Государственных решений
§1. Основные направления изучения процесса принятия государственных решений
Направления разработки теории принятия государственных решений
Сложный и многогранный процесс принятия государственных решений получает столь же разнообразную и противоречивую трактовку и в научной мысли. Сложный характер объекта отражения, а также включение в данный процесс самых разнообразных ролевых и функциональных взаимодействий не только обусловливают противоречивость соответствующего корпуса теоретических знаний, но и предопределяет его междисциплинарный характер. Учитывая собственно управленческий характер теории принятия государственных решений, можно констатировать, что ее содержание в целом зависит от трех концептуальных направлений развития этой области знаний.
С одной стороны, характер отображения всех компонентов целеполагания в государстве зависит от различных предметноконституированных дисциплин, относящихся как к естественнонаучным, так и гуманитарным системам знания. Каждая из математических, философско-нормативных, социологеполитологических или организационных (менеджеральных) субдисциплин служит основанием для выдвижения собственных базовых теоретических объяснений этих управленческих процессов. Что по вполне понятным причинам накладывает ограничения на исходные установки и уровни рассмотрения этого процесса. Однако, на практике можно говорить о некоем уровне синтеза этих дисциплин и следовательно наличии некоего интегративного эффекта, создаваемого данными областями знаний в теории принятия решений. В то же время на практике, в настоящее время наиболее влиятельными направлениями являются экономико-математические (П. Ньюман, Моргенштерн и др.), а также политико-административные теории (В. Вильсон, М. Вебер, Г. Саймон, Ч. Барнард, Р. Снайдер, Андерсен и др.).
Что касается последнего направления, то оно непосредственно связано с трактовкой политических процессов как таковых, ибо, как уже упоминалось, большинство исследователей именно так рассматривают действия государства. И, в данном случае, именно понимание политико-процессуальных компонентов - как второе базовое направление развитие теории - существенным образом влияет на характер трактовки принятия государственных решений. В частности, различные исследователи делают акцент то на системных основаниях процессуальных действий (Ч. Барнард), то на динамической трактовке взаимодействий (Г. Кунц), то на институциональных механизмах (Цж. Муни), то на аксиологическом содержании (Э. Майо), В зависимости от этого и понятие «принятия государственных решений» акцентирует либо одни, либо, другие, либо третьи параметры этого процесса.
Еще одним существеннейшим направлением развития теории принятия государственных решений является эволюция взглядов на самое государство как особый субъект управления. Таким образом, понимание данного института, его эволюция, перспективы развития и иные параметры также закладываются в основание теории принятия государственных решений.
Одновременно следует отметить, что центральным и как бы концентрирующим в себе иные направления развития теории государственных решений следует считать анализ динамических оснований данного процесса. Именно понимание процесса не просто отражает, но и соединяет в некое целое специфические формы сочетания и согласования интересов, способы взаимодействия акторов, механизмы разработки и продвижения решений и т.д.
Однако, этот наиболее емкий и широкий подход включает в себя рассмотрение всего комплекса имеющих отношение к делу факторов. Другими словами, предполагая сочетание целенаправленных и стихийных действий, процесс как таковой отличается разнородностью и раз но направленностью потоков, что в итоге обусловливает его контекстуальное рассмотрение, а следовательно в известной степени нее дает возможности использовать данный концепт для предметной спецификации принятия решений.
Если рационализировать логику этого т.н. процессуального подхода, то мы можно зафиксировать следующую смысловую триаду анализа:
- функция (отражение условий, задающих направленность и характер действий участвующим в процессе акторам);
- флуктуация (факторы возмущения среды, детерминирующие активность системы и акторов);
- процесс (реальный поток событий и явлений).
Очевидно, однако, что в силу специфического позиционирования государства, а главное по причине включения в реальный процесс целедостижения разнородных явлений и факторов, весьма тяжело не только упорядочить, но и уловить специфицирующие параметры разработки и реализации решений. По этой причине, думается, более продуктивным (хотя и сочетаемым с первым подходом) является модель, направленная на описание механизма принятия решений, то есть ориентированная на поиск более устойчивых и отличительных параметров процесса. Такая когнитивная схема базируется на несколько иной логике анализа:
- целедостижение (специфический процесс, связанный с деятельностью конкретного актора - государства);
- типологии и технологии (набор специфических приемов и средств проявления активности государства как определенного актора)
- механизм (форма устойчивого взаимодействия факторов и акторов, частично алгоритмизированный процесс, воспроизводимый в своих базовых параметрах).
