників, повинна була сприяти вирішенню нагальних проблем реформування державного управління на регіональному рівні.
В силу не сприйняття адміністративним ресурсом ідеї і принципів реформування системи державного управління потенціал Концепції адміністративної реформи, започаткованої у липні 1998 р., було використано вкрай недостатньо. Положення Концепції адміністративної реформи в Україні втілювалися непослідовно та не на підставі законів, як того вимагає Конституція України, а шляхом прийняття підзаконних актів – указів Президента, які дуже швидко "коригувалися", скасовувалися тощо, а тому це не призвело до незворотних позитивних змін. Певних успіхів вдалося досягла успіхів у таких напрямах: зміни організаційної структури та перерозподіл функцій, які, проте, не передбачали суттєвих змін у процесі прийняття рішень на рівні міністерств; більш чітке визначення функцій міністерств та відомств, зменшення дублювання. Скорочення кількості міністерств покращило координацію дій всередині уряду; нова система прийняття рішень у Кабінеті Міністрів дозволила уряду краще контролювати процес прийняття рішень. Зокрема, це стосується проходження всіх рішень через урядові комітети і перетворення Секретаріату КМ з “останньої інстанції” на аналітичну структуру, яка надає коментарі щодо проектів нормативно-правових актів, поданих міністерствами.
Відмовившись від масштабних кроків зразка 1999 року, управлінські структури впродовж певного часу (2000 – перша пол. 2001 р.) дотримувалися "стратегії малих справ". Робилися кроки до забезпечення прозорості в прийнятті управлінських рішень. Для цього в Кабміні при Комітеті з питань економічного розвитку була створена Рада підприємницьких об'єднань, до якої ввійшли представники понад 30 таких об'єднань. На цю раду покладалося завдання здійснювати попередню громадську експертизу проектів рішень, що виносяться на засідання уряду. 2001 року Кабінет міністрів своєю постановою зобов'язав проводити раз на три роки атестацію держслужбовців на предмет відповідності їх займаним посадам. Відбулися певні зміни й у регламенті роботи уряду, які можна розцінювати як кроки до ліквідації порочної практики всевладдя апарату. Зокрема з введенням урядових комітетів рішення мали готуватися в спеціалізованих міністерствах, а секретаріат Кабміну повинен був здійснювати тільки їх експертизу; до того ж прийняті документи мусили оприлюднюватися в режимі реального часу на веб-сайті Кабінету міністрів. Однак ці дії попри всю їх новаторську сутність не могли бути ознаками здійснення кардинальної адміністративної реформи.
Загальне підвищення спроможності уряду формулювати та втілювати політику, спрямоване на досягнення стратегічних цілей, було незначним. Це викликано такими двома причинами: процедурних та структурних змін, здійснених у цей період часу, було недостатньо, щоб уряд перейшов від реагуючого до активного характеру роботи; запровадження нових процедур залишалося хаотичним, а кроки, спрямовані на підвищення якості впровадження — незначними. Нового Регламенту Кабінету Міністрів часто дотримувались не повністю, зокрема, в частині підготовки документів для прийняття рішень.
У процесі реформування центральних органів виконавчої влади чітко не визначався механізм передачі функцій ліквідованих органів держуправління новоствореним. Як наслідок: дублювання повноважень в окремих органах виконавчої влади; створення органів, що діють протягом нетривалого часу. Ліквідація окремих органів ще не означала, що їх справді ліквідували, оскільки деякі було перейменовано, іншим надавали статус центрального органу виконавчої влади нижчого рівня. При цьому їхні функції не змінювалися.
