Тема 5. Структура и функции политической системы общества

5.1 Основные характеристики политической системы

Не вызывает сомнений тот факт, что системные или органи­зационные характеристики приобретает все то, что подпадает под понятие политического. Основные его компоненты, тяготея к цен­тру, формируются в систему. Этот факт определяется уже в силу существования между различными компонентами политического более или менее тесных взаимоотношений. В зарубежной и оте­чественной литературе все еще не затихают дискуссии относитель­но содержания и сущности политической системы. На мой взгляд, любая система или организация предполагает прежде всего струк­туры, институциональную инфраструктуру, на основе которых мо­гут развертываться взаимодействие и взаимоотношения различ­ных составляющих. Политическое устройство, политическую са­моорганизацию общества невозможно представить себе без инсти­туциональной инфраструктуры. Разные политические системы отличаются друг от друга прежде всего наличием или отсутстви­ем тех или иных институтов, характером их конфигурации, струк­турных взаимоотношений, выполняемых ими функций и т.д.

Система состоит из структуры и взаимодействующих друг с дру­гом частей. Структура представляет собой основополагающий элемент, который и позволяет говорить о системе как неком едином целом. Она служит в качестве объединяющего все компоненты системы элемента. Более того, структуру условно можно опре­делить как постоянную величину, а составляющих систему ак­торов как переменные величины.

Можно говорить о политической системе двух уровней — странового и международного, т.е. политической системе как госу­дарственной самоорганизации того или иного общества и меж­дународно-политической системе, охватывающей все мировое сообщество. В первом случае она представляет собой комплекс институтов и организаций, в совокупности составляющих полити­ческую самоорганизацию общества. Это прежде всего институ­ты и органы управления, руководства и координации политиче­ской жизни страны. Выделение понятия «политическая система» на этом уровне диктуется тем, что оно свободно от правоведческих и законоведческих значений, ассоциируемых с понятием «го­сударство». Его концептуальное значение шире и позволяет включать феномены и процессы, не всегда отождествляемые с собственно государством. Но тем не менее без государства нет политической системы, и, естественно, оно, будучи концентри­рованным воплощением идеи политического, выступает в каче­стве центрального, осевого элемента политической системы, во­круг которого группируются остальные институты.

Немаловажное место в политической системе занимают пар­тии и связанные с ними организации, объединения, союзы, ко­митеты политического действия, институты и механизмы реали­зации политического процесса, принятия политических решений. Они во многом определяют жизнеспособность и функционирова­ние политической системы. Более того, современные политиче­ские системы немыслимы без партий и связанных с ними инсти­тутов.

Особо важное значение имеют партии. Как будет показано ни­же, их главная функция состоит в том, чтобы множество частных интересов отдельных граждан, социальных слоев, групп пре­вратить в совокупный политический интерес.

Подводя итог изложенному выше, можно сказать, что полити­ческая система охватывает институционально-организационный аспект подсистемы политического с его основополагающими це­лями, субъектами, отношениями, процедурами, механизмами и функциями. Она характеризуется интегрированностью, что, в свою очередь, предполагает вертикальную и горизонтальную согласованность ее структурных элементов. Жизнеспособность по­литической системы определяется тем, насколько в ней преоб­ладают согласие и сотрудничество между отдельными элемента­ми. Политическая система самодостаточна в том смысле, что в силу своей внутренней организации и ресурсов, а также ее доступно­сти к необходимым ресурсам в окружающей среде она обладает способностью функционировать автономно, реализуя свои цен­ности, нормы и коллективные цели, приспосабливаясь к усло­виям среды. Политическая система любой страны открыта вли­янию окружающей среды, с которой она вовлечена в процессы взаимообмена и из которой получает важнейшие стимулы для сво­ей деятельности. Открытость уже сама по себе предполагает, что политическая система является частью или подсистемой другой, более всеохватывающей системы, а именно, мирового сообщест­ва, воплощенного в свою очередь в международно-политической системе.

В рамках политических систем конструируются политичес­кие режимы, которые строятся в соответствии с принципами ор­ганизации ветвей и конкретных институтов власти, формами и ме­тодами осуществления власти. Именно в политических режимах национально-страновая специфика политической самооргани­зации общества проявляется в наиболее очерченном виде.