Представляется, что сочетание таких подходов, в большей степени ориентированных на описание механизма принятия государственных решений и позволит специфицировать предмет изучения и в конечном счете увидеть те отличительные черты и свойства, которые характерны для многосложного процесса принятия государственных решений.
Нормативный и поведенческий подходы
В то же время, независимо от специфики подхода и трактовки процессуальных свойств принятия государственных решений, в формате целеполагания все предлагаемые идеи и подходы в конечном счете так или иначе интерпретируют два теоретико-методологических подхода, которые лейтмотивом проходят сквозь всю - начатую еще исследованиями в 40-х годах прошлого столетия - историю разработки политико-управленческих концепций. По сути можно даже сказать, что приверженцы этих направлений придерживаются двух различных философских представлений, в равной мере выражающих их отношение как к возможностям человека влиять или управлять внешними по отношению к себе процессами, так и к природе общества и государства. В конечном счете эти воззрения можно обозначить как методологические основания нормативной (прескрептивный) и поведенческой (дескриптивной) теорий.
Так, сторонники нормативного подхода исходят из того, что человек обладает весьма высокими адаптивными возможностями к внешней среде и потому в принципе способен к объективному отображению складывающейся ситуации. В свою очередь это предполагает, что он способен рационально выделять в ней касающиеся его проблемы, точно диагностировать их и рассчитывать принимаемые решения. Имея возможность выделить все необходимые для всестороннего понимания задачи (зависимые и независимые) переменные, человек как правило использует разнообразные способы математической имитации, расчета альтернатив, исследования операций, а также иные исследовательские модели, основанные на применении формально логических средств. Одним словом, в рамках такого понимания вопроса человек обладает всей необходимой для решения проблемы информацией, вооружен необходимыми инструментами познания и потому процесс целеполагания может быть им должным образом детализирован и операционализирован с целью нахождения оптимальных решений. Важно упомянуть и то, что помимо конечной уверенности в успешном решении управленческих задач, такой подход позволяет органически сочетать человеческий потенциал с мощностью вспомогательных компьютерных и вычислительных систем.
Коротко говоря, в рамках нормативного подхода принятие решений выступает как совокупность рационально обусловленных технологий и процедур, составляющих алгоритмизированную цепочку действий и предопределяющих эффективное (а по мере отбора правильных методик и оптимальное) принятие решений. По сути такое понимание превращает теорию принятия государственных решений в составную часть праксиологии, науки о рациональном действии.
Характерно, что такого рода идеи так или иначе апеллируют к воззрениям, предполагающим, что человек и общество представляют собой единую взаимосвязанную систему, совокупность в принципе прогнозируемых и просчитываемых отношений и действий. В соответствии с этим и общество - а вместе с ним и государство - рассматриваются как некая органическая, системно организованная целостность, функционирующая по известным человеку законам и, следовательно, чьи тенденции он может учитывать при принятии им своих решений.
Совершенно иную смысловую конструкцию предлагает поведенческий подход. Базовые установки дескриптивной философии оценивают процесс принятия решений в качестве формы специфического взаимодействия людей, которую невозможно объяснить и описать сугубо рациональными и количественными методами. В эпицентре этого способа объяснения управленческих действий стоит сам человек с его реальными интересами, традициями, персональным опытом и состоянием сознания. Эти параметры его ролевого портрета включают не только рациональные подходы, но и интуитивные прозрения, заблуждения, стереотипы и многие другие факторы, отображающие особенности человеческого поведения и которые - что весьма принципиально - могут транслировать в функционально-служебную деятельность различного рода неролевые (частные, бытовые) стимулы и мотивы поведения.
