Подробнее об отдельных вопросах местного значения см. комментарии к ст. ст. 14 и 15.

Федеральным законом от 22 декабря 2014 г. N 447-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственном кадастре недвижимости" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" к числу вопросов местного значения городских округов отнесены организация в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" выполнения комплексных кадастровых работ и утверждение карты-плана территории (о порядке реализации данного вопроса местного значения органами местного самоуправления городских округов см. также комментарий к ч. 1 ст. 15). Необходимо также учитывать, что согласно ст. 42.10 Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости" органы местного самоуправления городских округов наряду с органами местного самоуправления городских поселений участвуют в процессе согласования местоположения границ земельных участков при выполнении комплексных кадастровых работ. Органы местного самоуправления городского округа, на территории которого выполняются комплексные кадастровые работы, формируют согласительную комиссию для осуществления указанного согласования. В ее состав должен входить представитель соответствующего городского округа. Председателем данной комиссии должен являться глава указанного городского округа. В то же время решение вопросов согласования местоположения границ земельных участков при выполнении комплексных кадастровых работ органами местного самоуправления муниципальных районов возможно только в случае, если объекты указанных работ расположены на межселенной территории.

3. Следует отметить, что согласно ч. 2 ст. 2 комментируемого Закона словосочетания "городской округ" и "городской округ с внутригородским делением", а также образованные на их основе слова и словосочетания применяются в законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации в одном значении в отношении муниципальных образований, органов местного самоуправления, их полномочий и прав, если иное не предусмотрено данными законами и иными нормативными правовыми актами.

В связи с этим перечень вопросов местного значения городских округов, установленный в ч. 1 комментируемой статьи, распространяется на городские округа с внутригородским делением.

Вместе с тем для городских округов с внутригородским делением законом субъекта РФ могут устанавливаться дополнительные вопросы местного значения (ч. 3 комментируемой статьи). Обязательным условием закрепления дополнительных вопросов местного значения за такими городскими округами является предоставление им необходимых для их осуществления материальных ресурсов и финансовых средств со стороны субъекта РФ. При этом в бюджетном законодательстве Российской Федерации не предусматривается рамочных требований относительно определения объема необходимых средств, подлежащих передаче из бюджетов субъектов РФ бюджетам городских округов с внутригородским делением на исполнение данных дополнительных вопросов местного значения.

При этом в данной норме речь не идет о предоставлении права субъектам РФ преобразовывать отдельные государственные полномочия субъектов РФ, установленные нормами Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" или иными федеральными законами, в дополнительные вопросы местного значения и закреплять их за городскими округами с внутригородским делением в качестве вопросов местного значения. Дополнительные вопросы могут устанавливаться законами субъектов РФ только в сферах общественных отношений, на которые не распространяются или не в полной мере распространяются пределы действия государственных полномочий Российской Федерации и субъектов РФ.

Среди возможных дополнительных вопросов местного значения, закрепление которых может быть признано целесообразным за городскими округами с внутригородским делением законами субъектов РФ, можно назвать участие в решении вопросов промышленной, научно-технической, инновационной политики, здравоохранения, высшего и среднего профессионального образования, содействия занятости, экологического контроля и т.п.

 

Статья 16.1. Права органов местного самоуправления городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района

 

Комментарий к статье 16.1

 

1. Комментируемая часть устанавливает права органов местного самоуправления городского округа, в том числе городского округа с внутригородским делением, на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения данных муниципальных образований.

Поскольку органы местного самоуправления городских округов на своей территории выполняют функции органов местного самоуправления поселений и муниципальных районов, так же как в случае с вопросами местного значения городских округов (см. ст. 16 и комментарий к ней), перечень прав по решению иных вопросов объединяет аналогичные права органов местного самоуправления поселений и муниципальных районов (см. ст. ст. 14.1 и 15.1 и комментарии к ним).

Особенность заключается в том, что городские округа - это единственный вид муниципальных образований, которые вправе учреждать собственные вузы. Как указывалось в комментарии к ст. 15.1, муниципальные районы вправе осуществлять полномочия учредителя (т.е. продолжать реализацию полномочий, возникших до 31 декабря 2008 г.) в отношении созданных ими вузов, однако с 1 января 2009 г. они не вправе учреждать новые вузы.

Из комментируемой части следует, что "обычные" городские округа и городские округа с внутригородским делением управомочены на решение одних и тех же вопросов, не относящихся к вопросам местного значения, различий между ними нет.

1.1. В комментируемой части установлен перечень прав внутригородских районов на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения данного типа муниципальных образований (о вопросах местного значения см. ст. 16.2 и комментарий к ней). Данный перечень значительно меньше как перечня прав поселений, так и перечня прав городских округов и включает всего три вопроса. Органы местного самоуправления внутригородских районов вправе лишь создавать музеи внутригородского района, участвовать в осуществлении деятельности по опеке и попечительству и создавать условия для развития туризма.

2. В комментируемой части определяются условия осуществления указанных выше и иных вопросов, не относящихся к вопросам местного значения городских округов, включая городские округа с внутригородским делением, внутригородских районов. Данные условия идентичны установленным в ч. 2 ст. 14.1 и ч. 2 ст. 15.1 комментируемого Закона условиям для поселений и муниципальных районов (см. комментарии к данным статьям).

 

Статья 16.2. Вопросы местного значения внутригородского района

 

Комментарий к статье 16.2

 

1. Комментируемая статья введена Федеральным законом от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ в связи с установлением двухуровневой модели организации местного самоуправления в крупных городских округах и с созданием внутри таких городских округов внутригородских районов в качестве самостоятельных муниципальных образований (подробнее об этом см. комментарии к ст. ст. 2, 13).

