ТЕМА 11. Представительство и выборы

11.1 Избирательная кампания

С принципом представительства и идеей партии как законной оппо­зиции тесно связана идея выборности, призванной обеспечить народ­ный суверенитет и представительство всех заинтересованных группиро­вок и слоев населения в системе власти через партии. Роль выразителя народного суверенитета отводится лишь избирательному корпусу. Вы­боры, по сути дела, являются одним из ведущих институтов легитимизации существующей политической системы и политического режима. Учи­тывая этот факт, в индустриально развитых странах значительное внимание уделяется подготовке подрастающего поколения к участию в политичес­ком и особенно избирательном процессах.

Большая роль в этом плане отводится системе образования, а также различным механизмам — от официальных празднований национальных дат до мероприятий патриотических и политических организаций. Изби­рательные кампании уже сами по себе обеспечивают возможности для про­паганды достоинств участия в голосовании. Мероприятия, проводимые с це­лью стимулирования участия в выборах, не только усиливают политический интерес, но и оказывают значительное влияние на установки граждан в отношении правительственного процесса. Акт участия в выборах уже сам по себе увеличивает веру граждан в законность и ответственность прави­тельства.

Оценивая роль института всеобщих выборов, необходимо различать влияние на состав конкретного избранного прави­тельства и контроль над правительством как государственно-по­литическим институтом. Например, правила избрания членов пар­ламента делают индивидуальных депутатов уязвимыми со стороны электората, в то же время сам парламент как государ­ственный институт изолирован от влияния изменений в поведе­нии избирателей. Относительная легкость, с которой может быть заменено конкретное действующее правительство, снижа­ет остроту возможных требований об изменении самого режима и его институтов. Этим обусловливается то, что институт всеоб­щих выборов является одним из важных элементов современной политической системы. Именно роль института выборов как инструмента легитимизации и стабилизации существующей си­стемы и обусловила то, что в настоящее время в подавляющем большинстве стран действует всеобщее избирательное право. Но для его утверждения понадобилась длительная борьба демократических сил на протяжении более чем двух веков. В Нидер­ландах, например, в 1800 г. электорат включал всего 12% взрос­лого населения, к 1890 г. эта цифра поднялась до 27%, в 1900 г.— до 63%. Здесь всеобщее право голоса было введено для мужчин в 1917 г., а для женщин — в 1919 г. В США вплоть до окончания Гражданской войны цветные американцы (за ис­ключением незначительных групп в новоанглийских штатах) не уча­ствовали в избирательном процессе. В 1870 г., т.е. через семь лет после обнародования президентской прокламации об освобожде­нии рабов (1863), была принята XV поправка к конституции, пре­доставляющая право голоса чернокожим. Однако после отзыва федеральных войск с Юга в 1877 г. негры практически были ли­шены возможности участвовать в голосовании. Лишь начиная с 20-х годов они стали добиваться некоторых успехов в расширении сво­его участия в выборах. Важное значение имели законы 50— 70-х годов, снявшие ограничения на участие чернокожих аме­риканцев в избирательном процессе.

В 1971 г. конгресс США одобрил XXVI поправку к консти­туции о снижении возрастного ценза на участие в голосовании с 21 года до 18 лет. Подобные законы в конце 60-х—70-е годы бы­ли приняты и в большинстве других индустриально развитых стран. Женщины получили право голоса в США в 1918 г. (но впервые приняли участие в голосовании на выборах 1920 г.), в Нидерлан­дах в 1919 г., во Франции — в 1944 г., в Италии — в 1945 г., в Греции — в 1956 г., в Швейцарии — лишь в 1971 г. Централь­ная проблема, которой занимаются партии,— это избирательный процесс. Лишь выиграв на выборах и завоевав выборные долж­ности, партия и ее руководство в состоянии утвердить собствен­ные позиции и добиться власти для достижения своих целей.

Успех на выборах является непременным условием выжива­ния партии и мерой ее эффективности и жизнеспособности. Поэтому естественно, что конкурентную политическую партию отличает от всех других форм политической организации то, что в центре ее внимания стоит вопрос о выборах. Она не всегда мо­жет принимать решения тактического характера, а в самой тактике нередко возможны ошибки. Но в долговременной перспективе, если она стремится остаться дееспособным конку­рентом, завоевание выборных постов должно быть ключевым фак­тором в партийных решениях. В глазах избирателей мерилом положительной или отрицательной оценки деятельности партий опять же является успех последних на выборах. В современных условиях для большинства населения основной, а зачастую и единственной формой участия в политике является избиратель­ный процесс. Всеобщие выборы позволяют выявить расстанов­ку политических сил в стране в целом, в отдельной области, шта­те, земле, на муниципальном уровне, избирательном округе, определить степень доверия избирателей к той или иной партии, конкретным ее лидерам, кандидатам, программным установкам и т.д. Они позволяют избирателям делать продуманный, осознан­ный выбор в пользу той партии и программы, которые, на их взгляд, в наибольшей степени соответствуют их позициям и ин­тересам.