Другими словами, исходным основанием поведенческой теории является отрицание тех способностей человека, которые признавались и утверждались их оппонентами. В частности, подвергается сомнению, что человек способен адекватно оценивать возникающие сложные и, как правило, комплексные проблемы. Формулируемые управляющим актором реальные цели слишком сложны, чтобы их можно было свести к ясным - в том числе и количественно измеряемым - показателям. Возможных же для решения проблемы альтернатив или тех, которые в принципе можно было бы включить в рассмотрение проблемы, значительно больше, нежели известно - и вообще может быть известно - человеку. Так что возможности последнего оказываются принципиально ограниченными по сравнению с реально существующими проблемами и сопутствующими им обстоятельствами. Поэтому человеку в лучшем случае остается рассчитывать на удачное стечение обстоятельств, нежели на позитивные последствия заранее рассчитанных им шагов.
Коротко говоря, такое отношение к управленческим возможностям человека интерпретирует принятие государственных решений как процесс, принципиально открытый для всевозможных, в том числе и совершенно неожиданных для человека последствий. Процесс, где сознательные усилия субъектов власти и управления явно недостаточны для осуществления намеченной ими программы действий. В этом смысле принятие государственных решений выступает как тот тип взаимодействия конкретных акторов, которые формируют свою целевую программу в обстановке, принципиально превышающей их возможности к рациональному целеполаганию и сознательному достижению целей. И в конечном счете именно такая, принижающая возможности человека ситуация форматирует конкретные действия управляющих, использование ими процедур и технологий принятия решений. По понятным причинам здесь мало или совсем не применимы методы количественного программирования управленческих действий, а следовательно, полностью преобладают качественные способы описания ситуации и принятия решений.
Думается, что такая трудно - а то и совсем «не» - познаваемая ситуация исходит из соответствующего понимания социума и характера общественных связей. Поскольку последние мало проницаемы для человека, то общество и государство выступают как некие агрегатные сообщества, кластеры не связанных друг с другом событий, этакие резервуары явлений, хаотическое пересечение потоков, в которых невозможно ни обнаружить повторяемость событий, ни выявить хоть какие-либо устойчивые тенденции и закономерности.
Показательно, что при таком понимании состояния социальной среды весьма существенно трансформируются и взгляды об управленческих возможностях государства. Точнее говоря, в условиях изначальной дезинтеграции социальных связей принимаемые государством решения могут расцениваться лишь как частично адаптирующие человека к ситуации и в общем-то не претендующие на контроль и управление ею.
Базовые теории принятия государственных решений
Эти обозначенные - скорее философские, нежели собственно теоретические подходы с разной степенью полноты присутствуют в разнообразных научных построениях. Так, к первому методологическому направлению можно отнести концепции «ограниченной рациональности» (Г. Саймон и др.), «сетевую концепцию» (Ц. Ноук, П. Ричардсон, Х. Хекло и др.), «динамического цикла» (Д. Андерсон, Б. Дженкинс и др.), «организационного институционализма» (Д. Марч, Д. Олсен и др.) и ряд других. Второе же направление объединяет «бихевиоралистскую модель» (Г. Лассуэлл, Д. Лернер и др.), «всеобщей рациональности» (К. Эрроу, Э. Дауне и др.), «инкременталистскую модель» (Ч. Линдблом, И. Дрор и др.), «концепции групповой репрезентации» (Р. Даль, Ф. Шмигтер и др.) и ряд других. И хотя существует немало переходных моделей, совмещающих черты одного и другого направлений, все же исходные постулаты данных направлений так или иначе концептуализируют и специфицируют эти теории.
С одной стороны, в наиболее полной форме нормативные подходы можно обнаружить, к примеру, в трудах специалистов в области административного права, сводящих весь процесс принятия решений к регламентированной деятельности госучреждений и действующих в рамках своих ролевых обязанностей чиновников. С другой стороны, столь же определенными выглядят и разноликие бихевиористские конструкции, которые в своих радикальных формах абсолютизируют переменные параметры данного процесса и настаивают на необходимости перманентной идентификации действующих акторов, баланса интересов, ресурсов и других составляющих целедостижения применительно к каждой вновь решаемой задаче.
Однако, даже в весьма взвешенных теориях присутствуют эти методологические установки, отдающие приоритет либо рациональным и организационным, либо субъективным источникам и механизмам принятия решений.