Как отмечалось в рекомендациях парламентских слушаний, проведенных Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления 14 апреля 2014 г., "в крупных городах осуществление местного самоуправления только на общегородском уровне привело во многих случаях к потере непосредственной связи между населением и городской властью, ослаблению общественного контроля населения за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в таких муниципальных образованиях, а также к невозможности удовлетворения общегородскими органами власти ряда социально-бытовых потребностей населения, проживающего на отдельных внутригородских территориях" <1>.

--------------------------------

<1> URL: http://www.komitet4.km.duma.gov.ru.

 

Перечень вопросов местного значения внутригородских районов в комментируемой части сформулирован на основе перечня вопросов местного значения городского округа и включает вопросы, которые могут быть решены на уровне внутригородских территорий без ущерба для единства городского хозяйства и с пользой для населения.

Поскольку внутригородские районы являются самостоятельными муниципальными образованиями, они должны иметь свои местный бюджет и муниципальную собственность. В связи с этим к вопросам местного значения внутригородских районов отнесены:

- формирование, утверждение, исполнение бюджета внутригородского района и контроль за исполнением данного бюджета;

- установление, изменение и отмена местных налогов и сборов;

- владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Из числа вопросов в сфере предоставления социальных услуг в перечень вопросов местного значения внутригородских районов включены:

- создание условий для обеспечения жителей внутригородского района услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;

- создание условий для организации досуга и обеспечения жителей внутригородского района услугами организаций культуры;

- обеспечение условий для развития на территории внутригородского района физической культуры и массового спорта;

- создание условий для массового отдыха жителей внутригородского района и организация обустройства мест массового отдыха населения;

- организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью.

Основные социально значимые услуги, требующие комплексного подхода, создания единой системы их предоставления, являющиеся ресурсоемкими, по-прежнему относятся к ведению общегородских властей городского округа с внутригородским делением: образование, здравоохранение, транспорт, жилищно-коммунальный комплекс, культура, библиотечное обслуживание, ритуальные услуги, похоронное дело и т.п.

В сфере общественной безопасности и общественного порядка к компетенции внутригородских районов отнесены обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах внутригородского района и создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка. Вопросы профилактики терроризма и экстремизма, чрезвычайных ситуаций, муниципальной милиции, территориальной и гражданской обороны, мобилизационной подготовки решаются на общегородском уровне.

Внутригородские районы уполномочены самостоятельно формировать и содержать свои архивы.

Градостроительство и природопользование требуют централизованного подхода и сохранены в ведении только общегородских властей. Однако к компетенции внутригородских районов отнесены некоторые функции в сфере благоустройства территорий:

- утверждение правил благоустройства территории внутригородского района, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения;

- установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий;

- организация благоустройства территории внутригородского района.

Аналогичные по содержанию вопросы местного значения в сфере благоустройства закреплены за городскими округами в целом, включая утверждение правил благоустройства городского округа (п. 25 ч. 1 ст. 16 комментируемого Закона). Таким образом, внутрирайонные правила благоустройства должны соответствовать общегородским.

В сфере социально-экономического развития муниципальных образований к компетенции внутригородских районов отнесены создание условий для расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия; содействие развитию малого и среднего предпринимательства, благотворительной деятельности и добровольчества. Отнесение указанных и иных вопросов к вопросам местного значения внутригородских районов не означает исключения аналогичных вопросов из компетенции городских округов в целом. Один и тот же вопрос решается на общегородском и внутригородском (районном) уровнях.

2. Как следует из ч. 1 комментируемой статьи, важнейшие вопросы обеспечения жизнедеятельности населения сохранены в исключительном ведении общегородских властей. Это касается, в частности, дорожной деятельности, большинства социально значимых услуг, вопросов обороны и безопасности, социально-экономического и инфраструктурного развития территории округа.

Вместе с тем перечень вопросов местного значения внутригородских районов не является закрытым. Он может расширяться (но не сокращаться) законами субъектов РФ, а также уставом городского округа с внутригородским делением и в соответствии с ними уставом внутригородского района. При этом следует исходить из того, что для расширения такого перечня уставом городского округа с внутригородским делением не требуется специального указания на такую возможность в законе субъекта РФ. Но если законом субъекта РФ тот или иной вопрос местного значения закреплен за внутригородским районом, то устав городского округа с внутригородским делением, безусловно, не может ему противоречить.

Расширение перечня вопросов местного значения внутригородских районов возможно за счет отнесения к их ведению также иных вопросов из числа установленных в соответствии с комментируемым Законом вопросов местного значения городских округов. Это означает, что к компетенции внутригородских районов могут быть отнесены как вопросы, перечисленные в ч. 1 ст. 16 комментируемого Закона, так и дополнительные вопросы местного значения, установленные законами субъектов РФ на основании ч. 3 ст. 16. При этом включение в число вопросов местного значения каких-либо иных вопросов, не относящихся к вопросам местного значения городских округов с внутригородским делением, недопустимо.

Отнесение к ведению внутригородских районов вопросов из числа установленных вопросов местного значения городских округов не означает их исключения из компетенции городских округов с внутригородским делением, поскольку в данном случае утвержденный ст. 16 перечень вопросов местного значения городских округов не подлежит сокращению.

В то же время нормы комментируемого Закона не позволяют изымать у внутригородских районов установленные ч. 1 комментируемой статьи вопросы местного значения в пользу общегородских властей городского округа с внутригородским делением. Этим, в частности, система местного самоуправления в городских округах с внутригородским делением отличается от системы местного самоуправления в городах федерального значения, в которых вопросы местного значения внутригородских территорий (внутригородских муниципальных образований) городов федерального значения определяются законами данных субъектов по их усмотрению.