В свою очередь партия, претендующая на успех во время пред­выборной кампании, должна убедить как можно более широкий круг избирателей в том, что именно она лучше всех других пар­тий способна решить стоящие перед обществом проблемы, защи­тить интересы большинства населения.

Успех на выборах обеспечивает приток финансовых средств в партийную кассу и фонд избирательной кампании. Это явля­ется необходимым условием эффективного функционирования и вы­живания партий. Перечень разного рода должностей, постов, за­мещаемых с помощью выборов, довольно велик.

Выборы как механизм замещения широкого круга должно­стей охватывают все уровни государственности от центрального до местного, от президента или главы правительства страны до руководителей местного управления. В США, например, раз в 4 года проводятся общенациональные выборы, на которых из­бираются президент и вице-президент страны, члены палаты представителей и сената конгресса США, и выборы на штатном уровне, на котором избираются губернаторы, члены законодатель­ных собраний, генеральные прокуроры и другие должности ме­стных властей. Некоторые должности на всех уровнях, кроме пре­зидентского, заменяются на так называемых промежуточных выборах, которые проводятся через каждые 2 года.

В большинстве стран процесс и порядок проведения избира­тельных кампаний регламентируется установленными законода­тельными нормами. Например, отличающееся большой строго­стью избирательное право Японии запрещает делать подарки из­бирателям, привлекать их обещанием продвижения по службе, обходить дома избирателей с целью предвыборной агитации. В ФРГ запрещено публиковать результаты опросов обществен­ного мнения за две недели до выборов, а в Англии — в день вы­боров. Достаточно регламентировано использование средств мас­совой информации, особенно телевидения и радио. Так, законодательно устанавливаются общий период времени, отво­димого на СМИ для ведения избирательных кампаний, принци­пы его распределения между партиями и кандидатами, состав­ляется расписание, в соответствии с которым общее время разбивается по дням избирательной кампании.

В основе регламентации избирательных кампаний лежат три важнейших принципа. Первый — это прежде всего обеспечение равенства возможностей для всех участвующих в выборах пар­тий и кандидатов. Суть состоит в том, что всем предоставляет­ся равный максимальный лимит расходов на проведение выбо­ров. С одной стороны, ограничиваются суммы пожертвований частных лиц и организаций в фонды избирательных кампаний, с другой стороны, во многих странах государство берет на себя финансирование предвыборной кампании. В то же время всем пар­тиям и кандидатам предоставляется равное время на радио и те­левидении. Второй принцип — это так называемый принцип ло­яльности, в соответствии с которым кандидаты обязаны вести себя лояльно по отношению к своим противникам, не допускать ка­кие бы то ни было фальсификации, оскорбления противника. Тре­тий принцип — нейтралитет государственного аппарата, его не­вмешательство в ход предвыборной борьбы.

Важное место в избирательной системе занимает институт ре­гистрации, который регулируется соответствующими закона­ми. Как правило, в списки избирателей заносятся все гражда­не, имеющие право голоса. В большинстве индустриально развитых стран списки избирателей составляются местными ор­ганами власти. Они автоматически обновляют регистрацию из­бирателей и, когда эти последние меняют место жительства, регистрация также автоматически следует за ними. По-иному об­стоит дело в США. Там регистрация для участия в выборах яв­ляется сугубо личным делом самого голосующего. Она осуществ­ляется специальными уполномоченными для этой цели чиновниками городских округов и графств, а также местными избирательными комиссиями и бюро.

Одна из главных целей института личной регистрации изби­рателей состоит в том, чтобы дать руководителям избирательных участков возможность установить личность голосующего и оп­ределить, является ли он жителем данного избирательного ок­руга и обладает ли правом голосовать на предстоящих выборах. В известной мере этим объясняется введение ценза оседлости в ка­честве одного из условий допуска граждан к избирательным ур­нам. От лиц, желающих участвовать в голосовании, требуется пре­доставить удостоверение личности, подтверждающее место жительства и гражданство.