Так, если обратиться к наиболее ярким представителям обозначенных течений, то можно увидеть, как, к примеру, Г. Саймон формулируя свою теорию «ограниченной рациональности», утверждал, что, несмотря на ограниченность индивида и организаций в познании интересов, понимании ситуации и ее составляющих, главным способом решения задачи является интеллектуальная деятельность человека, направленная на последовательную рационализацию проблемы. Другими словами, познавательные (когнитивные) механизмы выступают способом такой интерпретации управленческой ситуации, которая позволяет эффективно осуществлять управленческие действия. Причем данный метод вполне применим и работоспособен даже при решении мало структурированных задач, т.е. тех, где не ясны ни источники проблемы, ни другие параметры, необходимые для ее решения. Использование когнитивных технологий позволяет и в данном случае разложить проблему на такие составляющие, которые позволяют субъекту рационализировать вопрос и соответствующим образом отселектировать необходимые альтернативы, выбрав в конечном счете наиболее приемлемую.
Коротко говоря, в своем практическом выражении данный способ решения управленческих задач предполагает выбор вариантов действий, дающий субъекту возможность достаточно адекватно оценить проблему, прогнозировать ее решение и получить вполне предсказуемые результаты. Конечно, Саймон признавал, что влияние неконтролируемых человеком переменных не может привести к нахождению «оптимальных» решений. Но в то же время поиск решений «удовлетворительных» оказывался человеку, что называется, «по плечу». Таким образом Саймон, с одной стороны, дистанцировался от чересчур утилитаристских позиций, тех, кто абсолютизировал возможности управляющего субъекта, а с другой, остался на стороне тех, для кого рационализация являлась самым надежным инструментом повышения уровня знаний о ситуации, выдвижения и реализации управленческих целей (причем, подчеркнем, независимо от сложности решаемой проблемы).
В противоположность нормативным концепциям бихевиористы на первый план выдвигали психологические факторы процесса принятия решений, делая упор на движущей роли социокультурных составляющих, мотивах, неформальных связях и отношениях, непубличных - теневых и полутеневых - механизмах и проч. аналогичных аспектах этого управленческого процесса.
Своеобразную трактовку этих исходных принципов предложил Ч. Линдблом в своей «инкременталистской» модели.
Ученый также исходил из предположения, что главное, что движет управляющим субъектом и помогает ему решать поставленные цели - это его интересы. Именно эта опора на собственные интенции, намерения, но отнюдь не на рационализацию действительности и является основным источником механизма принятия решений, способом наложения ограничений на выдвигаемые цели и рассматриваемые варианты их достижения. Рациональность же в данном случае проявляется в инкрементальной, пошаговой тактике последовательного продвижения к поставленной цели, позволяющей минимизировать возможные - опять-таки для субъекта - потери от принятого решения. По сути предложенный метод - по определению самого автора - может быть охарактеризован как «корневой» или «метод ветвей», предполагающий учет последовательных ограничений, накладываемых практикой на целевую программу правительственного управленца. Он означает, что применительно к сложным комплексным проблемам рациональный способ мало применим или вообще неприменим. Ведь цель управляющих -особенно в политике - может быть определена независимо от рассмотрения решения. При этом критерием успешности решения является согласие относительно конкретной цели, а не паритет ценностей и оценок проблемы.
Как писал Ч. Линдблом, прескриптивный (нормативный) подход «предполагает наличие таких интеллектуальных способностей и интеллектуальных ресурсов, какими люди просто не обладают; такой подход вдвойне абсурден в отношении политических решений, когда, как обычно, время и деньги, которые могут быть выделены под конкретную политическую проблему, жестко ограничены. В итоге особую значимость для государственного управленца приобретает тот факт, что административным ведомствам фактически дается указание не применять первый метод на практике. Другими словами, предписываемые им функции и ограничения - политического или правового характера - фокусируют их внимание на сравнительно узком круге значимых факторов и альтернативных решений из всего бесконечного спектра альтернатив, на которые только хватает нашего воображения».