3. Вопросы местного значения внутригородских районов и соответствующие им вопросы местного значения городских округов с внутригородским делением, по сути, совпадают. Федеральный законодатель не стал императивно разграничивать сферы ведения внутригородских и общегородских местных властей данных городских округов, оставив решение такого вопроса на усмотрение органов государственной власти субъектов РФ.

В связи с этим комментируемым Законом предусматривается, что полномочия органов местного самоуправления городского округа с внутригородским делением и внутригородских районов по решению общих для них вопросов местного значения могут разграничиваться законами субъектов РФ. Слово "могут" в данном случае означает, что субъекты РФ не обязаны, а вправе производить такое разграничение вопросов местного значения. Данная оговорка введена в связи с тем, что по общему правилу законами субъектов РФ не могут устанавливаться и разграничиваться полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения (см. комментарий к ст. 17). В этом же случае такое право субъектам РФ специально предоставлено комментируемым Законом, поскольку указанное разграничение полномочий должно осуществляться в пределах одного города с учетом необходимости сохранения единства городского хозяйства, все особенности функционирования которого определить на федеральном уровне невозможно.

Данная норма комментируемого Закона позволяет, не нарушая единства городского хозяйства, избегать дублирования полномочий по решению вопросов местного значения городского округа с внутригородским делением и внутригородских районов, а также возможных правовых споров между органами местного самоуправления указанных муниципальных образований относительно пределов их компетенции.

В случае отнесения к ведению внутригородских районов вопросов из числа вопросов местного значения городских округов уставами городских округов с внутригородским делением полномочия по их решению, если они не переданы в полном объеме, также могут разграничиваться между органами местного самоуправления данных городских округов и внутригородских районов законом субъекта РФ.

4, 5. Комментируемыми частями регулируется порядок формирования финансово-экономической основы существования внутригородских районов - муниципальной собственности и бюджета.

Как состав муниципального имущества внутригородских районов, так и источники доходов местных бюджетов определяются в первую очередь законами субъектов РФ, а на их основе - уставами городских округов с внутригородским делением и уставами внутригородских районов.

При этом комментируемый Закон (ст. 50) устанавливает требование о том, чтобы состав муниципального имущества соответствовал перечню вопросов местного значения внутригородских районов. Это означает, что при закреплении за внутригородскими районами того или иного вопроса (в том числе дополнительного) местного значения органам местного самоуправления внутригородских округов должна предоставляться возможность иметь в собственности необходимое для его реализации муниципальное имущество.

Определение состава муниципального имущества означает установление перечня видов имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований. Общие начала определения состава муниципального имущества заложены в ст. 50 комментируемого Закона и сводятся к принципу целевого назначения имущества: в собственности муниципальных образований может находиться любое имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения и осуществления возложенных на них полномочий. При этом КС РФ неоднократно подчеркивал, что искусственное ограничение перечней муниципального имущества недопустимо, если соблюдается данный основополагающий критерий (см. Определение от 2 ноября 2006 г. N 540-О и др.).

Пообъектное разграничение и передача имущества между внутригородскими районами и городскими округами осуществляются на основе такого перечня. Сроки и порядок подобного разграничения имущества не установлены. При этом по аналогии может применяться порядок безвозмездной передачи имущества, утвержденный ч. 11.1 ст. 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ. Из изложенных в Постановлении от 30 июня 2006 г. N 8-П и в Определении от 7 декабря 2006 г. N 542-О правовых позиций КС РФ следует, что указанные законоположения закрепляют общий порядок передачи имущества от одного публичного собственника к другому в связи с перераспределением публичных полномочий.

Источники доходов местных бюджетов не могут быть напрямую увязаны с вопросами местного значения. К их распределению между бюджетами городского округа и входящих в его состав внутригородских районов федеральный законодатель предъявляет иной, более общий критерий - интересы сохранения единства городского хозяйства. Данный критерий является оценочным и подразумевает достижение разумного баланса между централизацией и дифференциацией городского управления, обеспечивающего эффективность функционирования городской экономики в целом.

Федеральный законодатель может предусмотреть различные варианты и механизмы разграничения доходных источников между бюджетом городского округа с внутригородским делением и бюджетами внутригородских районов - как путем полной передачи того или иного вида дохода городского округа с внутригородским делением в бюджеты внутригородских районов, так и посредством установления нормативов отчислений в бюджеты внутригородских районов от доходов, подлежащих зачислению в бюджет городского округа с внутригородским делением. При этом для устранения спорных ситуаций в ч. 5 комментируемой статьи установлено правило: если какие-либо источники доходов не отнесены законом субъекта РФ прямо к доходам бюджетов внутригородских районов, таковые зачисляются в бюджеты городских округов с внутригородским делением.

Федеральным законом от 29 ноября 2014 г. N 383-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации" положения БК РФ были дополнены ст. ст. 61.3 и 61.4, определяющими соответственно налоговые доходы бюджетов городских округов с внутригородским делением и налоговые доходы бюджетов внутригородских районов. Нормы этих статей предусматривают, что в бюджеты городских округов с внутригородским делением подлежат зачислению налоговые доходы от следующих местных налогов, установленных представительными органами городских округов с внутригородским делением в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах:

- от земельного налога - по нормативу 100%;

- от налога на имущество физических лиц - по нормативу 100%.

В бюджеты внутригородских районов подлежат зачислению налоговые доходы от следующих местных налогов, установленных представительными органами внутригородских районов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах:

- от земельного налога - по нормативу 100%;

- от налога на имущество физических лиц - по нормативу 100%.

Таким образом, БК РФ непосредственно не определен вопрос о том, в какие бюджеты подлежат зачислению налоговые доходы от местных налогов, взимаемых на территории городских округов с внутригородским делением, - в бюджеты городских округов или внутригородских районов. Данный вопрос должен решаться в зависимости от того, представительные органы каких муниципальных образований (городских округов с внутригородским делением или внутригородских районов) в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах будут обладать полномочиями по установлению, введению в действие и по прекращению действия соответствующих местных налогов.

