Местное самоуправление - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных национальным законодательством, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Такие «местные» вопросы население может решать непосредственно путем проведения местных референдумов, на общих собраниях, сходах, либо через органы местного самоуправления (муниципальные органы), которые формируются самим населением.
Граждане осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления.
Органы местного самоуправления (муниципальные органы) - это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Наименования этих органов и лиц, их возглавляющих, могут быть различными: «муниципалитет», «мэрия», «администрация», «атаманское управление», «городской (районный) совет», «глава администрации», «мэр», «сельский староста», и др.; это зависит от исторических особенностей, местных традиций, действующего в стране законодательства и т.п.
История политической и правовой мысли знает несколько теорий местного самоуправления («общественная», «государственная», «политическая» и т. д.)
Так сторонники «общественной теории» делают акцент на принципиальном различии государственного управления и местного самоуправления, всячески подчеркивая специфику последнего, самобытность его природы. Приверженцы «государственной теории» рассматривают органы местного самоуправления лишь как особую разновидность государственных органов, один из способов децентрализации государственной власти.
Фактически западная и российская модели местного самоуправления основаны на признании сочетания в деятельности муниципальных органов одновременно и государственных и общественных начал.
С одной стороны, муниципальные органы обладают отдельными государственно-властными полномочиями. Например, они вправе издавать муниципальные правовые акты, которые подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования, за неисполнение которых субъекты права несут ответственность в соответствии с действующим национальным законодательством.
Кроме этого к вопросам, которые решают органы местного самоуправления Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации от 6 октября 2003 года относит:
1) формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за исполнением данного бюджета;
2) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов;
3) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения;
4) организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;
5) содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов поселения;
6) обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;
7) создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения;
8) участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;
9) обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения;
10) создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;
11) организация библиотечного обслуживания населения;
12) создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;
13) охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных в границах поселения;
14) обеспечение условий для развития на территории поселения массовой физической культуры и спорта;
15) создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения;
16) оказание содействия в установлении в соответствии с федеральным законом опеки и попечительства над нуждающимися в этом жителями поселения;
17) формирование архивных фондов поселения;
18) организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;
19) организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах населенных пунктов поселения;
20) планирование застройки территории поселения, территориальное зонирование земель поселения, установление правил землепользования и застройки территории поселения, изъятие земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения;
21) организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов;
22) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.
Как и государственные органы, муниципальные органы занимаются управленческой деятельностью, государственная и муниципальная служба основывается на общих принципах (приоритет прав и свобод человека и гражданина, равный доступ граждан к государственной и муниципальной службе, законность, профессионализм и компетентность государственных и муниципальных служащих, их внепартийность и т. д.).
С другой стороны, общественные начала местного самоуправления проявляются в том, что эти органы создаются на основе непосредственного прямого волеизъявления населения и ему подотчетны, структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, их правовое положение закрепляется в соответствующих уставах. Население вправе заслушивать на местных сходах, собраниях отчеты депутатов и должностных лиц органов местного самоуправления. Государственные органы не вправе вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления. Осуществление местного самоуправления органами государства и государственными должностными лицами не допускается.
Наверное, тот факт, что муниципальные органы наделены некоторыми государственно-властными полномочиями, участвуют в осуществлении государственных функций, объясняет то, что многие не видят разницы между органами государственной власти и муниципальными органами.
Поэтому еще раз особо следует подчеркнуть, что муниципальные органы в Российской Федерации не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции). Например, Волгоградская областная дума — это представительный орган законодательной государственной властисубъекта федерации — Волгоградской области, тогда как Совет народных депутатов города Волгограда — это представительный орган местного самоуправления. Администрация Волгоградской области — орган исполнительной государственной власти субъекта Российской Федерации, а вот администрация города Волгограда — исполнительный орган местного самоуправления.
Иными словами, органы местного самоуправления — это особый, самостоятельный элемент российской политической системы.
История института местного самоуправления в России имеет достаточно богатые традиции. Так, в XVIII веке на территории российской империи действовала Жалованная грамота городам (1785 г.), в 1870 году было введено Городовое Положение, измененное в 1892 году в результате проведенной контрреформы.
Примером местного самоуправления в дореволюционной России были также земства, учрежденные правительственным Положением 1864 года. Это была выборная форма местного самоуправления, в круг ведения которой входили забота о школах, больницах, местных дорогах, учреждениях общественной призрения, службах пошива, ремонте ведение земской статистики, земского страхования и т. п. Доминирующую роль в этих органах играли дворянство купечество, активное участие в их работе принимала разночинная интеллигенция. Это, несомненно, был шаг к учреждению основ гражданского общества, причем с учетом особых условий России.
При всех недостатках местное самоуправление позволило более эффективно решать местные вопросы с учетом интересов проживающего населения.
Но даже такая «безобидная» для властей форма самоуправления встревожила апологетов самодержавия, особенно после того, как земские собрания и съезды стали требовать расширения сферы своей деятельности и усиления полномочий, участия в принятии более масштабных решений. Тогда и появилась записка С.Ю. Витте (министра финансов, а, в последствии - Председателя кабинета министров): «Последовательное развитие всесословного представительства в делах местного управления неизбежно приведет к народному представительству в сфере центрального управления, а затем и к властному участию народа в законодательстве и в управлении верховном».
Известно, что В. И. Ленин весьма скептически относился к системе местного самоуправления царской России, он называл ее «пятым колесом в телеге государственного управления», полагая, что участие населения в работе органов местного самоуправления отвлекает народ от «решительных революционных действий». Сложившаяся в нашей стране после 1917 года советская система управления практически ликвидировала местное самоуправление, существовавшее в царской России. Советы депутатов, которые возникли как творчество «революционных масс» в ходе революции 1905 года именно как форма местного самоуправления, после прихода большевиков к власти были преобразованы в единую систему государственных органов «сверху донизу».
В конечном счете, местные советские органы стали простыми проводниками решений вышестоящих государственных органов, партийных указаний на местном уровне. Реформирование советской государственной системы, начатое в конце 80-х годов ХХ столетия, привело к необходимости возрождения в нашей стране традиций местного самоуправления.
Система российского местного самоуправления находится в процессе становления. Опыт развитых западных стран доказывает, что существование органов местного самоуправления позволяет, хотя бы в некоторой степени, разрешить часть противоречий между обществом и государством, привлечь к управлению обществом широкие слои населения, консолидировать общественные и государственные усилия в деле укрепления общества при сохранении демократических институтов. Самостоятельность муниципальных органов можно рассматривать и как социальную гарантию демократии, свободы гражданского общества, ограничения всевластия государственной власти.
***
Тема 7
Государственный механизм
