Об участии иностранных граждан в муниципальных выборах см. ст. 23 и комментарий к ней. 2 страница

2. Федеральные законы и законы субъектов РФ, передающие органам местного самоуправления отдельные государственные полномочия, могут требовать издания муниципальных нормативных правовых актов, устанавливающих порядок исполнения переданного полномочия, либо муниципальных правовых актов ненормативного характера, которыми оформляются результаты исполнения переданного полномочия. Принятие таких актов является обязанностью органов местного самоуправления.

3. Утративший силу в 2002 г. КоАП РСФСР в ст. 193.3 предусматривал административную ответственность в виде штрафа за неисполнение решений по вопросам местного значения, принятых на местном референдуме, а также на собраниях (сходах) граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятых в пределах их полномочий. Ныне действующий КоАП РФ не содержит аналогичной статьи. Однако это не означает отсутствия ответственности за подобные правонарушения. Такую административную ответственность могут устанавливать в своих законах субъекты РФ, причем она может быть дифференцирована в зависимости от тяжести правонарушения и значимости охраняемых интересов.

За неисполнение решения представительного органа муниципального образования о бюджете или иных муниципальных правовых актов в бюджетной сфере могут наступать финансово-правовая ответственность, утвержденная гл. 29, 30 БК РФ, и административно-правовая ответственность, установленная ст. ст. 15.14 - 15.15.15 КоАП РФ. За неисполнение требований правовых актов в сфере муниципального контроля возможна ответственность в соответствии со ст. ст. 19.4 - 19.5 КоАП РФ.

4. Для издания муниципального правового акта по вопросам местного значения не требуется санкция законодателя. Такие акты могут приниматься без указания на это в отраслевом федеральном законе, однако по содержанию норм и с точки зрения разграничения компетенции государственной и муниципальной власти они должны соответствовать законам.

Незаконные нормативные и ненормативные муниципальные правовые акты могут быть признаны недействующими судом в порядке, установленном соответственно гл. 24 и 25 ГПК РФ (с 15 сентября 2015 г. указанные главы ГПК РФ замещаются Кодексом административного судопроизводства РФ).

5. Комментируемая часть устанавливает презумпцию действительности законов и иных нормативных правовых актов. До вступления в силу решения суда о признании закона или иного нормативного правового акта органа государственной власти недействующим принятие муниципальных правовых актов, противоречащих его положениям, не допускается. Однако при этом следует иметь в виду, что исполнение подзаконного акта органа государственной власти, противоречащего закону, не освобождает органы местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления от ответственности за нарушение закона. При наличии коллизии между законом и подзаконным актом органы и должностные лица местного самоуправления обязаны руководствоваться законом, а не подзаконным актом (даже если подзаконный акт еще не дисквалифицирован судом). При наличии коллизии между федеральным законом и законом субъекта РФ органы и должностные лица местного самоуправления обязаны руководствоваться федеральным законом (даже если противоречие закона субъекта РФ федеральному закону еще не подтверждено вступившим в силу решением суда).

Иерархия федерального законодательства, законодательства субъектов РФ и нормативных актов муниципальных образований определена непосредственно Конституцией РФ (ст. ст. 15, 76). Положения, содержащиеся в комментируемой части, не могут изменять эту иерархию. Презумпция действительности законодательного акта требует его соблюдения, пока он не будет отменен принявшим его органом или признан недействующим в судебном порядке. Однако если орган местного самоуправления поставлен перед необходимостью выбора нормативного акта, которым следует руководствоваться, то он должен делать выбор, не дожидаясь судебных решений. Природа органа публичной власти предполагает обязанность в случае коллизии норм самостоятельно определять ту норму, которая подлежит применению. Если при этом допущена ошибка, должны быть задействованы правовосстановительные механизмы и механизмы ответственности.

6. Часть 6 введена в комментируемую статью Федеральным законом от 2 июля 2013 г. N 176-ФЗ. Она касается оценки регулирующего воздействия муниципальных правовых актов на условия ведения предпринимательской и инвестиционной деятельности (см. комментарий к ч. 3 ст. 46).