В связи с этим Федеральным законом от 29 ноября 2014 г. N 382-ФЗ "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации" внесены изменения в ч. 4 ст. 12 НК РФ. Они предусматривают, что в городском округе с внутригородским делением полномочия представительных органов муниципальных образований по установлению, введению в действие и по прекращению действия местных налогов на территориях внутригородских районов осуществляются представительными органами городского округа с внутригородским делением либо представительными органами соответствующих внутригородских районов согласно закону субъекта РФ о разграничении полномочий между органами местного самоуправления городского округа с внутригородским делением и органами местного самоуправления внутригородских районов. Таким образом, решение указанного вопроса отнесено к компетенции субъекта РФ.

 

Статья 17. Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения

 

Комментарий к статье 17

 

1. Комментируемая часть устанавливает перечень полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, т.е. создает правовой и институциональный инструментарий, с помощью которого муниципалитеты могут выполнять задачи, вытекающие из Конституции РФ и ст. ст. 14, 15, 16, 16.2 комментируемого Закона.

Если вопросы местного значения определяют сферы общественных отношений, в которых действуют органы местного самоуправления, отвечают на вопрос "Что они регулируют?", то полномочия определяют средства и способы их деятельности в данных сферах, отвечают на вопрос "Как они это делают и в каком объеме?".

С юридической точки зрения полномочия - это права и обязанности властных органов, существующие в двуединстве. То есть, как правило, если прямо не предусмотрено иное, наличие того или иного полномочия означает наделение органа не только правом, но и обязанностью по совершению соответствующих действий. Так, принятие устава муниципального образования - это не только право, но и обязанность органов местного самоуправления. Установление официальных символов в соответствии со ст. 9 комментируемого Закона - их право, хотя в комментируемой статье оно установлено как полномочие (при коллизии общей и специальной норм действует специальная норма, т.е. в данном случае норма ст. 9).

Часть этих полномочий носит универсальный характер, не имеет отношения к конкретным вопросам местного значения и может использоваться при их решении. Таковы принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений; издание муниципальных правовых актов; создание муниципальных предприятий и учреждений; финансовое обеспечение деятельности муниципальных казенных учреждений и выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями; осуществление закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд; установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, и работы, выполняемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами; принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством РФ; учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации; осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами.

Среди универсальных полномочий можно выделить блок полномочий, связанных с деятельностью органов местного самоуправления как органов публичной власти, а именно:

- принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;

- организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по различным предусмотренным законодательством вопросам;

- учреждение печатного средства массовой информации для опубликования и обсуждения муниципальных правовых актов, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации.

Другая часть перечисленных в комментируемой части полномочий носит отраслевой и специальный характер, относится к конкретным вопросам местного значения и может по определению использоваться только при их решении: регулирование коммунальных тарифов; полномочия по организации теплоснабжения, предусмотренные Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении"; полномочия в сфере водоснабжения и водоотведения, предусмотренные Федеральным законом от 7 декабря 2011 г. N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении"; разработка и утверждение программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов; утверждение и реализация муниципальных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности; организация проведения энергетического обследования многоквартирных домов, помещения в которых составляют муниципальный жилищный фонд в границах муниципального образования; организация и проведение иных мероприятий, предусмотренных законодательством об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности.

Нормами Федерального закона от 29 декабря 2014 г. N 456-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" к полномочиям органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, помимо полномочий по разработке и утверждению программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов, отнесены разработка и утверждение программ комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений, городских округов, программ комплексного развития социальной инфраструктуры поселений, городских округов.

Согласно п. 23 ст. 1 ГсК РФ под программами комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселения, городского округа понимаются документы, устанавливающие перечни мероприятий по проектированию, строительству, реконструкции систем электро-, газо-, тепло-, водоснабжения и водоотведения, объектов, используемых для утилизации, обезвреживания и захоронения твердых бытовых отходов, которые предусмотрены соответственно схемами и программами развития единой национальной (общероссийской) электрической сети на долгосрочный период, генеральной схемой размещения объектов электроэнергетики, федеральной программой газификации, соответствующими межрегиональными, региональными программами газификации, схемами теплоснабжения, схемами водоснабжения и водоотведения, программами в области обращения с отходами. При этом они должны обеспечивать сбалансированное, перспективное развитие систем коммунальной инфраструктуры в соответствии с потребностями в строительстве объектов капитального строительства и соответствующие установленным требованиям надежность, энергетическую эффективность указанных систем, снижение негативного воздействия на окружающую среду и здоровье человека и повышение качества поставляемых для потребителей товаров, оказываемых услуг в сферах электро-, газо-, тепло-, водоснабжения и водоотведения, а также услуг по утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых бытовых отходов.

В соответствии с п. 27 ст. 1 ГсК РФ под программами комплексного развития транспортной инфраструктуры поселения, городского округа понимаются документы, устанавливающие перечни мероприятий по проектированию, строительству, реконструкции объектов транспортной инфраструктуры местного значения поселения, городского округа, которые предусмотрены также государственными и муниципальными программами, стратегией социально-экономического развития муниципального образования и планом мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования (при наличии данных стратегии и плана), планом и программой комплексного социально-экономического развития муниципального образования, инвестиционными программами субъектов естественных монополий в области транспорта. Они должны обеспечивать сбалансированное, перспективное развитие транспортной инфраструктуры поселения, городского округа в соответствии с потребностями в строительстве, реконструкции объектов транспортной инфраструктуры местного значения.