Указом Президента України від 15.12.99 № 1573 «Про зміни в структурі центральних органів виконавчої влади» було передбачено ліквідацію Державного комітету України з матеріальних резервів і створення на його базі державної акціонерної компанії, із підпорядкуванням її Міністерству економіки України. Постановою Кабінету міністрів від 30.06.2000 № 1041 на базі ліквідованого Державного комітету України з матеріальних резервів у складі Міністерства економіки створено урядовий орган державного управління — Державне агентство з управління державним матеріальним резервом. Указом Президента України від 07.08.2001 № 603 на базі вказаного агентства утворено центральний орган виконавчої влади — Державний комітет України з державного матеріального резерву. Таким чином, цей орган виконавчої влади протягом 19 місяців створювався, перетворювався на урядовий орган держуправління і знову відтворювався як центральний. Ефективність роботи цього урядового органу держуправління була надзвичайно низька, безвідповідальність за результати роботи - надзвичайно висока.
Указом Президента України від 15.12.99 № 1573 було ліквідовано Дерєжавний комітет України з монополії на виробництво та оборот спирту, алкогольних напоїв і тютюнових виробів із передачею його функцій Міністерству фінансів України. Постановою Кабінету міністрів від 24.04.2000 № 690 у складі Міністерства фінансів утворено Департамент регулювання виробництва та обороту алкоголю й тютюну, як урядовий орган державного управління. Проте вже 11 липня 2001 року з метою реалізації державної політики у сфері виробництва та обороту спирту, алкогольних напоїв і тютюнових виробів, підвищення ефективності контролю в цій сфері Указом Президента № 510 цю функцію від Міністерства фінансів передано Державній податковій адміністрації України. Постановою Кабінету міністрів від 07.08.2001 № 940 ліквідовано створений у складі Міністерства фінансів України урядовий орган державного управління — Державний департамент регулювання виробництва та обороту алкоголю й тютюну. Чисельність працівників Державної податкової адміністрації збільшено на 776 одиниць, відповідно зменшено чисельність Міністерства фінансів України. При цьому передана чисельність на 79 одиниць перевищує штатну чисельність ліквідованого департаменту. Крім того, кількість легкових автомобілів, що обслуговують Державну податкову адміністрацію, збільшено на 60 одиниць, без відповідного зменшення кількості автомобілів, що обслуговують Міністерство фінансів і його місцеві органи.
Головну увагу при реформуванні приділяли зменшенню чисельності працівників адміністративних органів і видатків на їх утримання, в той час як Концепція адміністративної реформи передбачала проведення структурної реорганізації органів виконавчої влади без механічного скорочення чисельності управлінських кадрів, якщо це не було результатом удосконалення управління. Статистика зафіксувала кінцевий результат цього процесу: чисельність органів виконавчої влади (без місцевих адміністрацій) 1992 року становила 63,8 тис. чоловік, а 2001-го — 170 тис.
Значно зросла чисельність працівників фінансових і фіскальних органів, а також видатки на їх утримання. Так, 1999 року обсяг затверджених витрат на утримання органів у 2,4 разу перевищив видатки на утримання всіх міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та їхніх місцевих органів. Видатки на утримання органів державного управління також стрімко зростали. Законом «Про Державний бюджет України на 1999 рік», порівняно з 1996 роком (до початку реформи), вони подвоїлися і сягнули 1,06 млрд. гривень. Закон «Про Державний бюджет України на 2000 рік» знову передбачає збільшення цих видатків — в 1,9 разу, порівняно з 1999-м. Тільки за 2000—2001 роки затверджені обсяги витрат загального фонду державного бюджету на утримання органів виконавчої влади збільшилися в 2,5 разу.
Під час здійснення адміністративної реформи спостерігалось поступове зниження її позитивного потенціалу та розходження між очікуваннями від її проведення та реальним її станом і результатами. Цьому сприяв комплекс різних причин, зокрема: недоліки науково-теоретичного та організаційно-юридичного супроводу самої реформи; мінливість обставин політичного характеру, що змушували відмовлятися від єдиного стратегічного задуму даної реформи і демонструвати безуспішність тактичних, короткострокових дій з її втілення; частий перегляд самого формату реформи та її залежність від конституційної реформи, яка також не супроводжувалась послідовністю та системністю дій суб’єктів її організації та реалізації; відсутність критичної маси зацікавлених у проведенні адміністративної реформи політичних сил, гранична вузькість соціальної бази її проведення, відсутність відповідної політичної волі у вищих органах державної влади та їхня схильність до ревізії навіть базових положень цієї реформи, недостатність суспільної підтримки.