 

Статья 8. Межмуниципальное сотрудничество

 

Комментарий к статье 8

 

1. В комментируемом Законе впервые установлены основы организации межмуниципального сотрудничества в нашей стране, что соответствует положениям ст. 10 Европейской хартии местного самоуправления, которые таким образом уточняются и развиваются нормами внутреннего права.

По смыслу комментируемой статьи основным субъектом межмуниципального сотрудничества является совет муниципальных образований субъекта РФ. Поэтому представляется необходимым уяснить предметы общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте РФ, содержание и формы взаимодействия органов местного самоуправления муниципальных образований соответствующего субъекта РФ, поскольку именно это и есть предметная основа деятельности советов муниципальных образований субъектов РФ.

Общие интересы муниципальных образований в субъекте РФ определяются федеральным и региональным законодательством, сложившейся практикой, а также практикой деятельности ассоциаций и союзов муниципальных образований, прежде всего региональных.

Положения комментируемого Закона позволяют сделать вывод о наличии как общих интересов всех муниципальных образований, так и интересов отдельных видов муниципальных образований, которые могут не совпадать и даже в отдельных аспектах противоречить друг другу.

Способ координации муниципальными образованиями своей деятельности вытекает из конституционной природы местного самоуправления и реализуется посредством объединения муниципалитетов. Через объединения муниципалитетов, прежде всего через советы муниципальных образований субъектов РФ, может и должно осуществляться взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти по предметам общих интересов муниципальных образований и общих интересов отдельных видов муниципальных образований как в масштабе субъекта РФ, так и в масштабе Российской Федерации в целом.

Совет муниципальных образований субъекта РФ должен не только выражать общие интересы муниципальных образований, но и защищать их правовыми и организационными средствами, что также должно составлять одно из основных направлений его деятельности.

2. Советы муниципальных образований субъектов РФ могут образовать единое общероссийское объединение муниципальных образований. В этой норме обращают на себя внимание, во-первых, принцип добровольности создания единого общероссийского объединения региональными советами, во-вторых, принцип единственности общероссийского объединения муниципальных образований. Второй принцип подкрепляется тем, что в состав такого объединения, помимо региональных советов, могут входить иные объединения муниципальных образований (см. комментарий к ст. 67).

Единое общероссийское объединение муниципальных образований создается в целях организации не только взаимодействия советов муниципальных образований субъектов РФ, но и взаимодействия, выражения и защиты общих интересов всех муниципальных образований Российской Федерации.

Указанные выше объединения муниципальных образований являются некоммерческими организациями и включают именно муниципальные образования как "особые лица права" (см. комментарий к ст. 66). Единое общероссийское объединение муниципальных образований и фактически, и по смыслу ч. 1 ст. 123.8 ГК РФ и ч. 4 ст. 24 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", и по смыслу положений его устава также имеет правовую форму ассоциации, хотя это напрямую не указано в его учредительных документах.

3. В то же время и после образования советов муниципальных образований субъектов РФ и общероссийского объединения муниципальных образований в стране с учетом особенностей территориальной, организационной и целевой основы муниципальных образований могут и продолжают действовать иные объединения муниципальных образований.

В настоящий момент это объединения: общероссийские - Союз российских городов, Ассоциация малых и средних городов России; специализированные - Ассоциация закрытых административно-территориальных образований Министерства обороны РФ, Ассоциация закрытых административно-территориальных образований Росатома, Союз развития наукоградов России; межрегиональные - Ассоциация сибирских и дальневосточных городов, Союз городов Центра и Северо-Запада, Ассоциация "Города Урала", Ассоциация городов Поволжья. Организация и деятельность всех этих объединений осуществляются в соответствии с требованиями Федерального закона "О некоммерческих организациях", применяемыми к ассоциациям.

Уместно заметить, что слово "ассоциация" не является синонимом термина "союз". Как указывают толковые словари, ассоциацией в русском языке называется объединение лиц или учреждений одного рода деятельности <1>, а союзом - объединение для каких-нибудь совместных целей <2>. Таким образом, доминирующим признаком для ассоциации является однотипный состав участников, а для союза - общность целей объединения. То есть для объединений муниципалитетов, не преследующих специальных (отличных от общих) целей, более правильно название "ассоциация".