Под программами комплексного развития социальной инфраструктуры поселения, городского округа понимаются документы, устанавливающие перечни мероприятий по проектированию, строительству, реконструкции объектов социальной инфраструктуры местного значения поселения, городского округа, которые предусмотрены также государственными и муниципальными программами, стратегией социально-экономического развития муниципального образования и планом мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования (при наличии данных стратегии и плана), планом и программой комплексного социально-экономического развития муниципального образования. Данные программы должны обеспечивать сбалансированное, перспективное развитие социальной инфраструктуры поселения, городского округа в соответствии с потребностями в строительстве объектов социальной инфраструктуры местного значения (п. 28 ст. 1 ГсК РФ).

Программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, транспортной инфраструктуры, социальной инфраструктуры поселений, городских округов разрабатываются и утверждаются органами местного самоуправления поселений, городских округов на основании утвержденных в порядке, установленном ГсК РФ, генеральных планов данных поселений, городских округов. Требования к программам комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов утверждены Постановлением Правительства РФ от 14 июня 2013 г. N 502.

Нормы п. п. 1 - 8.2 комментируемой части предусматривают наиболее значимые для органов местного самоуправления полномочия по решению вопросов местного значения. В то же время согласно п. 9 данной части органы местного самоуправления, помимо полномочий, перечисленных в этих пунктах, обладают иными полномочиями по решению вопросов местного значения в соответствии с комментируемым Законом, уставами муниципальных образований.

К иным полномочиям органов местного самоуправления, установленным комментируемым Законом, можно, в частности, отнести:

- организацию социально значимых работ и привлечение граждан к ним (ч. 2 комментируемой статьи);

- осуществление муниципального контроля (ст. 17.1);

- осуществление закупок для обеспечения муниципальных нужд (ст. 54);

- осуществление муниципальных заимствований (ст. 64);

- назначение и проведение публичных слушаний, сходов граждан, местных референдумов, муниципальных выборов, опросов граждан (ст. ст. 22 - 25, 28, 31).

В комментируемой статье полномочия не дифференцируются ни по видам муниципальных образований, ни по органам местного самоуправления, их осуществляющим. Такая конкретизация может содержаться в иных положениях комментируемого Закона, других федеральных законах, законах субъектов РФ, уставах и иных муниципальных правовых актах в соответствии с п. 9 ч. 1 и ч. 1.1 комментируемой статьи, ч. 3 ст. 34 комментируемого Закона. Так, принятие устава муниципального образования относится к исключительной компетенции представительного органа (ч. 3 ст. 44 комментируемого Закона), а создание муниципальных автономных учреждений - к компетенции местной администрации (ч. 3 ст. 5 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях"). При этом близкие, однотипные полномочия могут быть распределены между разными органами местного самоуправления различными законами, поэтому требуется комплексный анализ законодательства для установления конкретного уполномоченного на те или иные действия органа власти. Так, принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении находятся в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования (п. 4 ч. 10 ст. 35 комментируемого Закона), однако утверждение долгосрочных целевых программ (подпрограмм), реализуемых за счет средств местного бюджета, отнесено к полномочиям местной администрации муниципального образования (ч. 1 ст. 179 БК РФ).

В иных положениях комментируемого Закона, а равно в других федеральных законах (в частности, регулирующих соответствующие правоотношения) могут производиться конкретизация полномочий, установленных комментируемой частью, определяться их содержание и порядок осуществления. Перечень полномочий органов местного самоуправления поселений, городских округов в сфере теплоснабжения установлен ст. 6 Федерального закона "О теплоснабжении", а порядок осуществления каждого из них регламентируется другими статьями этого Закона (например, требования к содержанию, порядку разработки и утверждения схем теплоснабжения поселения, городского округа). Порядок принятия устава муниципального образования определен ст. 44 комментируемого Закона, принципы и порядок установления коммунальных тарифов - Федеральным законом от 30 декабря 2004 г. N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса", порядок создания муниципальных предприятий и учреждений - ст. 51 комментируемого Закона, ст. ст. 113, 114, 123.21, 123.22 ГК РФ, а также иными федеральными законами (например, Федеральным законом "Об автономных учреждениях") и т.д.

По вопросам принятия планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований подлежит применению Федеральный закон от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации". Согласно данному Закону к полномочиям органов местного самоуправления в сфере стратегического планирования относятся:

1) определение долгосрочных целей и задач муниципального управления и социально-экономического развития муниципальных образований, согласованных с приоритетами и целями социально-экономического развития Российской Федерации и субъектов РФ;

2) разработка, рассмотрение, утверждение (одобрение) и реализация документов стратегического планирования по вопросам, отнесенным к полномочиям органов местного самоуправления;

3) мониторинг и контроль реализации документов стратегического планирования, утвержденных (одобренных) органами местного самоуправления;

4) иные полномочия в сфере стратегического планирования, определенные федеральными законами и муниципальными нормативными правовыми актами.

Документы стратегического планирования (стратегия социально-экономического развития, прогноз социально-экономического развития и муниципальные программы) должны быть утверждены до 1 января 2017 г. В связи с этим органам местного самоуправления необходимо в ближайшее время разработать и принять план подготовки документов стратегического планирования; нормативно определить органы, отвечающие за стратегическое планирование; установить форму, порядок и сроки общественного обсуждения проекта документа стратегического планирования в муниципальном правовом акте; урегулировать порядок мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования.

Нормами п. 6 ч. 1 ст. 17 комментируемого Закона устанавливаются понятия "программа социально-экономического развития субъекта Российской Федерации" и "программа комплексного социально-экономического развития муниципальных образований". При этом данные положения предусматривают, что к полномочиям органов местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов в целях решения вопросов местного значения относятся принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования. Реализация данных полномочий носит для органов местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обязательный характер. В то же время необходимо учитывать, что в законодательстве Российской Федерации содержание указанных понятий не определено. В связи с этим правовое регулирование указанных вопросов может осуществляться муниципальными правовыми актами.