Система личной регистрации предусматривает периодическое обновление избирательных списков. Причем сами кандидаты должны также периодически возобновлять свою регистрацию. Что­бы добиться права внесения в избирательные бюллетени, канди­даты должны соответствовать требованиям, предъявляемым за­коном к претендентам на ту или иную должность. Такие требования могут включить минимальный возрастной ценз, ценз оседлости, профессиональную пригодность для искомой должно­сти и т.д. Например, согласно Конституции США президентом страны может стать американский гражданин по рождению в возрасте не менее 35 лет и проживающий в пределах США не менее 14 лет. Претенденты в члены палаты представителей должны быть жителями штата, но необязательно конгрессистского дистрикта, от которого они избираются. В ряде штатов кан­дидатами на такие должности, как судьи, генеральные прокуро­ры, прокуроры могут быть только практикующие юристы с определенным стажем по данной профессии. Подобные требо­вания могут предъявляться к претендентам и на другие выбор­ные должности. Для участия в выборах установлен возрастной ценз. До конца 60-х годов нынешнего века во многих странах из­бирательное право предоставлялось с 21—23 лет. Но в ходе ши­роких молодежных и студенческих движений конца 60 — нача­ла 70-х годов этот ценз во многих странах был снижен до 18 лет: в США — в 1971 г., ФРГ и Франции — в 1974 г., Италии — в 1975 г. Для кандидатов, претендующих на выборные должно­сти, в зависимости от властного уровня установлен более высо­кий возрастной ценз, скажем, 23—25 лет в нижнюю и 30—40 лет — в верхнюю палаты парламента.

Для проведения выборов в зависимости от их характера (все­общие, региональные, местные) вся территория страны области, провинции, района разбивается на избирательные округа, от ко­торых избирается соответствующее число депутатов. Размер ок­руга зависит от уровня выборов. Если для проведения местных выборов создаются небольшие округа на базе городского района, поселка, деревни, то для проведения выборов областного регио­нального или федерального уровня несколько таких округов объединяются в один. Как правило, избирательные округа созда­ются так, чтобы каждый депутат (в зависимости от властного уров­ня) избирался от равного числа жителей или избирателей.

Под избирательной кампанией в формальном значении пони­мается установленный законом период, в течение которого по­литические партии и организации, а также государственные органы, ответственные за проведение выборов, осуществляют организационную, пропагандистскую и идеолого-информапионную подготовку в соответствии с установленными правилами. Сю­да же относится комплекс организационных, пропагандистских и иных мероприятий, проводимых отдельными партиями и кан­дидатами. В таких случаях говорят об «избирательной кампании» той или иной партии, того или иного кандидата.

Организация и проведение избирательных кампаний в раз­личных странах осуществляются по-разному. В зависимости от сложившихся в стране традиций глава государства или прави­тельства, или же парламент назначают официальную дату вы­боров. С этого дня начинается избирательная кампания, в ходе которой каждая партия выдвигает своих кандидатов или список кандидатов, которые должны пройти соответствующую регистра­цию. Для проведения избирательной кампании создается специ­альный штаб, в который входят профессионалы: распорядитель, финансовый агент, пресс-секретарь, политический организатор, составитель ежедневных планов, технический секретарь, специ­альный помощник. Помимо них нанимаются консультанты со сто­роны: специалисты по опросам общественного мнения, гене­ральный консультант, консультант по средствам массовой информации, специалисты по сбору средств по почте. После официального выдвижения кандидатов их имена вносятся в спе­циальные избирательные бюллетени.

В этом плане большое значение для развития избирательной системы имело введение в конце XIX в. так называемого «авст­ралийского» бюллетеня, призванного обеспечить секретность голосования и уменьшить возможность для фальсификации ре­зультатов выборов. Примечательно, что до этого ставшего теперь общепринятым новшества каждая партия отпечатывала свои собственные бюллетени, вносила в него лишь собственных кан­дидатов на каждую должность и привлекала партийных функ­ционеров к распространению своих бюллетеней в избирательных участках. Это, во-первых, затрудняло секретность голосования, поскольку бюллетени партий различались по цвету и партийные функционеры могли легко определить, кто как голосует, а зна­чит, облегчало запугивание, подкуп избирателей. Во-вторых, поскольку в бюллетень вписывались имена кандидатов одной толь­ко партии, для избирателя весьма трудно было подать свой го­лос за кандидатов разных партий на разные должности.

Официальный австралийский бюллетень внес существенные изменения в процедуру голосования: бюллетени имеют одинаковый цвет и включают имена всех кандидатов на выборные должнос­ти. Эта реформа способствовала обеспечению секретности го­лосования и уменьшила возможности запугивания и подкупа из­бирателей. В то же время австралийский бюллетень давал избирателям возможность делать выбор на основе индивидуаль­ных, а не коллективных достоинств кандидатов, отдавать свой голос тому или иному кандидату, не голосуя за остальных кан­дидатов той же партии. Поскольку все кандидаты на одну и ту же должность вписаны в один бюллетень, избиратели более не были вынуждены выбирать сугубо партийный список.