Конечно в реальной действительности, на практике чаще складывается комплексный подход, демонстрирующий, что в одних ситуациях - или применительно к определенным агентам государства - целесообразнее применять нормативно просчитанные цели и механизмы, а в других случаях уже принципы поведенческого подхода. Это тем более объяснимо, поскольку государственные органы решают самые разнородные задачи: от выработки политического курса до реагирования на обращение частного лица (например, за разрешением на строительство дачи). По этой причине в их деятельности используются не только методики качественного описания ситуации, но и средства количественного анализа (особенно применительно к изучению отдельных, прежде всего структурированных фаз и состояний процесса принятия решений).
Оценка рациональных и инкременталистских теорий
Как показал практический опыт, ни одно из представленных направлений не может однозначно положительно применяться при принятии государственных решений. Так, относительно применения рациональной методики в процессе принятия государственных решений ряд специалистов высказывает существенные возражения, которые сводятся к следующим замечаниям:
1. резкое возрастание объема нормативных предписаний и требований к процедурам и результатам принятия управленческих решений, что делает практически нереальным их полный учет в ходе решений;
2. сопряженная с этим процессом неопределенность и неоднозначность а во многих случаях антагонистичность нормативных предписаний;
3. частое отсутствие системы нормативных предписаний или такая степень их обобщенности, которая делает их непригодными для использования.
Важно, однако, подчеркнуть, что рационально-нормативные подходы, воплощающие больше «мечту планировщика», приспособлены только к весьма ограниченным видам управления и руководства со стороны бюрократии. Там же где в деятельности государственных учреждений включается собственно политическая тематика, там такие подходы являются редким исключением. Коротко говоря, как подчеркивают Г. Смит и Д. Мей, нормативная методология в принципе «пренебрегает диапазоном политических переменных, которые ограничивают степень выбора, доступной управляющим в сфере власти...». В этом смысле рациональный подход является разновидностью утопического мышления, мало применимого к практической сфере действий государственных органов.
Существенно и то, что рациональные подходы по сути не уделяют никакого внимания компетенции органов нижних этажей управления, значение которых растет по мере воплощения целевого замысла такого масштабного субъекта как государство. Ну и наконец еще один недостаток такого подхода ученые видят в том, что он предлагает слишком жесткий характер взаимодействия между агентами процесса принятия решений, чрезмерную схематизацию движения их реальных интересов и, следовательно, мало жизнеспособное соотношение выдвигаемых целей и используемых средств. Что касается последнего замечания, то речь идет о том, что нормативный подход по сути игнорирует тот факт, что в реальной жизни управленцы зачастую прежде всего ориентируются на имеющиеся в их распоряжении средства, а не желательные для урегулирования ситуации цели.
В то же время существуют ограничения - и даже опасные для госуправления черты - и у инкременталистских подходов. Прежде всего критика в адрес данного метода связана с его обвинениями в консерватизме, недопущении им сдвигов в государстве и обществе, т.е. изменений такого характера, которые способны качественно изменить ситуацию в нужном для граждан и правящего класса направлении. Не менее важным недостатком системы инкрементального управления является и недооценка им возможностей макроанализа ситуации, выдвигаемые препятствия для разработки стратегических аспектов планирования государственного. развития. Ну, а поскольку инкрементализм снижает усилия в области широких, качественных оценок управленческой ситуации, то он неизбежно усиливает инерцию системы управления, а временами даже укореняет косные элементы в ее механизмах. А это в свою очередь делает инкрементальные методики достаточно дорогостоящими, поскольку задачи общесоциального характера приходится решать за счет применения частичных улучшений.
Существует и еще одно социальное последствие применения инкрементализма. Так, на практике хорошо известно, что интересы мощных игроков обладают постоянным преимуществом и таким образом система управления государством оказывается однозначно деформированной, т.е. минимизирующей статусы политически неорганизованных и ресурсно необеспеченных групп. Таким образом за счет упрочения такого механизма принятия государственных решений система управления будет социально переориентирована на узкие групповые интересы. В результате достигаемая стабильность становится чрезмерной платой как за прогресс, который может стать настоятельным выводом при рациональном обобщении своего и стороннего опыта, так и за изменение социальной траектории государственного управления. Иными словами, будучи надежной методикой повседневного управления, инкрементализм, становится механизмом социальной переориентации всей системы государственного управления.