Непослідовність у реалізації конституційної реформи та складнощі з її впровадженням у політичному аспекті зумовлюють периферійність уваги суб’єктів здійснення реформи до адміністративної її складової. Водночас перипетії здійснення конституційної реформи не призвели до посилення єдності в системі органів виконавчої влади, обумовили порушення балансу владних повноважень у державі та обмеження впливу Президента України у системі влади, який організаційно юридично відокремлений від системи органів виконавчої влади. Законодавче забезпечення виступає досить слабкою ланкою реформи публічного адміністрування, що обумовлює роз’єднаність, розірваність між процесами нормативно-правового регулювання перебігу адміністративної реформи, з одного боку, та процесами втілення організаційними заходами задекларованих на правовому рівні цілей.
Питання проведення адміністративної реформи, з урахуванням нових реалій, було і залишається одним із найактуальніших для української влади. Для успішного проведення адміністративної реформи вкрай важливим є наявність чіткого політичного бачення мети реформи і кроків щодо її досягнення. За період часу, що минув з 1998 р. відбулися істотні зміни у системі державної влади, отже для подальшого проведення реформи публічного адміністрування в нових умовах потрібне нове програмно-концептуальне забезпечення, оскільки: є потреба у суттєвому теоретико-методологічному переосмисленні та доопрацюванні деяких напрямків адміністративної реформи (місцеві органи виконавчої влади, публічна служба, місцеве самоврядування та адміністративно-територіальний устрій); зважаючи на те, що окремі заходи у сфері адміністративної реформи були частково впроваджені, але згодом були або спотворені, або скасовані, існує потреба у коригуванні стратегії та тактики проведення окремих заходів у сфері адміністративної реформи. Реформа публічного адміністрування має на меті не лише модифікувати структуру і функції органів виконавчої влади в Україні, але і якісно змінити систему всього державного управління, визначити й актуалізувати чинники та тенденції її постійного вдосконалення й самовдосконалення.
Незавершеність трансформації публічного адміністрування в Україні призводить до того, що суспільство пристосовується до функціонування без належної системи державного управління, внаслідок чого зростання тіньової економіки та посилення корупції стають всеосяжними соціально-політичними проблемами. Основна стратегічна проблема, що постала перед урядом України, полягає в тому, як з малоефективної перехідної системи державного управління створити нову систему. Таким чином, мистецтво та наука змін полягають у тому, щоб виявити ключові інституційні та процедурні механізми, які дозволять системі державного управління перейти від свого сучасного стану до бажаного.
Необхідність проведення реформування публічної адміністрації зумовлена невідповідністю чинної системи органів виконавчої влади та місцевого самоврядування принципам демократії, європейським стандартам та їх надмірною централізацією. Причинами такого стану є: незавершеність трансформації Кабінету Міністрів України в орган політичного керівництва; неефективна організація діяльності міністерств; малораціональна система органів виконавчої влади на центральному рівні; неефективна організація публічної влади на регіональному та місцевому рівнях; неефективне місцеве самоврядування; відсутність паритетних засад у відносинах особи з органами влади.
Подальше здійснення реформи публічного адміністрування має на меті створення ефективної і результативної системи публічної адміністрації, трансформацію системи органів влади шляхом переходу від безпосереднього галузевого та функціонального управління до вироблення і реалізації державної політики у відповідних сферах. Це ключова передумова успішності інноваційних суспільних перетворень. Проведення такої трансформації вимагає, серед іншого, вирішення низки проблем реформування системи центральних органів виконавчої влади (далі – ЦОВВ), зокрема, удосконалення функціональної організації, насамперед, утвердження провідного місця міністерств і усунення дублювання функцій, чіткого розподілу сфер діяльності ЦОВВ, структурної оптимізації їх системи.