Мировое сообщество представляет собой совокупность элементов, между которыми существуют устойчивые связи, зависимости, от­ношения. Это единая система со своими особыми системообра-зующими характеристиками, структурными составляющими и функциями. Но здесь неизбежно возникает вопрос об инсти­туциональной инфраструктуре или просто структуре. Если на уров­не внутриполитической системы структура группируется вокруг государства, выступающего в качестве ее осевого элемента, то в международно-политичесой системе данная проблема ока­зывается, на первый взгляд, неразрешимой в силу отсутствия еди­ного осевого элемента. Структура предполагает организацию, упо­рядочение, систематизацию, стуктурирование составных эле­ментов. В международно-политической системе эти начала обес­печиваются в силу утверждения ифраструктуры взаимодействия главных субъектов международной политики в лице независи­мых, самоопределяющихся акторов конкретной исторической эпо­хи: городов-государств, империй или национальных государств.

Необходимо учесть, что структура — это абстракция, кото­рая основана на некоей ранжировке институтов и отношений. Но ос­тается вопрос о принципах и формах самой ранжировки. Во вну­триполитической системе она устанавливается в соответствии с действующими писаными или неписаными конституциями. Ее составные элементы располагаются в порядке иерархического со­подчинения низших уровней высшим. Одни — вышестоящие уров­ни — призваны командовать или управлять, а другие — ниже­стоящие — подчиняться. Национальное правительство не только вправе принимать законы, обязательные для всех граждан госу­дарства, но, как правило, также обладает достаточными ресур­сами и средствами контролировать действия всех граждан, на­ходящихся под его юрисдикцией.

Поэтому внутриполитическая система характеризуется как ие­рархическая, вертикальная, централизованная, гомогенная, уп­равляемая. Интернациональная сфера — горизонтальная, де­централизованная, гетерогенная, неуправляемая, ее составные элементы взаимно адаптируются друг к другу. В централизован­ной системе решения принимаются на самом верху, а в сфере меж­дународной политики — на самом низу, т.е. на уровне конкрет­ных государств. Формально все они равны между собой. Ни одно из них не вправе командовать другими и не обязано подчинять­ся другим. Здесь нет единого правительства, полномочного кон­тролировать или регулировать политическую деятельность всех акторов. Поэтому современную международно-политическую си­стему называют децентрализованной, анархической.

На национально-государственном уровне сила государства осуществляется именем права и справедливости. Противники су­ществующего режима бросают вызов его претензиям на власть, они ставят под сомнение его право на правление. На междуна­родном уровне сила государства используется во имя собствен­ной защиты и пользы. Конфликты и войны между государства­ми не могут — во всяком случае не всегда могут — решать вопросы власти и права, они могут лишь фиксировать масштабы потерь и приобретений вовлеченных сторон. На национальном уровне устанавливаются иерархические отношения власти, на между­народном уровне — отношения сравнительной мощи. На наци­ональном уровне частная сила, использованная против правительст­ва, представляет угрозу политической системе. На международном уровне сила, использованная конкретным государством против другого государства, не представляет угрозу системе международ­ной политики, хотя она и составляет угрозу отдельным членам мирового сообщества.

Дело в том, что организационные принципы внутриполити­ческой и международно-политической систем существенно отлича­ются друг от друга. Внутриполитические структуры имеют правительственные институты и учреждения, наделенные пол­номочиями управлять и командовать. Международно-политиче­ские структуры такими институтами не располагает. В данном случае формально все государства равны по отношению друг к дру­гу и ни одно государство не вправе командовать другими. Отсут­ствуют отношения иерархии и соподчиненности, а также какой-либо наднациональный орган, правомочный принять решения, обязательные для всех членов международного сообщества. Ко­нечно, существуют международные организации. Но они не правомочны принять решения или законы, обязательные для всех членов международного сообщества.

Очевидно, что без соответствующего выяснения вопроса об ана­томии и институциональных субъектах политической системы не может быть и серьезного разговора о ее целях и функциях, об условиях и принципах распределения и реализации полити­ческой власти и о многих других ключевых проблемах политологии. С этой точки зрения политическая система представляет собой комплекс институтов и организаций, в совокупности составля­ющих политическую самоорганизацию общества. Это прежде всего институты и органы управления, руководства и координа­ции политической жизни. Нередко имеет место фактическое отождествление политической системы и государства, что со строго научной точки зрения не совсем правомерно. Выделение понятия «политическая система» диктуется прежде всего тем, что оно свободно от правоведческих и законоведческих значений, ас­социируемых с понятием «государство». Его концептуальное значение шире и позволяет включать феномены и процессы, не все­гда отождествляемые с собственно государством, но тем не ме­нее без государства нет политической системы, и, естественно, оно должно стоять в центре внимания политологического иссле­дования. Борьба между различными социально-политическими силами разворачивается прежде всего за завоевание государст­венной власти и рычагов государственного управления. Государ­ство по своему существу призвано обеспечить целостность и един­ство разнообразных институтов и агентств, выполняющих разнообразные функции управления.