В частности, «хорошие» решения становятся результатом не выбора, не определения социальных предпочтений, ни иерархиизации интересов групп, предполагающей некие объективные критерии, а результатом ситуативных предпочтений, приемлемости, вызванной порой далекими от анализа ситуации причинами. Существенно и то, что осуществляемые пошаговые действия могут незаметно преодолевать ограничения принципиального характера, спровоцировав последствия, способные поставить под сомнение жизнеспособность всей системы управления.
«Синтетические» теории принятия решений
В силу слабой применимости при принятии государственных решений рациональных и инкрементальных теорий в чистом виде в науке идет постоянный поиск более гибких и адаптивных к данному процессу теорий. Одним из результатов такой реакции на практические потребности стало появление теории «смешанного сканирования» Этциони и нормативно-оптимальной модели для выработки тактики Дрора.
Первая модель предполагает сочетание техник макроанализа с использованием более частных, эмпирических методик. В частности, это выражается в первоначальной диагностике и оценивании управленческой проблемы в широких социально-политических координатах, предполагающих применение разнообразных теоретических моделей. Второй этап связывается уже с поиском и определением конкретных значений базовых и вторичных параметров управленческой задачи, проводимой на базе избранной ранее теоретической модели, собственно, и задающей границы интерпретации решаем ой проблемы.
В свою очередь концепция Дрора состоит в попытке расширения потенциальных возможностей рационального подхода. Это осуществляется за счет формулировки «дискретных инструкций», уточняющих детальную картину ситуации и позволяющих создать, хоть и более диверсифицированную, но одновременно целостную совокупную модель принятия решений. По мысли автора такая методика, если и не предельной, то точечной рационализации ситуации повышает управленческие возможности управленца и стимулирует его творческую активность.
В то же время нельзя не признать, что и эти теории не лишены слабостей. Так, и та и другая не всегда способны отделить принципиальные от второстепенных задач, отобразить процесс нарастания (снижения) важности рассматриваемых проблем. При этом Этциони по сути остается на точке зрения, что решения должны быть «сделаны», рационально произведены, что сохраняет существенные различия между управленческой ситуацией и позицией управляющих. Предлагаемая же модель Дрора, несмотря на претензии к дифференцированному охвату ситуации, тем не менее, как и любая нормативная модель, не способна схватить динамику «неопределенных переменных» в решении задачи и особенно ее нерациональных (субъективных) параметров.
§2. Концептуальные основания когнитивной модели принятия государственных решений
Установки формирования когнитивной модели теории принятия государственных решений
И все же, независимо ни от полемики, ни от наличия или отсутствия компромиссных моделей, проблема определения исходных оснований для моделирования процесса принятия государственных решений остается открытой. Весьма показательно, что уже упоминавшиеся американские ученые Г. Смит и Д. Мей называют полемику рациональных и инкрементальных подходов в известной мере «искусственной». Ведь действия «производителей» решений, по их мнению, в принципе не могут быть описаны на базе лишь одной теоретической модели или в рамках одной-единственной методологии. Да и вообще идеальные модели не способны к полной и адекватной интерпретации таких сложных институционально-поведенческих комплексов как принятие государственных решений. Невозможно также и соединение в одной теории объясняющих и предписывающих государству функций.
Другое дело - это поиск и определение исходной, когнитивной модели, которая способна интерпретировать природу процесса принятия государственных решений, показать принципиальные ограничения и возможности его функционирования и развития. На наш взгляд, выдвижение соответствующих положений должно так или иначе учитывать следующие исходные установки. Во-первых теория принятия государственных решений и вообще общественного администрирования в большей части является теорией политической (хотя, может быть, уместнее говорить и о некой общегосударственной) и тем самым предполагающей применение соответствующих понятий и категорий, смысловых ориентиров. Во-вторых, эта теория должна быть предельно чуткой к практическим изменениям именно в сфере власти, т.е. базовой регулятивной системе коллективного действия. В-третьих - у самой теории не может не существовать неких принципиальных ограничений, не дающей ей возможность всесторонне описать данный процесс.