--------------------------------

<1> См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1990. С. 37.

<2> Там же. С. 751.

 

По смыслу соответствующих норм ГК РФ и указанного Федерального закона объединения некоммерческих организаций создаются для осуществления представительства и защиты общих интересов их членов, координации направленной на достижение этих целей деятельности, а не для выполнения предпринимательских функций. При этом ассоциации и союзы не признаются органами, вышестоящими по отношению к образующим их субъектам, но функция координации деятельности этих субъектов в добровольно определенных ими отношениях, не являющихся публично-властными отношениями, предполагает некоторое управленческое воздействие на них со стороны органа, которому они добровольно делегировали соответствующие полномочия. Поскольку любое управление невозможно без соблюдения принципа обязательности исполнения управленческих решений, данный принцип целесообразно устанавливать в учредительных документах ассоциаций (союзов).

При создании объединения либо вступлении в него у участников ассоциации (союза) не изменяется объем правоспособности и не утрачиваются признаки юридического лица.

Для ассоциации (союза) обязательными учредительными документами являются учредительный договор, подписанный их членами, и устав, утвержденный ими.

В силу ГК РФ и Федерального закона "О некоммерческих организациях" участие в ассоциациях (союзах) добровольно и связано только с усмотрением (волеизъявлением) соответствующего участника. Член ассоциации (союза) вправе выйти из нее (него) по своему усмотрению в любое время (ч. 1 ст. 123.11 ГК РФ). То есть в учредительных документах ассоциации (союза) (уставе и учредительном договоре) не может быть установлено, например, правило о выходе члена объединения из состава ее (его) участников обязательно с согласия других участников или тем более обязательное участие определенного круга юридических лиц в тех или иных ассоциациях (союзах).

В то же время ГК РФ (ч. 2 ст. 123.11) говорит о возможности исключения члена ассоциации (союза) из ее (его) состава по решению остающихся членов в случаях и порядке, установленных уставом ассоциации (союза). Для вступления нового члена в состав ассоциации (союза) в соответствии с ее (его) уставом также может требоваться согласие членов (ч. 2 ст. 123.9 ГК РФ). Последствия прекращения членства в ассоциации (союзе) устанавливаются уставом согласно закону, при этом также имеется в виду субсидиарная ответственность членов ассоциации (союза) по ее (его) обязательствам (ч. 3 ст. 123.8 и ч. 3 ст. 123.11 ГК РФ, ч. 4 ст. 11 Федерального закона "О некоммерческих организациях").

4. Наряду с ассоциациями (союзами) муниципалитеты в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов нескольких муниципальных образований для решения вопросов местного значения могут образовывать межмуниципальные хозяйственные общества в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью, а также межмуниципальные некоммерческие организации в форме автономных некоммерческих организаций и фондов (см. комментарии к ст. ст. 68, 69). Указанные межмуниципальные организации учреждаются представительными органами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами. Статус "межмуниципальный", очевидно, указывает не на особую организационно-правовую форму, поскольку таковая не предусмотрена ГК РФ и иными федеральными законами, а на то, что учредителями этих организаций выступают несколько муниципальных образований.

Межмуниципальные хозяйственные общества должны создаваться только для целей решения вопросов местного значения (юридические лица со специальной правоспособностью) двумя и более муниципальными образованиями как организационно-правовой способ решения этих вопросов. Соотнесение ст. ст. 8 и 69 комментируемого Закона позволяет предполагать, что и межмуниципальные некоммерческие организации могут создаваться исключительно для целей совместного решения вопросов местного значения и реализации полномочий органов местного самоуправления двух и более муниципальных образований.

Определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества составляет исключительную компетенцию представительного органа соответствующего муниципального образования (п. 6 ч. 10 ст. 35 комментируемого Закона).

Закон запрещает межмуниципальным объединениям и организациям осуществлять публично-властные полномочия по решению вопросов местного значения и делегированных государственных полномочий. Именно в этом состоит правовой смысл нормы, согласно которой межмуниципальные объединения не могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления.