В результаті аналізу основних завдань реформи публічної адміністрації можна зробити висновок, що вони у своїй більшості співпадають із тими завданнями, що стояли на початку проведення адміністративної реформи. Але, у той же час слід зазначити, що завдання реформи публічної адміністрації постають більш конкретизованими, враховують ті зміни, що відбулися в державі та суспільстві останнім часом, зокрема, початок проведення конституційної реформи, євроінтеграційні кроки. Отже, вважаємо, що здійснення широкомасштабної реформи публічної адміністрації постає певним кроком у напрямку подальшого проведення адміністративної реформи в Україні, який суттєво відрізняється за глибиною, якістю розробки, а також послідовністю різних напрямів реформування. Але, слід зазначити, що під час проведення реформування публічної адміністрації в Україні необхідно обов’язково враховувати досвід проведення адміністративної реформи 1998-2007 років, як позитивні, так і негативні наслідки її проведення, з метою недопущення ускладнень та протиріч або своєчасного їх усунення. Реформування публічної адміністрації в Україні повинно проводитись відповідно до принципів законності, верховенства права, відкритості, відповідальності, пропорційності, підконтрольності та ефективності.
Сьогодні в Україні налічується п'ять типів органів виконавчої влади на центральному рівні – міністерства, державні комітети, ЦОВВ із спеціальним статусом, урядові органи державного управління в складі ЦОВВ, а також департаменти (служби) як органи державного управління у складі ЦОВВ зі спеціальним статусом. Це є додатковою причиною дублювання функцій в системі органів виконавчої влади, існування в певних секторах діяльності інших центрів вироблення політики, крім міністерств, насамперед ЦОВВ із спеціальним статусом, надмірно великої кількості ЦОВВ.
На початку 2009 р. до системи центральних органів виконавчої влади входило 20 міністерств та 44 інших центральних органів виконавчої влади, із них 14 – зі спеціальним статусом. За період незалежності України в системі центральних органів виконавчої влади відбулося близько 350 трансформацій (це утворення, ліквідація, реорганізація). Порівняно з 1998 р., коли була схвалена Концепція адміністративної реформи, кількість центральних органів виконавчої влади зменшилась на 26 (із 90 до 64).
Діяло 47 урядових органів та 293 консультативно – дорадчих та інших допоміжних органів, утворених Кабінетом Міністрів з метою демократизації суспільного життя. На регіональному рівні до системи органів виконавчої влади входили Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, 24 обласних державних адміністрацій, державні адміністрації в м. Київ та в м. Севастополь, 488 районних державних адміністрацій. Станом на 20 січня 2009 р. до системи місцевого самоврядування входило 24 обласних ради, 488 районних рад, 456 міських рад, 80 – районних в містах, 784 – селищних, та 10278 сільських рад. Загалом 12111 органів місцевого самоврядування.
У сфері публічної служби станом на 1 січня 2009 р. працювало 391347 осіб, у тому числі 290765 державних службовців і 100582 посадові особи місцевого самоврядування.
Першочерговими завданнями у сфері державної служби сьогодні є вдосконалення порядку прийняття на службу та просування по службі; забезпечення системного правового регулювання всіх видів державної служби, включаючи державну службу в апаратах Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, у центральних та місцевих органах виконавчої влади, у тому числі дипломатичну службу, державну прикордонну службу, державну службу в митних органах, органах державної податкової служби, судах, органах прокуратури, міліції, інших державних органах, а також у Збройних Силах України та інших військових формуваннях. У законодавстві про державну службу слід визначити види дисциплінарних порушень та дисциплінарних стягнень, порядок і процедуру розслідування дисциплінарного порушення, фіксації факту його вчинення, прийняття рішення про накладення дисциплінарного стягнення, а також оскарження такого рішення, захисту прав державного службовця.
