План
Перечень органов и должностных лиц, осуществляющих контроль за оперативно-розыскной деятельностью.
Общий и ведомственный контроль за оперативно-розыскной деятельностью.
2. Перечень органов и должностных лиц, осуществляющих контроль за оперативно-розыскной деятельностью
Традиционно контроль понимается как проверка, а также постоянное наблюдение в целях проверки или надзора.[128] Следовательно, контроль ОРД – постоянная или систематическая деятельность уполномоченных лиц, заключающаяся в проверке соответствия действий оперативных подразделений, их руководителей и отдельных сотрудников требованиям нормативных правовых актов с целью повышения эффективности борьбы с преступностью.
В нормативных и литературных источниках зачастую встречается словосочетание «контроль за …». В связи с этим следует иметь в виду, что официальное, профессионально-техническое значение контроль приобретает при ответе на вопрос кого-чего, например контроль деятельности выборных органов.[129] Поскольку нормативные формулировки являются официальными, целесообразно употреблять упомянутое словосочетание как контроль оперативно-розыскной деятельности, а не контроль за ней.
Согласно ст. 20 ФЗ об ОРД общий контроль ОРД осуществляют:
1. Президент РФ.
2. Федеральное собрание РФ.
3. Правительство РФ.[130]
Контроль ОРД Президентом России осуществляется через аппарат Администрации Президента и Совета Безопасности Российской Федерации.
Кроме того, Президент РФ вносит соответствующие законопроекты в Государственную Думу, подписывает федеральные законы, издает указы и распоряжения, по предложению председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности руководителей министерств и ведомств, уполномоченных на осуществление ОРД.
В соответствии с положениями Конституции России Совет Федерации и государственная Дума образуют комитеты[131] и комиссии, проводят парламентские слушания, в том числе по вопросам ОРД. Они же образуют Счетную палату, которая, выполняя и другие функции, контролирует обоснованность выделения денежных средств на ОРД, правильность и эффективность их использования.
Правительство РФ как субъект исполнительной власти устанавливает основные направления деятельности и организует работу входящих в его состав министерств и ведомств, уполномоченных на осуществление ОРД, определяет их бюджет и гарантирует его исполнение, издает соответствующие постановления и распоряжения, осуществляет контроль в сфере ОРД, заслушивая в этих целях соответствующих должностных лиц.
Вместе с тем совокупность отмеченных действий правительства по качественному критерию можно охарактеризовать следующим изречением бывшего Президента США Рональда Рейгана: «Правительство, как грудной младенец: чудовищный аппетит на одном конце и полная безответственность на другом».
Контролирующим органам и должностным лицам предоставляется любая запрошенная информация, за исключением сведений, указанных в ч. 2 ст. 12 ФЗ об ОРД.
Ряд авторов в числе субъектов контроля называют также судебные органы, подтверждая свою позицию нормами чч. 3-7 ст. 5, чч. 2, 3, 6 ст. 8, ст. 9 ФЗ об ОРД. При этом основным аргументом в полемике по этому вопросу выступает положение ч. 6 ст. 8 ФЗ об ОРД, согласно которому «в случае возникновения угрозы жизни, здоровью, собственности отдельных лиц по их заявлению или с их согласия в письменной форме разрешается прослушивание переговоров, ведущихся с их телефонов, на основании постановления, утвержденного руководителем органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, с обязательным уведомлением соответствующего суда (судьи) в течение 48 часов».
Законодатель не уточняет смысл рассматриваемого предписания. Логика подсказывает, что если гражданин добровольно в письменной форме соглашается с ограничением своего конституционного права на тайну телефонных переговоров путем их прослушивания компетентными органами, то здесь не может идти речь о нарушении рассматриваемого права, в связи с чем непонятна роль уведомляемого об этом оперативными подразделениями суда.[132]
С другой стороны, ФЗ об ОРД рассматривает только два случая предоставления суду информации об ОРД: о проведении ОРМ, ограничивающих права и свободы граждан, при отказе органа, уполномоченного на осуществление ОРД, сообщить такие сведения по запросу гражданина и в связи с обжалованием последним этого решения в судебном порядке (ч. 4 ст. 5); при подготовке ОРМ, ограничивающих конституционные права и свободы граждан, и оформлении соответствующих материалов, инициирующих судебное решение (чч. 1–3 ст. 9).
Точка зрения[133] о том, что судебный контроль ОРД не осуществляется и не может осуществляться, представляется более здравой. В основу аргументации такой позиции могут быть положены следующие рассуждения.