Иной формой объединения ресурсов муниципальных образований для целей решения вопросов местного значения и реализации полномочий органов местного самоуправления могут являться договоры и соглашения между ними.

 

Статья 9. Официальные символы муниципальных образований

 

Комментарий к статье 9

 

1. Указом Президента РФ от 21 марта 1996 г. N 403 утверждено Положение о Государственном геральдическом регистре Российской Федерации. Регистр создан в целях систематизации и упорядочения использования официальных символов и отличительных знаков и ведется Геральдическим советом при Президенте РФ. В Регистр вносятся официальные символы органов местного самоуправления и иных муниципальных образований (флаги, гербы, эмблемы). Для регистрации официальных символов и отличительных знаков необходимо представить в Геральдический совет их графическое изображение (рисунок), геральдическое описание и решение, утверждающее символ или отличительный знак в качестве официального. В случае необходимости Геральдический совет имеет право затребовать историческую справку, официальное толкование изображения и другие материалы у соответствующих органов местного самоуправления.

Внесение официального символа и отличительного знака в Регистр осуществляется Геральдическим советом на основании проведенной им геральдической экспертизы представленных материалов. В Регистр вносятся также ранее утвержденные официальные символы и отличительные знаки при условии их соответствия геральдическим требованиям. Официальные символы и отличительные знаки вносятся в Регистр вместе с их графическими изображениями (рисунками) и геральдическими описаниями. В случае отсутствия необходимого описания в решении, утверждающем официальный символ или отличительный знак, геральдическое описание составляется Геральдическим советом и направляется в соответствующий орган местного самоуправления для утверждения. Регистрация официального символа и отличительного знака выполняется после принятия решения об утверждении их описаний. Выдача свидетельства о регистрации официального символа и отличительного знака осуществляется Геральдическим советом. Право на официальный символ и отличительный знак, внесенные в Регистр, принадлежит обладателю свидетельства о регистрации официального символа и отличительного знака или его правопреемнику.

Методические рекомендации по разработке и использованию официальных символов муниципальных образований утверждены 28 июня 2006 г. Геральдическим советом при Президенте РФ <1>.

--------------------------------

<1> См.: URL: http://www.rossimvolika.ru./gerald_sovet/metod_material.

 

2. Порядок выдачи свидетельств о регистрации официальных символов и отличительных знаков в Государственном геральдическом регистре Российской Федерации и образец бланка указанного свидетельства утверждены распоряжением Президента РФ от 13 октября 2003 г. N 471-рп. В свидетельстве указывается порядковый номер, под которым официальный символ или отличительный знак внесен в Государственный геральдический регистр РФ, а также дата и номер протокола заседания Геральдического совета, принявшего решение о регистрации геральдического знака. Свидетельство скрепляется подписями председателя и ответственного секретаря Геральдического совета и гербовой печатью. Свидетельство направляется в орган местного самоуправления, учредивший соответствующий геральдический знак, не позднее чем через 30 дней со дня его внесения в Регистр. Допускается на основании запроса учредителя размещение на свидетельстве многоцветного рисунка геральдического знака и его описания. Условия изготовления многоцветного рисунка геральдического знака устанавливаются договором, заключаемым учредителем с художником, кандидатура которого согласовывается с Геральдическим советом.

3. Муниципальное образование имеет право на использование своих официальных символов и определение порядка такого использования. Согласно п. 6 ст. 1259 ГК РФ символы и знаки муниципальных образований не являются объектами авторских прав. Это означает, что к ним неприменим гражданско-правовой режим защиты прав. Право авторства в силу ст. 1264 ГК РФ может возникать только на проект официального символа. Законодательство Российской Федерации не устанавливает административной или иной ответственности за применение официальных символов муниципального образования без разрешения правообладателя.

 

Глава 2. ПРИНЦИПЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ

МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

 

Статья 10. Территории муниципальных образований

 

Комментарий к статье 10

 

1. Территориальная организация государства включает несколько различных аспектов, в частности федеративное и административно-территориальное устройство, судебно-территориальную, военно-территориальную, земельно-правовую и градостроительную организацию.