Именно введение австралийского бюллетеня способствовало появлению феномена раздельного голосования в Америке, при ко­тором избиратель может голосовать за кандидата республикан­ской партии на пост президента и за кандидата демократов на пост члена палаты представителей или сената и наоборот. К на­стоящему времени в США специальные машины, которые нача­ли вводить в 90-х годах, почти полностью вытеснили бумажные бюллетени. Избирательные машины, на панели которых список кандидатов расположен в том же порядке, что и в астралийском бюллетене, устанавливаются в специальных зашторенных поме­щениях, что обеспечивает тайну голосования. Избиратель, удо­стоверив свою личность, входит в это помещение и нажимает на соответствующий рычаг, указывающий на список кандидатов той или иной партии, либо на рычажки, указывающие на предпочитамых им кандидатов из той и другой партии.

Избирательные машины значительно упрощают технику го­лосования, облегчают и сокращают время на подсчет голосов, так что в момент закрытия избирательных участков они выдают ре­зультаты голосования.

Существуют различные формы и пути выдвижения кандида­тов. Например, в Великобритании любой претендент на выбор­ную должность формально вправе участвовать в выборах в ка­честве кандидата, предварительно подав в соответствующий орган от своего имени заявление, подписанное кроме него само­го еще несколькими избирателями. Но все же реально кандида­ты почти исключительно выдвигаются партиями. Премьер-ми­нистр назначает дату выборов за два месяца до самих выборов. Как правило, руководители всех партий знают о дате выборов задолго до официального заявления премьер-министра и соответ­ственно заранее готовятся к решающей пробе сил. Примерно та­кая же процедура существует в большинстве стран с парламент­ским режимом.

Несколько иная технология организации и проведения пре­зидентской избирательной кампании в Соединенных Штатах. Офи­циально она начинается в феврале года выборов с праймериз в шта­те Нью-Гэмпшир и завершается в первый вторник после первого понедельника в ноябре избранием президента и других выбор­ных должностей. При этом избирательная кампания проходит два этапа.

На первом этапе — этапе первичных выборов — борьба раз­ворачивается между претендентами на номинацию внутри пар­тий. Этот этап завершается общенациональными съездами пар­тий, которые, как правило, созываются в июле-августе года всеобщих выборов. В настоящее время съезды выдвигают и ут­верждают официальных кандидатов партий на посты президен­та и вице-президента страны, а также формулируют и принима­ют их предвыборные платформы. После съезда предвыборная кампания вступает в новую фазу (второй этап) и завершается из­бранием президента, вице-президента и других выборных долж­ностных лиц в первый понедельник после первого вторника в ноябре месяце.

Следует отметить также специфику процедуры избирания пре­зидента США, которая отличается от процедуры избрания выс­ших должностных лиц в других странах. Здесь избиратели фор­мально как бы прямо не участвуют в избрании претендента на пост президента. Дело в том, что партийные организации 50 шта­тов и федерального округа Колумбия предоставляют имена кан­дидатов соответствующему должностному лицу вместе со спис­ком так называемых выборщиков президента, которые в случае их избрания отдадут свои голоса кандидату партии.

Институт коллегии выборщиков и двухэтапное голосование были установлены отцами-основателями, что явилось результа­том компромисса между сторонниками большей автономии шта­тов и теми, кто выступал за большую централизацию государ­ства и всенародные прямые выборы. Избирательная система построена по принципу: один голос от одного избирателя, но на уровне штатов. При этом победу одерживает тот, кто получает наибольшее число голосов. Тем самым учитывается федеральный принцип государственно-политического устройства. Каждому выборщику предписывалось взвесить все за и против и проголо­совать за тех кандидатов на пост президента и вице-президента, которых он считает наиболее подходящими. Конституция не связывала выборщиков обязательством проголосовать за конкрет­ного кандидата. Но постепенно по мере развития партийной си­стемы соображения квалификации были оттеснены на второй план партийной приверженностью выборщиков. Установилось прави­ло, по которому избранные выборщики обязаны были голосовать за определенного кандидата. В конечном итоге они превратились в партийных агентов, обязанных морально и политически под­держивать кандидата своей партии.