Існує потреба зменшення кількість типів органів виконавчої влади в Україні до трьох (міністерства, державні комітети, урядові органи державного управління), ліквідувавши ЦОВВ із спеціальним статусом та органи державного управління в їх складі. При цьому мають суттєво змінитися статус та роль урядових органів державного управління, ці органи, які на даний час функціонують у складі ЦОВВ, фактично дублюють повноваження останніх, що спричиняє розпорошеність державного апарату та надмірні витрати державних коштів.
Наприклад, у Франції міністерства поділяють на три категорії. До першої категорії віднесені міністерства, що мають структури, які не залежать від політики уряду; до другої – структури яких зі зміною уряду трансформуються, шляхом об’єднання або роз’єднання; до третьої – міністерства, які мають короткий термін існування чи можуть увійти до складу інших міністерств. У цій же країні останніми роками діяли 16 міністерств, зокрема такі інтегровані міністерства, як а) економіки, фінансів і промисловості, б) комунального господарства, житла і транспорту; у США – 13 міністерств, Японії – 12, Польщі – 15. У багатьох країнах (Німеччина, Польща, країни Балтії) існує таке потужне консолідоване міністерство, як міністерство внутрішніх справ, що виконує не лише правоохоронні функції.
З метою усунення дублювання функцій ЦОВВ необхідно в спеціальному нормативно-правовому акті чітко визначити типи функцій цих органів, зокрема, ключові – з формування державної політики, її реалізації і надання управлінських послуг населенню, та розподілити їх між різними типами органів виконавчої влади. При цьому одна і та ж функція не повинна закріплюватися за різними типами органів. За результатами функціонального обстеження, аналізу й узагальнення доцільно систематизувати і типізувати виявлені функції та на цій основі реально скоригувати кількість і перелік міністерств та інших органів виконавчої влади центрального рівня. У реформованій системі виконавчої влади урядові органи державного управління мають стати важливими спеціальними інструментами реалізації політики уряду.
Щодо людського потенціалу вітчизняних міністерств, то їх апарати набагато менші, ніж в аналогічних міністерствах подібних за територіями і населенням країн, приміром, Європи. Центральні апарати освітніх міністерств України, з одного боку, і Франції чи Об’єднаного Королівства, з другого боку, за чисельністю персоналу відрізняються в 10 разів. Тому орієнтація на механічне скорочення штатів у міністерствах є скоріше паліативом, ніж дієвим заходом з вирішення проблеми ефективності й результативності роботи урядових структур. Взагалі, за критерієм відношення кількості державних службовців до населення Україна (0,5 %) у кілька разів відстає від розвинених країн (2-3 %). Важливим є не прямолінійне скорочення штатів, а реструктуризацію апаратів міністерств для підсилення інституційної спроможності, зокрема, з аналізу і розроблення політики у відповідній сфері з метою підвищення якості державної політики, а також з питань партнерської взаємодії з організаціями громадянського суспільства, прямого діалогу з громадянами, підготовки і надання відповідної інформації про діяльність ЦОВВ.
Актуальною проблемою є професіоналізація державного управління, в основі якої має бути фундаментальна академічна підготовка (на рівні бакалавра, магістра, кандидата і доктора наук), доповнена періодичним оперативним і ситуативним підвищенням кваліфікації та стажуванням. Особливої уваги потребує підготовка вищих державних службовців, що обіймають посади І – ІІІ категорій (близько 7,6 тис. осіб). З метою уточнення потреб у професійному навчанні слід прискорити класифікацію державних посад та розроблення посадових інструкцій.
Сучасний стан реформування публічної адміністрації з позитивної сторони характеризується тим, що в Україні сформовано більшість інститутів публічної адміністрації, в т. ч. органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, запроваджено державну службу та службу в органах місцевого самоврядування, створено нову правову базу, що регламентує державне управління та місцеве самоврядування.