Акцент в современном федеральном законодательстве, регулирующем территориальную организацию субрегионального уровня, включая комментируемый Закон, заметно смещен в сторону установления принципов территориальной организации именно местного самоуправления. При этом федерального регулирования вопросов административно-территориального устройства на данном публично-правовом уровне явно недостаточно.

В комментируемом Законе даны унифицированные формы территориальной организации местного самоуправления на всей территории РФ, в частности, установлены исчерпывающий перечень видов муниципальных образований и единые критерии определения (формирования) территории муниципального образования каждого вида.

Комментируемая статья устанавливает основы территориальной организации местного самоуправления, которая является одним из видов территориальной организации государства и тесно связана с другими его видами. Комментируемая часть в развитие Конституции РФ закрепляет положение, согласно которому местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ. Исходя из этого требования, вся территория РФ, состоящая из территорий субъектов РФ, разграничивается между муниципальными образованиями. Это касается как заселенных, так и незаселенных территорий, которые могут входить в состав поселений либо могут быть исключены из состава территорий поселений, однако входят в состав муниципального района в качестве межселенных территорий.

Согласно ч. 1 ст. 131 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Детализируя это положение, комментируемая часть устанавливает исчерпывающий перечень населенных территорий, в границах которых осуществляется местное самоуправление.

Федеральным законом от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ этот перечень был расширен положением о том, что местное самоуправление может реализовываться также в рамках внутригородских районов, представляющих собой отдельные территории городских округов с внутригородским делением.

1.1. Комментируемая часть устанавливает исчерпывающий перечень из семи видов муниципальных образований: 1) городское поселение, 2) сельское поселение, 3) городской округ, 4) городской округ с внутригородским делением, 5) муниципальный район, 6) внутригородской район, 7) внутригородская территория города федерального значения. При этом городской округ с внутригородским делением и внутригородской район, как отмечалось выше, - новые виды муниципальных образований, введенные Федеральным законом от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ. В комментируемом Законе, в отличие от Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", понятие "муниципальное образование" - родовое; наделение муниципального образования статусом одного из семи его видов осуществляется законом субъекта РФ в соответствии с процедурой (для разных случаев такого наделения своей), установленной комментируемым Законом.

Разделение муниципальных образований на виды вытекает из установленных Конституцией РФ принципов:

1) местное самоуправление осуществляется на конкретных территориях (территориальный принцип);

2) разновидностью территорий осуществления местного самоуправления являются сельские и городские поселения (поселенческий принцип);

3) территории, на которых осуществляется местное самоуправление, определяются с учетом исторических и иных местных традиций (принцип учета исторических и иных местных традиций).

Вместе с тем конкретный порядок определения территорий муниципальных образований реализуется не в конституционных нормах, а в текущем законодательстве. При этом введенные комментируемым Законом наименования видов муниципальных образований могут не совпадать с соответствующими наименованиями в быту или в актах других отраслей права.

Так, в словаре русского языка С.И. Ожегова слово "поселение" трактуется как "населенный пункт, а также вообще место, где кто-нибудь живет, обитает". В этом значении термин "поселение" используется в Федеральном законе от 18 декабря 1997 г. N 152-ФЗ "О наименованиях географических объектов", который относит города и другие поселения к географическим объектам наряду с районами и волостями. Однако в ГсК РФ и ЗК РФ термин "поселение" употребляется только для обозначения соответствующего вида муниципального образования.

В данном случае важно разграничивать использование термина "поселение" в разных его значениях, т.е. для обозначения географической (демографической) единицы и для обозначения единицы территориальной организации местного самоуправления. Кроме того, важно разделять понятия "муниципальное образование" и "административно-территориальная единица".

Административно-территориальной единицей является населенная территория, очерченная границей, на которой (в пределах которой) осуществляется государственное или (и) муниципальное управление, но которая при этом не выступает публично-правовым образованием. Муниципальное образование - это населенная территория, в границах которой реализуется местное самоуправление, при этом муниципальное образование считается публично-правовым в соответствии с законом.