Например, политические партии, избирательная система, система представительства, немыслимы вне их связи с государ­ством. Если партии и другие институты представляют интересы и позиции тех или иных категорий и группировок граждан в политической системе, то государство выражает всеобщий ин­терес, оно есть главный инструмент реализации власти, главный субъект суверенитета. Это, собственно говоря, основная форма по­литической интеграции общества на строго ограниченной геогра­фической территории, подчиненной определенному виду поли­тического господства.

В самом государстве центральное место занимают парла­мент, правительство и все исполнительные органы власти, адми­нистративный аппарат, институты, занимающиеся отправлени­ем правосудия. Высшие органы государственной власти в лице главы государства и его аппарата, правительства, парламента и су­дебных органов в совокупности играют роль управляющей под­системы, составные компоненты которой связаны между собой сложными функциональными отношениями. Каждый из высших органов государственной власти обладает реальной структурно-функциональной определенностью, установленной конституцией, известной самостоятельностью по отношению друг к другу. Это вытекает из самого принципа разделения властей на три са­мостоятельных ветви: законодательную, исполнительную и су­дебную. В этом качестве каждая из них выступает как самостоятельная субсистема по отношению к общей управляющей системе.

Как уже отмечалось, немаловажное место в политической си­стеме занимают партии и связанные с ними организации, объ­единения, союзы, иные механизмы реализации политического про­цесса. Подчеркивая значимость партий, германский политолог К. фон Байме называл современные западноевропейские поли­тические системы «партийными демократиями». Нередко пар­тии, партийные и избирательные системы рассматриваются как самостоятельная сфера, существующая отдельно от политичес­кой системы. Более обоснованной в этом вопросе представляется позиция Г.Алмонда. Он, в частности, проводил различие между двумя уровнями политических структур: институцио­нальным и ассоциативным. При этом государство и его инсти­туты составляют первый, а партии — второй уровень. Однако пар­тии играют существенную роль как в определении структуры политической системы, так и в ее функционировании.

Показательно, что ряд исследователей оценивают партии в качестве структурообразующих элементов политических режи­мов в рамках той или иной политической системы. Они во мно­гом определяют жизнеспособность и функционирование полити­ческой системы. Более того, в тоталитарной системе единственная господствующая партия органически и неразрывно сливается с го­сударством, так что выделить институциональный и ассоциатив­ный уровни здесь невозможно.

Современные политические системы немыслимы без партий и связанных с ними институтов. Не случайно, например, в кон­ституции ФРГ зафиксирован юридический и политический ста­тус партий, они признаются главными политическими органи­зациями государства.

Помимо названных базовых структурных элементов полити­ческая система включает различные общественно-политические организации, комитеты политического действия, институты и механизмы принятия решений, такие, например, как инсти­туты корпоративизма (об этом см. в последующих главах). В це­лом политическая система охватывает институционально-орга­низационный аспект подсистемы политического с его основополагающими целями, субъектами, отношениями, процедурами, механизмами, функциями.

5.2 Типологизация политических систем

Функционирование политической системы, как уже отмеча­лось, предполагает определенные правила игры. Различаются правила, призванные регулировать пути, способы и методы воз­действия членов общества на политическую власть, и правила, оп­ределяющие способы реализации политической власти. Первые охватывают отношения подчинения и участия, а вторые — уп­равления и регулирования. Поэтому естественно, что важная структурно-функциональная составляющая мира политического — это политические отношения. Если речь идет об отношениях, то пред­полагается существование и субъектов этих отношений. К.Маркс считал субъектами политики и политических отношений клас­сы, А.Парето и Г.Моска — элиты, А.Бентли, Д.Трумен и др.— за­интересованные группы. Однако очевидно, что политические от­ношения могут реализоваться как между различными политическими институтами, так и различными социально-поли­тическими силами — классами, этносами, массами, электоратом в целом, мафией, партией, университетом, церковью, военно-промышленным комплексом и т.д. Иначе говоря, и те и другие могут выступать в качестве субъектов политических отношений.