З метою розвитку адміністративної реформи за роки незалежності прийнято більше 90 актів законодавства, які мали безпосередній вплив на здійснення в Україні адміністративної реформи. Разом з тим позитивні результати ще не набули тієї критичної маси, яка б дала змогу досягти якісного, ефективного та результативного перелому у функціонуванні системи державного управління, більш повному забезпеченні потреб громадян, значному підвищенню їх життєвого рівня.
До проблем, які гальмують реформу публічного адміністрування в Україні, перш за все, належать: недостатнє правове забезпечення здійснення адміністративної реформи; законодавчу невизначеність щодо відповідальності органів державної влади та їх посадових осіб при проведенні реформи; відсутність механізму взаємодії і колективної роботи щодо управління адміністративною реформою; відсутність ефективних інноваційних технологій впровадження адміністративної реформи; відсутність фінансового забезпечення здійснення адміністративної реформи; відсутність достатнього інформування широких верств населення про конкретні заходи, що стосуються здійснення адміністративної реформи.
Новий проект Концепції реформування публічної адміністрації був розроблений Центром політико-правових реформ у 2005 році. У підготовці пропозицій до проекту Концепції приймали участь вчені колективи наукових, державних установ, науковці навчальних закладів, вчені Національної академії державного управління та та її регіональних інститутів. Новий проект Концепції реформування публічної адміністрації спрямовувє зусилля держави в першу чергу на утвердження партнерських відносин між державою та громадянином. Реформування публічної адміністрації має здійснюватись за кількома напрямами. Перш за все здійснення реформи потребує більш чіткого її правового забезпечення. Це стосується прийняття низки відповідних законів, які нададуть системності, комплексності і, що головне, забезпечать успішне її проведення, Податкового кодексу і Адміністративно-процедурного кодексу (проект якого внесений на розгляд Верховної Ради, реєстраційний № 2789 від 18. 07. 2008 р.). Мін’юст закінчує розробку проекту Закону “Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади’’, спрямованого на підвищення ефективності діяльності центральних органів виконавчої влади, визначення місця кожного окремого органу у вертикалі органів виконавчої влади та запобігання дублювання покладених на них завдань і функцій.
Міністерством регіонального розвитку та будівництва підготовлено проект Закону України “Про засади державної регіональної політики», Концепцію реформи адміністративно-територіального устрою України, затвердженно план заходів щодо реалізації Концепції реформи місцевого самоврядування.
На підвищення ефективності організації діяльності місцевих органів влади спрямовані зміни, внесені останім часом до двох базових законів – “Про місцеві державні адміністрації” та “Про місцеве самоврядування в Україні”. В цих двох законах частково чи повністю дублювалися 28 груп повноважень, що приводили до конфліктних ситуацій і протидії.
Внесено зміни до Бюджетного кодексу України, змінилась структура та принципи формування бюджету. Нагальною потребою є прийняття Закону України “Про комунальну власність,” оскільки до сих пір на законодавчому рівні залишаються до кінця не врегульовані питання розмежування державної і комунальної власності.
Вкрай необхідним є прийняття в новій редакції Законів України “Про державну службу” та “Про службу в органах місцевого самоврядування”, які мають регулювати відносини у сфері публічної служби, забезпечити формування патріотичного, професійного, політично нейтрального та відповідального корпусу державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування.
Успіх адміністративної реформи залежить від швидкого і повного розв'язання першочергових завдань, спрямованих насамперед на трансформацію функцій і структури органів виконавчої влади з поступовим посиленням функціонального принципу управління, деконцентрацію, децентралізацію повноважень, реорганізацію державного контролю, вибудову управлінської вертикалі, дерегуляцію та спрощення системи управлінських послуг на всіх рівнях державної влади, реформування інституту державної служби.