Согласно п. 33 ст. 3 Федерального закона "О стратегическом планировании в Российской Федерации" под стратегией социально-экономического развития муниципального образования понимается документ стратегического планирования, определяющий цели и задачи муниципального управления и социально-экономического развития муниципального образования на долгосрочный период. Кроме того, к документам стратегического планирования, разрабатываемым на уровне муниципального образования, относится план мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования (п. 2 ч. 5 ст. 11 данного Закона). При этом в ч. 6 ст. 11 названного Закона предусмотрено, что последовательность, порядок разработки документов стратегического планирования и их содержание утверждаются на уровне муниципального образования органами местного самоуправления, определенными в соответствии с муниципальными нормативными правовыми актами.

В связи с изложенным полагаем, что в муниципальных нормативных правовых актах понятия "план комплексного социально-экономического развития муниципального образования" и "программа комплексного социально-экономического развития муниципального образования" могут использоваться в качестве идентичных (однозначных) соответственно понятиям "план мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования" и "стратегия социально-экономического развития муниципального образования". По нашему мнению, в данном случае в муниципальном образовании не требуется принятие отдельных документов в качестве плана комплексного социально-экономического развития муниципального образования и программы комплексного социально-экономического развития муниципального образования, помимо стратегии социально-экономического развития и плана мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования.

Необходимо учитывать, что согласно п. 2 ст. 6 Федерального закона "О стратегическом планировании в Российской Федерации" в полномочия органов местного самоуправления в сфере стратегического планирования включены разработка, рассмотрение, утверждение (одобрение) и реализация документов стратегического планирования по вопросам, отнесенным к полномочиям органов местного самоуправления.

Если исходить из того, что "план комплексного социально-экономического развития муниципального образования" и "программа комплексного социально-экономического развития муниципального образования" могут рассматриваться в качестве идентичных соответственно понятиям "план мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования" и "стратегия социально-экономического развития муниципального образования", то с учетом требований п. 6 ч. 1 ст. 17 комментируемого Закона принятие указанных стратегий и планов для органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов является обязательным.

Для уяснения существа и порядка реализации многих полномочий необходимо обращение к иным нормативным правовым актам, порой требующим комплексного, системного анализа для разрешения возникших неясностей. В частности, на практике возник вопрос о том, вправе ли органы местного самоуправления учреждать средства массовой информации иного вида, нежели печатное (сетевое, телевизионное), поскольку в комментируемой части статьи речь идет только об учреждении печатного средства массовой информации, а законодательство о средствах массовой информации предусматривает и иные их виды и не содержит прямых ограничений на их учреждение органами местного самоуправления. В связи с этим полагаем, что выступать учредителями средств массовой информации, распространяемых в иных формах, нежели печатная, органы местного самоуправления не вправе, особенно если речь идет об учреждении интернет-сайта, являющегося единственным источником официального опубликования муниципальных правовых актов. При этом судебной практикой отмечается, что в качестве общего критерия общедоступности и для опубликования, и для обнародования следует рассматривать доступность распространяемой информации без применения специальных технических средств - в настоящее время данному критерию сеть Интернет не отвечает. Следовательно, муниципальные правовые акты, размещенные только на официальных интернет-сайтах муниципальных образований, не могут считаться опубликованными, обнародованными. Регистрация официальных сайтов муниципальных образований (органов местного самоуправления) в качестве сетевых изданий является в данный момент и неправомерной, и нецелесообразной.

1.1. В ч. 1.1 комментируемой статьи заложен важный принцип правового регулирования полномочий органов местного самоуправления: такие полномочия могут устанавливаться только федеральными законами и уставами муниципальных образований. Субъекты РФ своими законами не могут утверждать полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Цель этой нормы - не допустить произвольного наделения органов местного самоуправления законами субъектов РФ, а равно подзаконными актами федерального или регионального уровня дополнительной компетенцией, не обеспеченной необходимыми материальными и финансовыми ресурсами.

Единственное исключение из этого правила введено Федеральным законом от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ для случаев разграничения законами субъектов РФ полномочий между городскими округами с внутригородским делением и входящими в их состав внутригородскими районами по общим для них вопросам местного значения. При этом речь идет не о праве субъектов РФ устанавливать какие-либо новые полномочия по вопросам местного значения внутригородских районов и определять их содержание, а лишь о праве их разграничивать, т.е. распределять установленный объем полномочий по сходным вопросам местного значения между указанными муниципальными образованиями (см. комментарий к ст. 16.2).

Вместе с тем от установления полномочий по решению вопросов местного значения следует отличать определение порядка реализации таких полномочий, особенно в конкретных сферах общественных отношений по предметам совместного ведения Федерации и субъектов РФ и исключительного ведения субъектов РФ. Правовое регулирование порядка реализации полномочий по вопросам местного значения на основании и в развитие федеральных законов может осуществляться и в федеральных подзаконных актах (Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти), и в нормативных правовых актах субъектов РФ, и такие отсылки прямо содержатся во многих федеральных законах.

Например, в соответствии с ЖК РФ установление размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда относится к полномочиям органов местного самоуправления. Однако установление порядка определения указанных размера дохода и стоимости имущества закреплено за субъектами РФ (ст. 13 ЖК РФ). Поэтому последние вправе регулировать деятельность органов местного самоуправления по осуществлению данного полномочия, конкретизировать их отдельные права и обязанности при выполнении данной функции (например, устанавливать обязательность истребования определенных документов, определять сроки принятия решения).