С рассматриваемой точки зрения одним из основных для всех теорий политического является вопрос, поставленный не­когда Платоном: кто должен господствовать? или, другими сло­вами, чья воля может и должна доминировать в обществе? На этот вопрос существует множество разных ответов: воля все­вышнего, воля истории, воля государства, воля народа, воля боль­шинства, воля класса, партии, вождя и т.д. Вопрос может быть поставлен и несколько иначе: кому следует править? почему? как? в чьих интересах? и т.д. В зависимости от ответов на эти и по­добные им вопросы формулируются и конструируются основопо­лагающие параметры политической системы. Поэтому естествен­но, что классификация или типологизация политических систем составляет одну из важнейших задач политологии.

Значительный интерес представляют существующие типоло-гизации, истоки которых можно обнаружить в античной обще­ственно-политической мысли. Еще Платон разделил древнегре­ческие города-государства на следующие типы: 1) монархия — правление одного хорошего человека и ее искаженная форма — тирания; 2) аристократия — правление нескольких хороших лю­дей и ее искаженная форма — олигархия; 3) демократия — прав­ление многих или всего народа. Показательно, что Платон не приводит искаженную форму демократии, считая, что сама де­мократия — наихудшая форма правления. Продолжая традицию Платона, Аристотель выделял два основных критерия для раз­личения государства или «конституции»: «природа цели, ради которой государство существует, и различные формы власти, ко­торой люди и их ассоциации подчиняются». В соответствии с первым критерием Аристотель проводил различие между си­стемами, в которых правители управляют «в общих интересах», т.е. для достижения «хорошей жизни» не просто лично для се­бя, а для всех членов системы, и системами, в которых правители преследуют скорее собственный корыстный интерес, неже­ли общий.

Правильными Аристотель считал те формы власти, которые независимо от числа властвующих управляются, «руководству­ясь общественной пользой», а те которые имеют в виду собствен­ную выгоду, только благо правящих — все ошибочны и представ­ляют собой отклонения от правильных: они основаны на началах господства, а государство есть общение свободных людей. В со­ответствии же со вторым критерием Аристотель различал фор­мы правления по количеству властвующих. «Государственное ус­тройство,— писал он,— означает то же, что и порядок государственного управления, последнее же олицетворяется верховной властью в государстве, и верховная власть непремен­но находится в руках либо одного, либо немногих, либо большин­ства». По Аристотелю правление одного — это монархия, или царская власть, правление немногих — аристократия и боль­шинства — полития. Их отклонения составляют соответственно, тиранию, имеющую в виду выгоды одного правителя, олигархию — выгоды состоятельных граждан, и демократию — выгоды неиму­щих. Схематически типологизация Аристотеля выглядит следу­ющим образом:

 

Сколько властвует	Чьи интересы выражает
Всех	Свои
Один Немногие Многие	Монархия Аристократия Полития	Тирания Олигархия Демократия

В Новое время наиболее известные типологизации систем прав­ления принадлежит Т.Гоббсу и Ш.Л.Монтескье. Т.Гоббс разли­чал три формы государства в зависимости от числа людей, в ру­ках которых сосредоточена власть: правление одного — монархия, части граждан — аристократия, всего народа или большинства народа — демократия. Что касается тирании и олигархии, гово­рил Гоббс, то это лишь «различные названия монархии и арис­тократии». А те, «кому причинено огорчение при демократии на­зывают ее анархией». Сам Гоббс отдавал предпочтение безоговорочно монархической форме правления.

Ш.Л.Монтескье, продолжая традицию Аристотеля, в пер­вых 13 книгах своего главного труда «О духе законов» (1748) раз­работал типологизацию, в которой различаются три главные формы правления — республика, монархия, деспотия. «Респуб­ликанское правление,— писал он,— это то, при котором верхов­ная власть находится в руках или всего народа или части его; монархическое, при котором управляет один человек, но посред­ством установленных неизменных законов; между тем, как в де­спотическом все вне законов и правил движется волей и произ­волом одного человека».

