Тема диссертации: «Развитие экономической основы местного самоуправления».
Раздел «Общее и особенное в зарубежной практике развития экономической основы местных органов власти».
Успешное решение задачи развития экономической основы местного самоуправления предполагает изучение и критическое осмысление опыта стран мирового сообщества, в первую очередь, государств с рыночной экономикой.
Поскольку ключевым элементом экономической основы местного самоуправления является бюджет, акцентируем внимание на правовое регулирование и организацию его формирования.
Заметим, что главным правовым актом, устанавливающим принципы формирования местных бюджетов для стран-членов Совета Европы, является Европейская хартия местного самоуправления. Статья 3 названного документа предусматривает, что органы местного самоуправления должны иметь право регулировать деятельность и управлять значительной частью общественных дел в интересах местного населения. Ст.9 содержит следующие принципиальные положения:
- органы местного самоуправления имеют право в рамках национальной экономической политики на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций;
- финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им Конституцией или законом полномочиям;
- часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом [26].
Выделяют 4 основных источника местных бюджетов:
1. Местные налоги.
2. Сборы.
3. Субсидии органам местного самоуправления.
4. Местные займы [27].
Кроме этого, поступления могут быть от реализации муниципальной собственности, штрафов и неустоек, доходов от деятельности муниципальных предприятий, процентных начислений на муниципальные депозиты и т.п., однако эти источники не считаются определяющими и обычно проходят под наименованием «другие» [28].
Общим для большинства стран является принцип наделения муниципальных образований, обладающих выборными органами управления, собственными бюджетами, В Великобритании местные бюджеты существуют в округах, графствах и городах, в Швейцарии – в кантонах и общинах, в Германии – в общинах и городах, в Италии, Бельгии – в провинциях, коммунах, в Дании, Норвегии, Швеции – в сельских и городских коммунах и т.д.
Основная часть собственных доходов местных бюджетов формируется за счет различных налогов. Разделение налоговых доходов между бюджетами осуществляется в большинстве стран двумя способами:
- определенные виды налогов «разводятся» (закрепляются) между бюджетными уровнями (собственные прямые налоги);
- отдельные виды налогов (либо один налог) распределяются между бюджетными уровнями в определенных пропорциях путем расщепления ставок налогов (регулирующие налоги).
При этом национальные бюджетные системы имеют различия по соотношению и особенностям способов разделения налогов.
В Германии общины собирают «прямые» налоги на профессиональную деятельность, на землю, с увеселительных заведений, от продажи алкогольных напитков, налоги на собак и т.д. кроме того, в бюджет общин поступает часть федеральных регулирующих налогов.
Во Франции, наоборот, подоходный налог полностью поступает в федеральный бюджет. Аналогично формируется главная часть доходов федерального бюджета США, где сумма индивидуального подоходного налога и налогов и взносов по социальному страхованию превышает 80 процентов всех доходов. Франция демонстрирует наиболее централизованную среди стран Европейского Сообщества модель межбюджетных отношений с органами местного самоуправления (наряду с Нидерландами и Бельгией).
Система прямых местных налогов Франции, которые формируют доходную часть местных бюджетов (жилищный налог, профессиональный налог, земельный налог, транспортный налог, налог на уборку улиц и т.д.) обеспечивала в начале 90-х годов лишь 35-40 процентов расходных полномочий. В результате мероприятий по децентрализации государственного управления доля собственных (прямых) налогов в бюджетах органов местного самоуправления возросла к 2000 году до 60-65%. Тем не менее, Франция остается в ряду стран, где пока доминирует централизованная модель межбюджетных отношений [29].
В США штаты и федеральные власти имеют равные права в налоговой сфере, соответственно идентифицируются налоги – федеральные, штатов, местные. Степень распределения доходов зависит от того, какой объем полномочий предоставляется органам местного самоуправления. Например, федеральное правительство наделяет администрации штатов значительной автономией и полномочиями, включая взимание всех основных налогов. В ведении администрации штатов находится широкий диапазон социальных услуг и ответственность за поддержание инфраструктуры.
Конституция США предусматривает ряд незначительных ограничений самостоятельности штатов, однако во всем остальном они оказываются свободными в своих действиях. Иными словами, штатам переданы все функции, которые не противоречат конституции, и они вправе вводить любые налоги, которые не ограничивают торговлю между штатами. Администрации штатов добровольно принимают на себя ограничения, связанные с недопустимостью бюджетного дефицита и невмешательством в права и полномочия местных образований. Федеральные средства предоставляются штатам в виде целевых перечислений на финансирование программ (социальных мероприятий, строительства, развития инфраструктуры). Трансферты, используемые преимущественно для бюджетного выравнивания и инвестиций в общегосударственные проекты, составляют около 20% в структуре всех расходов штатов и местных органов власти [30].
Рядом ученых установлено, что бюджетных федерализм, межбюджетные отношения США также приобрели в последние десятилетия выраженную тенденцию к децентрализации бюджетной налоговой системы. За период с конца 70-х годов по 1990г. доля дотаций в местные бюджеты США «снизилась с 25 до 18,2 процентов от общих доходов штатов и местных бюджетов» [31]. В 90-е годы эта тенденция продолжалась и в 1995 году достигла отметки 14 процентов [32].
В Японии местные налоги играют очень существенную роль. Они обеспечивают почти 35 процентов всех налоговых поступлений в стране и составляют более 70 процентов доходной части местных бюджетов (прямые налоги). Основные виды и предельные ставки местных налогов закреплены законодательно. В число местных налогов входят: префектурный налог, налог на предпринимательскую деятельность, налог на имущество физических лиц, налог с продаж, транспортный налог, акцизы за услуги (проживание в гостиницах, купание в горячих источниках) и т.д. Доля налоговых поступлений в местных бюджетах разного уровня сильно колеблется. Наиболее высокие цифры отмечаются в крупных городах и промышленно развитых муниципалитетах. Так у бюджета Токио удельный вес местных налогов значительно превышает средний по стране, достигая 85 процентов.
Наряду с налогами источником доходов местных органов власти являются различные сборы с населения, компенсации за услуги. К ним, в частности, относятся платежи за канализацию; парковку; выдачу лицензий, паспортов и водительских документов; благоустройство улиц; пользование строительными и оздоровительными сооружениями, учреждениями культуры, общественным транспортом; плата за нотариальные, ритуальные и иные услуги.
Одним из источников муниципальных доходов зарубежных стран могут служить и так называемые компенсационные взносы:взносы, которыми облагается стоимость земельного участка вследствие проведения мероприятий по санации; взносы, взимаемые при подготовке земельных участков к застройке, при возведении дорог и т.д.
Значительную часть неналоговых поступлений обычно составляют штрафы, налагаемые местными властями за нарушение правил торговли, загрязнение окружающей среды и т.п.
Доля сборов и платежей в местном бюджете в конце 90-х годов ХХ века выглядела следующим образом (см. табл. 1).
Таблица 11