В связи с этим на практике возник вопрос о том, как понимать норму п. 1 ст. 17 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", согласно которой создание условий для оказания медицинской помощи населению осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с территориальной программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи и законом субъекта РФ. Грамматическая структура рассматриваемой нормы означает, что полномочия органов местного самоуправления по вопросу местного значения "создание условий для оказания медицинской помощи населению" устанавливаются территориальной программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи и в ее развитие и уточнение законом субъекта РФ, но в пределах полномочий, установленных комментируемым Законом. Таким образом, и территориальной программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, и в ее развитие законами субъектов РФ могут быть установлены полномочия органов местного самоуправления по решению вопроса местного значения "создание условий для оказания медицинской помощи населению" только в рамках полномочий органов местного самоуправления, установленных по этому вопросу Федеральным законом "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" и комментируемым Законом.

Иногда разницу между установлением полномочий и регулированием порядка реализации полномочий установить непросто, но критерием здесь может служить возложение совершенно нового права и обязанности, не предусмотренных в федеральном законодательстве и не соотносимых с каким-либо уже установленным полномочием: если такое право и обязанность вводится - осуществляется установление полномочия, если же устанавливаются лишь процедурные аспекты реализации ранее установленного права и обязанности, описывается последовательность действий и т.п. - новое полномочие не устанавливается.

Например, в сфере образования субъекты РФ вправе определять порядок проведения оценки последствий принятия решения о реорганизации или ликвидации муниципальной образовательной организации, включая критерии этой оценки (по типам данных образовательных организаций), порядок создания комиссии по оценке последствий такого решения и подготовки ею заключений (ч. 14 ст. 22 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации"). Однако они не вправе в своих законах включать в перечень образовательных услуг, которые обязаны обеспечивать органы местного самоуправления, те или иные дополнительные услуги, не предусмотренные государственными стандартами и требованиями к соответствующим образовательным программам; вменять в обязанность органов местного самоуправления, к примеру, обеспечение транспортировки детей к месту учебы и обратно; возлагать на органы местного самоуправления полномочия по финансовой поддержке негосударственных образовательных учреждений даже в случае их субсидирования из регионального бюджета (подобные случаи, к сожалению, имеют место в региональной законодательной практике).

То же касается подзаконных актов федерального уровня. Многие правительственные (постановления и распоряжения Правительства РФ) и ведомственные (например, различные правила осуществления той или иной деятельности, инструкции, санитарные нормы и правила и т.д. - приказы федеральных министерств и ведомств) правовые акты определяют конкретные детали полномочий органов местного самоуправления в соответствующих сферах. Однако такое подзаконное регулирование полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения правомерно только тогда, когда возможность подобного регулирования прямо предусмотрена в соответствующем отраслевом федеральном законе.

1.2. Комментируемая часть введена Федеральным законом от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ и является концептуальной новеллой в тексте комментируемого Закона. Эта норма предоставляет возможность субъектам РФ своими законами осуществлять перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ. Данная норма корреспондирует п. 6.1 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", введенному тем же Федеральным законом.

В соответствии с Конституцией РФ (ч. 3 ст. 5) Российская Федерация является федеративным государством, его федеративное устройство основано в том числе на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ.

В то же время процедуру перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ следует отличать от конституционной процедуры разграничения полномочий между уровнями публичной власти, которая осуществляется путем отнесения (в соответствии с Конституцией РФ) федеральными законами и в ряде случаев принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ к компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления собственных полномочий по решению тех или иных вопросов по предметам их ведения. Природа компетенций по принадлежности к какому-либо уровню публичной власти, установленная в процессе разграничения компетенций между ними, при перераспределении полномочий не изменяется.

Согласно правовой позиции КС РФ, выраженной в Постановлении от 9 января 1998 г. N 1-П, федеральный закон, как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий. В то же время в результате предусмотренного перераспределения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления законом субъекта РФ осуществляется передача уже установленных федеральными законами полномочий от одного уровня публичной власти другому.

Следует отметить, что, помимо разграничения полномочий между уровнями публичной власти, согласно нормам Конституции РФ (ч. 2 ст. 132) предусматривается единственно возможный способ передачи государственных полномочий органам местного самоуправления - путем наделения законом органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, при этом такие делегированные полномочия остаются государственными полномочиями, осуществляемыми органами местного самоуправления. В связи с этим перераспределение полномочий от органов государственной власти субъекта РФ органам местного самоуправления возможно только путем наделения законом субъекта РФ органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, а также с учетом установленного Конституцией РФ (ст. ст. 71 - 73) и федеральными законами разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований.

Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями установлен ст. 19 комментируемого Закона. Отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, реализуются органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта РФ.

В то же время необходимо учитывать, что в нормах Конституции РФ отсутствует какое бы то ни было указание на возможность передачи органам государственной власти полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

Между тем из прямого предписания ч. 1 ст. 130 Конституции РФ (местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения) следует, что вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти. Недопустимость же ограничения прав местного самоуправления и принадлежащих ему полномочий по вопросам местного значения составляет одну из основ конституционного статуса местного самоуправления (ст. ст. 12, 130, ч. 1 ст. 132, ст. 133 Конституции РФ).

Из этих положений Конституции РФ во взаимосвязи с положениями ее ч. 1 ст. 1, ч. 2 ст. 4, ч. 1 ст. 71, ст. 72, ч. ч. 1 и 2 ст. 76 следует, в частности, что самостоятельность местного самоуправления определяется его компетенцией, которая устанавливается на основании Конституции РФ в федеральном законе и включает предметные сферы деятельности местного самоуправления и полномочия по решению вопросов местного значения. Данный вывод согласуется с правовыми позициями КС РФ, изложенными в ряде его Постановлений, в том числе от 16 октября 1997 г. N 14-П и от 30 ноября 2000 г. N 15-П.