Как правило, в большинстве стран предвыборная агитация прекращается за сутки до открытия избирательных участков. Это делается для того, чтобы предоставить избирателям время и воз­можность самостоятельно обдумать и всесторонне взвесить свой выбор. Срок полномочий выборных должностных лиц ограничи­вается определенным, строго фиксированным в конституции периодом, как правило, от 2 до 6 лет в зависимости от страны и должности. Считается, что определенные конституцией срок и порядок избрания должностных лиц достаточны для того, чтобы избранное лицо могло реализовать свою программу, обес­печить стабильность и преемственность политического руковод­ства. Учитывается и то, что этот срок не настолько велик, что­бы политик мог забыть о предстоящих выборах и не помнить о своей ответственности перед избирателями.

11.2 Основные типы избирательной системы

Результаты выборов, определяющие победителей и побежден­ных, во многом зависят от типа избирательной системы. Сущест­вуют два ее основных типа: мажоритарная и пропорциональная.

При мажоритарной системе от каждого избирательного ок­руга избирается один депутат. Победителем на выборах счита­ется кандидат, набравший наибольшее число голосов. Если по одному и тому же округу баллотируются не два, а несколько кан­дидатов, победу может одержать тот, кто набрал менее 50% го­лосов. Показательно, что не раз консервативная партия Велико­британии одерживала победу, получив лишь около 40% голосов избирателей, поскольку остальной электорат делился между лейбористской партией и либерал-социал-демократическим аль­янсом. Почти во всех англоязычных странах в соответствии с господствовавшей там мажоритарной системой депутаты в за­конодательные собрания избирались от округов — по одному от каждого. Чтобы одержать победу, партия должна завоевать в ок­руге большинство голосов. Меньшинство оказывается непредставленным в законодательном собрании.

При мажоритарной системе большинство, полученное побе­дившей стороной, может быть двух видов — абсолютное и отно­сительное. В первом случае победителем считается кандидат, за­воевавший 50% + 1 голос всех участвовавших в голосовании избирателей. В том случае, когда ни один из кандидатов не по­лучает требуемого числа голосов, назначается второй тур выбо­ров, в котором принимают участие два кандидата, завоевавшие наибольшее число голосов в первом туре. Во втором туре побе­дителем выходит уже кандидат, набравший относительное боль­шинство голосов, т.е., получавший больше голосов, чем все ос­тальные кандидаты каждый в отдельности. Мажоритарная система утвердилась в Англии, США, Фран­ции, Японии.

Многие континентально-европейские страны практикуют пропорциональную систему, в соответствии с которой от каждо­го округа избирается несколько кандидатов, число которых рас­пределяется пропорционально количеству завоеванных партия­ми голосов. Здесь создаются достаточно крупные избирательные округа, чтобы включить, скажем, пять представителей и разде­лить их между партиями пропорционально завоеванным ими го­лосам. Если, например, одна партия получает около 40% всех голосов, она соответственно получает 40% из 5 мест, т.е. 2. Ес­ли три другие партии получают от 16 до 24% голосов каждая, им предоставляется по одному месту. Однако если бы такой большой дистрикт был бы расчленен на 5 маленьких дистриктов, имеющих по одному месту, все пять мест получила бы партия, завоевавшая 40% голосов всех избирателей, т.е. большинство (при условии, что если бы ее сила распределялась примерно равномер­но по первоначальному большому дистрикту). Другими словами, пропорциональная система представительства склонна предо­ставлять сравнительно мелким партиям место в законодательном собрании.

Перспектива завоевания своей доли участия во власти, хотя и малой, поощряет партии меньшинств и способствует сохране­нию многопартийной системы. В Америке, если кандидат не за­воевывает большинство, то он не получает ничего. Американская система выборщиков построена так, что кандидат получает или все, или ничего. В каждом штате кандидат, набравший 51% го­лосов избирателей, получает все 100% голосов выборщиков. Господство мажоритарной системы предполагает, что для полу­чения голосов выборщиков третьи партии должны завоевать не просто определенное количество голосов по всей стране, а геогра­фически концентрированную в каком-либо округе поддержку боль­шинства избирателей. А это означает, что если третья партия и одер­жит победу в том или ином округе, или даже штате, она все же останется местным явлением.

В ряде стран существует смешанная мажоритарно-пропорци­ональная система. Так, в ФРГ одна половина состава бундеста­га избирается на основ мажоритарной системы в один тур, а дру­гая — на основе пропорциональной системы. В Австралии палата представителей формируется по мажоритарной системе абсо­лютного большинства, а сенат — на системе пропорционально­го представительства. При этом отмечено, что мажоритарная си­стема в один тур способствует установлению двухпартийности, пропорциональная система, наоборот, многопартийности, а ма­жоритарная в два тура — объединению партий в коалиции.