Необхідність коригування стратегії проведення адміністративної реформи, переходу до її нового етапу – етапу реформування публічної адміністрації пов’язана з новим рівнем адміністративного права та новими знаннями про публічну адміністрацію, намаганням наблизити наше державне управління до стандартів Європейського Союзу, а також враховує як вітчизняний, та і зарубіжний досвід проведення адміністративної реформи. Проект Концепції реформування публічної адміністрації має не лише визначити стратегію проведення адміністративної реформи з метою формування ефективної системи державного управління, а й узгодити в одному документі напрями розвитку всіх форм публічної адміністрації.
Сутність реформи публічної адміністрації полягає в здійсненні комплексних перетворень в системі публічного управління в інтересах громадян з метою вдосконалення взаємодії інститутів публічної адміністрації з громадянами, надання їм якісних управлінських послуг в економічній, правовій, соціально-культурній та інших сферах. Основною метою реформування є формування ефективної системи публічної адміністрації, що надаватиме якісні публічні послуги громадянам на рівні, що відповідає європейським стандартам, забезпечуватиме оптимальне використання публічних коштів та буде здатна вчасно і адекватно реагувати на соціально-економічні, зовнішньо-політичні та інші виклики.
Виходячи з мети основні завдання реформування публічної адміністрації полягають у поетапному створенні нової моделі публічної адміністрації, формуванні ефективної організації виконавчої влади на центральному, регіональному та місцевому рівнях і сучасної системи місцевого самоврядування, яка б сприяла створенню самодостатніх територіальних громад.
Актуальним є чітке розмежування повноважень і компетенції органів публічної влади різного рівня. До основних завдань реформування публічної адміністрації слід віднести також реформування адміністративно-територіального устрою, державної служби та служби в органах місцевого самоврядування, вдосконалення організації надання громадянам послуг, забезпечення відкритості і прозорості в діяльності органів та інших інституцій публічної адміністрації.
У проекті Концепції реформування публічної адміністрації визначено терміну «публічна адміністрація». Публічна адміністрація – це органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування та інші суб’єкти, які відповідно до закону чи адміністративного договору мають повноваження забезпечувати виконання законів, діяти в публічних інтересах (виконання публічних функцій).
Відповідно до проекту цієї Концепції з метою досягнення основних завдань реформи публічної адміністрації організація та діяльність органів публічної адміністрації має здійснюватися на принципах верховенства права, законності, неупередженості, відповідальності, пропорційності, ефективності, підконтрольності та відкритості. Важливість успішної реалізації реформи публічної адміністрації для подальшого розвитку нашої країни ні в кого не викликає сумніву. Адже без успішної реформи публічної адміністрації неможливо подолати наявні негативні тенденції. Проект Концепції реформування публічної адміністрації спрямовує зусилля держави в першу чергу на утвердження партнерських відносин між державою та громадянином.
Реформування публічної адміністрації має здійснюватись за кількома напрямами. Перш за все здійснення реформи потребує більш чіткого її правового забезпечення. Це стосується прийняття низки відповідних законів, які нададуть системності, комплексності і, що головне, забезпечать успішне її проведення, Податкового кодексу і Адміністративно-процедурного кодексу (проект якого внесений на розгляд Верховної Ради, реєстраційний № 2789 від 18. 07. 2008 р.). Мін’юст закінчує розробку проекту Закону “Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади,’’ спрямованого на підвищення ефективності діяльності центральних органів виконавчої влади, визначення місця кожного окремого органу у вертикалі органів виконавчої влади та запобігання дублювання покладених на них завдань і функцій.
Міністерством регіонального розвитку та будівництва підготовлено проект Закону України “Про засади державної регіональної політики», Концепцію реформи адміністративно-територіального устрою України та Концепцію реформи місцевого самоврядування. Разом з тим ефективна організація і діяльність місцевих органів влади не можлива сьогодні без внесення змін до двох базових законів – “Про місцеві державні адміністрації” та “Про місцеве самоврядування в Україні”. Досить сказати, що в цих двох законах частково чи повністю дублюються 28 груп повноважень, що приводить до конфліктних ситуацій і протидії.