В принципе, характеризуя так же, как Аристотель, эти две си­стемы по количеству властителей, Монтескье вместе с тем внес в их трактовку существенные корректировки. Например, рассматривая монархию и деспотию как системы, в которых властвует один, Мон­тескье делал важную оговорку: монархия — это система, в кото­рой властвует один, однако строго придерживаясь установленных законов, а деспотия — система, при которой правит один, не при­знавая каких бы то ни было фиксированных законов, на основе произвола. Если для Аристотеля демократия и аристократия со­ставляли совершенно разные типы правления, то Монтескье рас­сматривал их как две формы одного и того же — республиканско­го правления. При первой правит весь народ, при второй — часть его. Причем, по его мнению, каждая форма правления базирует­ся на неком этосе или принципе, без которого невозможны ее ста­бильность и жизнеспособность. Это — добродетель при республи­ке, честь при монархии и страх при деспотизме.

Далее Монтескье подверг сомнению универсальность аристо­телевской типологизации, ее пригодность для всех исторических эпох и обществ. Она основывалась на греческом полисе, который Аристотель считал универсальной формой самоорганизации об­щества. Монтескье, наоборот, исходил из того, что каждый из выделенных им типов правления появляется в конкретных об­щественно-исторических условиях. Например, если республикан­ская форма правления была характерна для античных полисов, то монархия — для современной ему Европы, а деспотия — для азиатских империй. Как считал Монтескье, каждый из трех ти­пов правления соответствует определенным размерам территории, занимаемой данным политическим сообществом: республика — небольшой территории; монархия — территории средней вели­чины, а деспотизм — обширным размерам империи.

Большой популярностью пользуется типологизация систем легитимизации и правления, предложенная М.Вебером. Напомним, что Вебер выделял три власти: традиционную, «харизматическую» и правовую.

Существует целый ряд других типологизаций. Они в целом развивают и конкретизируют только что приведенные и в то же время повторяют, дополняют и перекрывают друг друга. Назо­вем некоторые из них. Так, Г.Алмонд различал следующие ти­пы политической системы: англо-американский; континентально-европейский, исключая страны Скандинавии и Бенилюкса, которые в свою очередь включают признаки обоих названных типов; доиндустриальный или полуиндустриальный тип, распространен­ный за пределами евроамериканского региона, и тоталитарный. М.Дюверже выделил следующие типы: либерально-демократи­ческий, социалистический, консервативно-диктаторский, тради­ционную монархию и др. Д.Эптер писал о диктаторской, олигар­хической, косвенно-представительной и прямой представительной системах.

Интерес представляет классификация С.Н.Айзенштадта, включающая примитивные (или первобытные) системы, патри­мониальные империи, кочевые или завоевательные империи, го­рода-государства, феодальные системы, централизованные бюро­кратические империи и современные системы, которые в свою очередь подразделяются на демократические, автократические, тоталитарные и слаборазвитые категории.

Каждая из перечисленных типологизаций имеет свои досто­инства и недостатки. С учетом всех достижений мировой и отече­ственной политической науки ниже автором предлагается собст­венная типологизация политических систем. В античной Греции типологизацию строили на одной и той же модели политической организации — полисе. В наши дни в большинстве случаев ис­пользуется однолинейная схема типологизаций: либо по верти­кали — разграничение и сравнение «низших» и «высших» форм правления (рабовладельческие — феодальные — капиталистиче­ские; патриархальные — традиционалистские — рационалисти­ческие), либо по горизонтали (коллективистские — индивидуа­листические; диктаторские — либеральные; тоталитарные — демократические и т.д.). Поэтому часто вне поля зрения иссле­дователей оставалась проблема соотношения разных уровней типологизаций, например соотношение между собой демократии — унитаризма; тоталитаризма — федерализма; демократии — фе­дерализма и т.д.

Предлагаемая здесь типологизация строится на основе выде­ления системообразующих характеристик, наличия или отсут­ствия тех или иных институтов, их конфигурации и взаимоот­ношений как друг с другом, так и с гражданским обществом, прин­ципов функционирования, приверженности нормам права и ос­новным ценностям прав и свобод человека. В соответствии с эти­ми признаками различаются либерально-демократический и диктаторский типы политической системы, в рамках которых, в свою очередь, обнаруживаются довольно существенные наци­ональные и типологические различия. С политическими систе­мами теснейшим образом связаны политические режимы, кото­рые отличаются друг от друга по принципам и характеру организации и функционирования властных институтов.