Каковы же основания для такой оценки?
Прежде всего надо отметить, что в социальной сфере в целом, и в так или иначе затрагиваемой государством области политической жизни без конкретного субъекта, а, следовательно, и его интересов, понимания им ситуации, а также иных персональных параметров в принципе не может существовать ни одна управленческая проблема. Субъект - это и носитель интереса, наличие которого, собственно, и проблематизирует управленческую ситуацию, и интерпретирует установленные для этого процесса правила, и несет ту или иную ответственность за занятую позицию и последствия принимаемых решений. Не случайно и само управление чаще всего понимают как попытку приведения состояние объекта в соответствие с намерениями субъекта. Причем, как доказано практикой, чем сложнее процесс, тем выше роль и человеческого фактора в целом, и уровень зависимости процесса принятия решений от качеств управляющего субъекта.
Другими словами, только конкретный субъект (общество, группа, индивид, институт и проч.) способен воспринимать тот или иной фрагмент действительности (отношения, связи, конфликты, отдельные акции) как особую проблемно-управленческую ситуацию. И в этом плане оценочная (по отношению к действительности) позиция субъекта представляет собой исходную и структурно необходимую характеристику и проблемной ситуации, и процесса принятия государственных решений. Другими словами, характер проблемы непосредственно в первую очередь зависит от позиционирования субъекта, реального состояния его сознания, активизированных интересов и позиций.
Иначе говоря, без позиции или иных внутренних свойств субъекта как компонента управленческой ситуации любой фрагмент действительности лишается своего проблемного содержания, требующего деятельного вмешательства со стороны, целенаправленного регулирования и управления. К примеру, дефицит времени и информации или же отсутствие иных необходимых средств решения задачи не столько сокращают возможности целенаправленного действия в выбранном направлении, сколько - за счет воздействия на субъекта - ведут к изменению самой проблемы. Не нуждается в дополнительных комментариях и такой, к примеру, факт, когда индивидуальный стресс руководителя влияет на пересмотр решения сильнее, чем отсутствие нужных ресурсов.
Так или иначе, но совокупность чисто человеческих реакций при исполнении любых социальных функций (в частности, ограниченность возможностей при рассмотрении альтернатив, стремление сэкономить когнитивные ресурсы и т.д.) либо лишает рациональные подходы к задаче своей оптимальности, либо устраняет самою рациональность из рассмотрения проблемы.
Объект-субъектные противоречия в механизме принятия государственных решений
Очевидно и то, что не столько в силу сложного переплетения в самом фрагменте действительности разнообразных потоков явлений, сколько по причине использования субъектом различных шкал и измерителей проблемы, складывается принципиально неполная, а зачастую и невосполнимая никакими присущими человеку интеллектуальными методами ситуация. Как справедливо указывают А. Ахиезер и Г. Гольц, «Сами субъекты значимых решений оказываются не в состоянии преодолеть противоречия, раскол между сложностью проблем и недостаточной способностью людей их разрешать. Это может привести в локальным или глобальным негативным последствиям, к дезорганизации, вплоть до национальной катастрофы». С учетом такого понимания места и роли персональной составляющей процесса принятия решений рациональность (и соответствующая нормативная заданность действий) представляется достаточно частной характеристикой, в лучшем случае позволяющей говорить о субъективной оптимальности решения задачи.
Принципиальный раскол между объектом и субъектом управления обретает тенденцию к эскалации в зависимости от нарастания сложности последнего. Во-первых, при комбинированном характере субъекта (к примеру, включающем групповых и индивидуальных акторов), экстенсионально разрастаются оценки и проекты будущих действий. И в таком случае агрегирование становится непременным атрибутом процедуры принятия решений. Однако, в случае принятия коллективных решений или же при организации кооперативных действий и она не может обеспечить единонаправленности решений и действий управляющего субъекта.