Во-первых, ФЗ об ОРД подразделяет контроль ОРД на два вида: контроль (ст. 20) и ведомственный контроль (ст. 22). Поскольку ведомственный контроль может осуществляться лишь в рамках какого-либо ведомства, обладающего в соответствии со ст. 13 ФЗ об ОРД оперативно-розыскными функциями (а судебная система в ней не зафиксирована), судебные органы не могут осуществлять ведомственный контроль. Что касается общего контроля ОРД, то в ст. 20 законодателем[134] он возложен на Президента РФ, Федеральное собрание и Правительство Российской Федерации в пределах предоставленных им полномочий. Ни к одной из указанных структур суд не имеет прямого отношения, поскольку принадлежит к иной ветви власти.
Во-вторых, отраженные в ФЗ об ОРД функции суда по обеспечению соблюдения прав и свобод человека и гражданина при осуществлении ОРД (ст. 5) и охраны основополагающих ценностей при выдаче разрешений на их ограничение (ст.ст. 8 и 9) имеют пассивный[135], бессистемный характер и поэтому не могут охватываться понятием контрольной деятельности.
В-третьих, ни в Конституции России, ни в одном законодательном акте не отражены полномочия суда по осуществлению контроля ОРД.
И, наконец, в-четвертых, контрольная функция (в отличие от надзорной) предполагает непосредственное вмешательство контролирующего органа (его должностного лица) в деятельность контролируемого. Оценка судебного присутствия в решении задач ОРД демонстрирует отсутствие у него функции контроля этой деятельности.
Все это свидетельствует об отсутствии у судов функции по осуществлению контроля ОРД[136].
Ведомственный контроль ОРД организуют руководители органов, осуществляющих ОРД, и иные должностные лица[137] на основании ст. 22 ФЗ об ОРД и ведомственных нормативных правовых актов. Под иными должностными лицами в первую очередь подразумеваются руководители оперативных подразделений, а также имеющие соответствующие допуски сотрудники включенных в ст. 13 ФЗ об ОРД министерств и ведомств, в обязанности которых входит осуществление контроля проведения ОРД нижестоящими подразделениями.
Контроль осуществляется, как правило, посредством изучения оперативно-служебных документов. При этом контролю подвергается деятельность не только исполнителей, но и руководителей, санкционирующих те или иные действия подчиненных, руководящих и контролирующих их деятельность в оперативно-розыскной сфере.
По выявленным в ходе контроля нарушениям[138] проводится служебная проверка, а по ее результатам принимаются соответствующие меры дисциплинарного, уголовного или гражданско-правового характера.
Вместе с тем формулировка нормы, зафиксированная в ст. 22 ФЗ об ОРД, представляется некорректной с трех позиций.
Во-первых, согласно ей руководителиорганов, осуществляющих ОРД, несут персональную ответственность лишь «за соблюдение законности при организации и проведении оперативно-розыскных мероприятий». При буквальном толковании данного установления получается, что они не должны нести ответственности, например, за соблюдение конспирации при осуществлении ОРМ, за иные просчеты в ОРД.
Во-вторых, существенно снижает степень их ответственности заключительное словосочетание фразы – «при организации и проведении оперативно-розыскных мероприятий». Действительно, ОРМ являются ключевым звеном ОРД, однако суть такой деятельности только подготовкой и проведением ОРМ не исчерпывается. Анализируемая же норма в ее нынешнем виде значительно ограничивает возможности ведомственного контроля со стороны уполномоченных законом руководителей таких сфер деятельности, как организационно-штатное построение оперативных подразделений, планирование, работа с конфидентами и т.п. Кроме того, в этом положении не отмечена контрольная функция руководителей оперативных подразделений. Возникает организационный и логический парадокс: с такого руководителя спрашивают за деятельность подчиненных ему сотрудников, но за ним нормативно не закреплена возможность осуществления контроля их участия в борьбе с преступностью.
И, наконец, в-третьих: почему в статье, названной «Ведомственный контроль за оперативно-розыскной деятельностью» речь ведется не собственно о контроле, а о персональной ответственности руководителей?
Существующую ситуацию в области ведомственного контроля ОРД можно описать словами русского царя Петра Великого: «Надлежит законы и указы писать ясно, чтобы их не перетолковывать».
Целесообразна, на наш взгляд, была бы следующая редакция статьи: «руководители органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, и их оперативных подразделений в пределах своей компетенции реализуют контроль организации и осуществления оперативно-розыскной деятельности».
Таким образом:
1) контроль ОРД – постоянная или систематическая деятельность уполномоченных лиц, заключающаяся в проверке соответствия действий оперативных подразделений, их руководителей и отдельных сотрудников требованиям нормативных правовых актов с целью повышения эффективности борьбы с преступностью;
2) контроль ОРД подразделяется на два вида: общий и ведомственный;
3) суды не обладают функцией контроля