Административное деление (система административно-территориальных единиц) и система муниципальных образований могут совпадать в своих территориальных границах, но такое совпадение будет означать лишь то, что одна и та же территория является одновременно и муниципальным образованием, и административно-территориальной единицей. При этом наличие и статус как определенных муниципальных образований, так и определенных административно-территориальных единиц на территории субъекта РФ устанавливается законами соответствующего субъекта РФ (чаще различными законами этого субъекта РФ).

Именно в этом контексте различаются муниципальный район и административный район, внутригородской район как муниципальное образование и как территориальная единица в рамках города областного (краевого, республиканского) значения, причем их границы могут и совпадать, и не совпадать.

Федеральная служба государственной статистики осуществляет ведение двух параллельных систем общероссийской классификации - Общероссийского классификатора объектов административно-территориального деления (ОКАТО) (принят и введен в действие Постановлением Госстандарта России от 31 июля 1995 г. N 413) и Общероссийского классификатора территорий муниципальных образований (ОКТМО) (введен распоряжением Правительства РФ от 23 ноября 2006 г. N 1615-р). Объектами классификации в ОКАТО являются: районы; города; внутригородские районы, округа города; поселки городского типа; сельсоветы; сельские населенные пункты. Объектами классификации в ОКТМО выступают муниципальные образования: муниципальные районы; городские округа; внутригородские территории городов федерального значения; городские поселения; сельские поселения. В ОКТМО обеспечивается увязка с ОКАТО путем установления соответствия между кодом муниципального образования в ОКТМО и кодами населенных пунктов в ОКАТО, входящих в состав этого муниципального образования.

2. Границы муниципальных образований, так же как и их статус, устанавливаются законами субъектов РФ. Исключение из общего правила касается ЗАТО и наукоградов, границы которых определяются соответствующими актами федеральных органов государственной власти, а статус городского округа возникает у указанных муниципальных образований в силу прямого указания, содержащегося в ст. ст. 80 и 81 комментируемого Закона.

Установление или изменение границ муниципальных образований отнесено к компетенции субъектов РФ при обязательности учета мнения населения данного муниципального образования (или муниципальных образований). Требование необходимости решения соответствующих вопросов в законе субъекта РФ означает прохождение всей установленной законодательной процедуры. На рассмотрение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ проект закона должен быть внесен субъектом законодательной инициативы, а процедура его рассмотрения, принятия, подписания и опубликования должна соответствовать утвержденным законом субъекта РФ и регламентом регионального законодательного органа правилам. Таким образом, границы муниципального образования становятся легитимными только в результате вступления в силу соответствующего закона субъекта РФ, прошедшего все этапы установленной законодательной процедуры.

3. С учетом возможности изменения границ между субъектами РФ комментируемый Закон содержит нормы, обеспечивающие сохранение границ муниципальных образований и их статуса вне зависимости от изменений, связанных с границами субъектов РФ. Примером служит изменение границ г. Москвы и Московской области, состоявшееся на основе Соглашения об изменении границы между субъектами Российской Федерации городом Москвой и Московской областью, утвержденного Постановлениями Московской городской Думы от 6 июля 2011 г. N 218 и Московской областной Думы от 7 июля 2011 г. N 1/164-П, заключенного 30 июня 2011 г. При изменении границ субъектов РФ границы муниципальных образований признаются измененными без прохождения установленной комментируемым Законом процедуры изменения границ муниципальных образований.

 

Статья 11. Границы муниципальных образований

 

Комментарий к статье 11

 

1, 1.1. Комментируемая статья содержит критерии установления границ муниципальных образований каждого из видов, которые должны были реализовываться в законодательстве субъектов РФ при определении в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 85 комментируемого Закона до 1 марта 2005 г. статуса и границ муниципальных образований (этот срок был впоследствии продлен до 1 января 2015 г.).

Помимо конкретных правил установления границ, комментируемая статья содержит несколько принципиальных положений, на которых основывается территориальная организация местного самоуправления:

- обязательность разграничения на муниципальные образования всей территории субъекта РФ;

- наличие двух уровней местного самоуправления повсеместно, за исключением территорий городских округов (где наличие двух уровней возможно, но не обязательно) и межселенных территорий;