Внесені зміни до Бюджетного кодексу України, змінилась структуру та принцип формування бюджету. Нагальною потребою є прийняття Закону України “Про комунальну власність”, оскільки до сих пір на законодавчому рівні залишаються до кінця не врегульовані питання розмежування державної і комунальної власності.
Вкрай необхідним є прийняття в новій редакції Законів України “Про державну службу” та “Про службу в органах місцевого самоврядування”, які мають регулювати відносини у сфері публічної служби, забезпечити формування патріотичного, професійного, політично нейтрального та відповідального корпусу державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування.
Одним із пріоритетних напрямів здійснення реформи публічної адміністрації є реформування Кабінету Міністрів, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, що передбачає, перш за все, забезпечення конституційного статусу Кабінету Міністрів як вищого органу в системі органів виконавчої влади, удосконалення системи та структури центральних органів виконавчої влади шляхом перегляду їх статусу, кількісного складу, уточнення функцій центральних органів виконавчої влади, підвищення відповідальності органів державної влади за виконання покладених на них функцій, посилення контролю громадськості за їх діяльністю.
Важливим напрямом здійснення адміністративної реформи є реформування місцевих органів виконавчої влади на основі чіткого функціонального розмежування їх повноважень та повноважень органів місцевого самоврядування, посилення ролі місцевого самоврядування, удосконалення адміністративно-територіального устрою та формування інституту публічної служби.
Очевидним є те, що поки не буде здійснено реформу публічної адміністрації, у нас не будуть розвиватися реформи і в інших сферах суспільного життя. Активне втілення в практику проекту Концепції реформування публічної адміністрації дасть можливість впровадити нові ефективні моделі публічної адміністрації, створити раціональну та стабільну систему органів виконавчої влади, здійснити ефективний розподіл функцій і повноважень між органами публічної влади та рівнями публічної адміністрації, надавати широке коло якісних управлінських та адміністративних послуг громадянам, забезпечити розвиток місцевого самоврядування, створити професійну, політично нейтральну, відповідальну та авторитетну публічну службу та утвердити партнерські відносини між державою та громадянами.
Критерієм ефективності проведення реформи, наближення функціонування публічної адміністрації до європейських стандартів належного врядування має бути підвищення рівня життя українських громадян. Інтегрованим показником ефективності реформування публічної адміністрації має бути рівень довіри громадян до органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування та його стабільне підвищення. Основним інструментом проведення адміністративної реформи є функціонального обстеження органів виконавчої влади та розробка рекомендацій і пропозицій щодо приведення їх системи та структури у відповідність з функціями, які на них покладено, що є одним з основних пріоритетів Центру.
Концепція функціонального обстеження належить до основних шляхів досягнення системної оптимізації, збільшення ефективності та результативності діяльності всіх органів виконавчої влади в Україні, бо її невід’ємною складовою є оптимізація функцій центральних виконавчих органів. Системна оптимізація передбачає створення чіткої структури виконавчої влади, де б її кожна частина була відповідальною за певну ділянку суспільних відносин, чиї б функції не дублювалися і не були б більшими за повноваження, були б спрямовані на розвиток та подальше вдосконалення системи влади в Україні.
Концептуальною основою адміністративної реформи повинна стати нова доктрина адміністративного права, сформульована з урахуванням потреб демократизації системи права України та оновлення його структурних і функціональних елементів. Адміністративна реформа покликана не лише модифікувати структуру і функції органів виконавчої влади в Україні, але і якісно змінити систему всього державного управління, визначити й актуалізувати чинники та тенденції її постійного вдосконалення й самовдосконалення.
Сутність адміністративної реформи втілюється в системі заходів, які повинні бути чітко узгоджені з пров