Предоставление возможности перераспределения полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения путем их бессрочной передачи законом субъекта РФ органам государственной власти субъекта РФ в качестве государственных полномочий этого субъекта РФ фактически исключало бы из компетенции муниципальных образований часть собственных полномочий по решению вопросов местного значения. А это не соответствует указанным нормам Конституции РФ и противоречит отраслевым федеральным законам, устанавливающим такие полномочия именно как полномочия по решению вопросов местного значения. С учетом этого комментируемый Закон установил, что перераспределение региональных и муниципальных полномочий законом субъекта РФ осуществляется на определенное время, которое при этом не может быть меньше срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, принявшего соответствующий закон (хотя данный срок может быть и более длительным).

Следует отметить, что в комментируемом Законе непосредственно не предусмотрены требования о необходимости определения законами субъектов РФ каких-либо обстоятельств или критериев (например, уровень расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных образований) для перераспределения полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения путем их передачи органам государственной власти субъекта РФ.

Полагаем, что указанные полномочия путем их перераспределения (но не разграничения) могут передаваться от органов местного самоуправления органам государственной власти субъекта РФ (без изменения их статуса и только временно) при наличии объективных (необходимых и достаточных) для этого обстоятельств согласно критериям, установленным законами субъектов РФ. В противном случае нельзя будет избежать субъективизма при принятии соответствующих решений и связанных с ним негативных последствий, в том числе в долгосрочной перспективе.

В силу ч. 1.1 комментируемой статьи по вопросам, отнесенным согласно ст. ст. 14, 15 и 16 настоящего Закона к вопросам местного значения, как федеральными законами, так и уставами муниципальных образований могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления по решению указанных вопросов местного значения, а в случае, предусмотренном ч. 3 ст. 16.2 данного Закона, указанные полномочия могут устанавливаться законами субъектов РФ.

В связи с этим нужно отметить, что Федеральный закон от 29 декабря 2014 г. N 485-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации" фактически предусматривает следующее. Перераспределение полномочий между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления по конкретному предмету ведения возможно только в том случае, если это напрямую установлено в соответствующем отраслевом федеральном законе как акте более высокой юридической силы, чем закон субъекта РФ. Таким образом, специальными нормами отраслевых федеральных законов конкретизируется общая норма по перераспределению полномочий, установленная в ч. 1.2 ст. 17 комментируемого Закона.

Что касается перераспределения законами субъектов РФ полномочий по решению вопросов местного значения, установленных исключительно уставом муниципального образования, от органов местного самоуправления органам государственной власти субъекта РФ, то такое перераспределение полномочий, реализуемое нормативным правовым актом (законом субъекта РФ) более высокой юридической силы, чем устав муниципального образования, правомерно, однако оно также должно быть осуществлено на определенный срок. При этом следует иметь в виду, что установление, отмена, срок действия упомянутых полномочий не могут определяться законом субъекта РФ, поскольку их установление, отмена, срок действия зависят исключительно от волеизъявления населения муниципальных образований (референдум, сход граждан) или решений представительных органов муниципальных образований, принимаемых от имени населения муниципальных образований, установивших эти полномочия.

Однако в любом случае при перераспределении полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления необходимо руководствоваться нормами Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. N 55-ФЗ и являющейся частью российской правовой системы и нормативным правовым актом более высокой юридической силы, чем федеральный закон (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ), и прежде всего установленным ею принципом субсидиарности (ч. ч. 3, 4 ст. 4). Осуществление публичных полномочий должно возлагаться преимущественно на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Передача какой-либо функции другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии. Предоставляемые органам местного самоуправления полномочия, как правило, должны быть полными и исключительными; они могут быть поставлены под сомнение или ограничены иным центральным или региональным органом власти только в пределах, установленных законом.

Таким образом, по общему правилу законами субъекта РФ возможно осуществлять перераспределение только собственных полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Иные перемещения полномочий между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления должны выполняться по процедуре делегирования отдельных государственных полномочий.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, исполнение данных полномочий этими органами, а также прекращение исполнения таких полномочий органами местного самоуправления реализуются в соответствии с Конституцией РФ в особом законодательном порядке (см. комментарии к ст. ст. 19 - 21), отличном от указанного порядка перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ. Перераспределение законами субъекта РФ переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий Российской Федерации и субъекта РФ противоречило бы федеральному закону, закону субъекта РФ, которые наделяли органы местного самоуправления данными полномочиями, и смешивало бы институты перераспределения полномочий и делегирования отдельных государственных полномочий, разные по сути.

Путем перераспределения полномочий законами субъектов РФ за органами местного самоуправления не могут быть закреплены государственные полномочия Российской Федерации, переданные федеральными законами для осуществления органам государственной власти субъектов РФ. Для реализации этих полномочий ч. 7 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлен особый правовой режим: полномочия Российской Федерации, переданные для осуществления органам государственной власти субъекта РФ, могут передаваться законами субъекта РФ органам местного самоуправления, если такое право предоставлено им федеральными законами, предусматривающими передачу соответствующих полномочий Российской Федерации органам государственной власти субъектов РФ.

Не допускается перераспределение законами субъекта РФ прав органов государственной власти субъекта РФ или органов местного самоуправления, предоставленных им сверх их собственных полномочий, в том числе прав по решению вопросов, не относящихся к вопросам местного значения (ст. ст. 14.1, 15.1, 16.1 комментируемого Закона), поскольку институт перераспределения прав не установлен федеральными законами.

Обращает на себя внимание то, что в комментируемом положении речь идет не о перераспределении вопросов местного значения в целом, а лишь о возможности перераспределения полномочий по их решению. Это означает, что субъекты РФ, по сути, не вправе полностью изымать те или иные вопросы местного значения из компетенции муниципальных образований. В то же время в данной норме не устанавливается ограничение относительно объема и количества полномочий по решению вопросов местного значения, которые могут быть перераспре