Во-вторых, принятие решение сложносоставным субъектом предполагает постоянное использование противоречивых подходов, создающих постоянное несовпадение оценок, позиций и в конечном счете такой дисбаланс и неравновесие сил, которое еще больше снижает целостность управляющего субъекта. А, следовательно, еще больше усиливает зависимость принимаемых решений от характеристик действующего субъекта. Причем, в государстве - как политически организованном сообществе - всегда сохраняется возможность поляризации субъекта, то есть достижение того уровня раскола позиций внутри корпуса управляющих, которое может грозить блокировкой принятия обще коллективных решений. В этом смысле государство это субъект, для которого производство единого решения может представлять всего лишь частный случай управленческой активности составляющих его акторов.
В-третьих, строго рационализированные процедуры оказываются мало применимы в деятельности даже мощных и хорошо организованных аппаратных структур управления. Несмотря на имеющиеся ресурсные и кадровые возможности, и здесь постоянно проявляется ограниченность оперативной переработки информации, деформируются наиболее очевидные альтернативы, снижается скорость оборота принципиально важной информации. И все из-за влияния сугубо человеческих, психологических факторов. К примеру, известно, что спецслужбы США получили информацию о грядущих 11 сентября 2001 г. событиях, но так и не смогли правильно оценить принципиальный характер сообщений о готовящихся террористических актах, а следовательно вычленить их и положить в основу принимаемых в государстве решений.
В-четвертых, сложные социальные системы и прежде всего государство демонстрируют крайне сильную зависимость всего механизма принятия решений от поведения лидера, стиля руководства. Поэтому, несмотря даже на появление новых институтов и функций управленческих структур (при прочих равных условиях призванных диверсифицировать управленческие процессы), может сохраниться и даже усилиться зависимость механизма принятия решений от лидерских позиций. То есть практика принятия решений может остаться прежней даже при трансформации институционального дизайна власти и управления. И наоборот: при том же наборе институтов, но сопутствующем изменении состава лидирующей группы или пристрастий лидера может быть в принципе изменен механизм принятия решений.
В -пятых, многие - а в ряде случаев большинство - стимулов и мотиваций субъектов в принципе не поддается ни внешнему контролю, ни воздействию. Как показывает реальный опыт, немало решений принимается в государстве вопреки получаемой информации, по прихоти доминирующих группировок или личностной мотивации ключевых фигур в правящем классе, что демонстрирует приоритет человеческих стереотипов, привычек, пристрастий над процедурными и ролевыми условиями и установками.
Сказанное показывает, что процесс принятия государственных решений не просто «шире» совокупности рациональных действий по выработке целей. Так что, этот процесс не только «выглядит... активной динамикой, содержащей взаимодействия акторов и согласование их интересов на каждой отдельной стадии», как считает А. Дегтярев. Он просто принципиально иной. Более точную оценку предложил Дж. Андерсон, полагающий, что механизм принятия и реализации государственных решений не только не может быть сведен к рациональному выбору наилучшей версии из нескольких альтернатив, а представляет собой целый комплекс противоречивых «действий по их продвижению, связанных с борьбой и критикой, торгом и компромиссами, дискуссиями и взаимными убеждениями».
Коротко говоря, принципиальная роль субъективного начала, и, как следствие, распространение нерациональных и стихийных оснований в управленческих процессах свидетельствуют о доминирующей феноменологической логике принятия решений в государстве (если слово логика вообще применимо в данном случае). Сошлемся в данном случае и на авторитет специалиста по американской политике Р. Хилсмена, который писал, что «Большинство американцев хотело бы думать, что правительственная политика рождается в упорядоченном, солидном и рациональном процессе. Вместо этого мы находим там конфликты и неразбериху. Вместо солидного продвижения решений - зигзаги. Вместо порядка - смятение». И здесь же автор добавляет еще одну существенную мысль: «Очень часто политика предстает в качестве суммы отдельных и только смутно связанных между собой решений. В других случаях это нескладный, внутренне противоречивый компромисс между не совместимым и между собой целями или смесь альтернативных средств для достижения одной и той же цели. Не существует никакого систематического и всестороннего способа исследования всех последствий альтернативных политических курсов, да и не может быть такого».
Итак, сказанное, показывает, что основания дескриптивного подхода и стилистика инкрементализма в большей степени соответствуют природе принятия государственных решений. Именно эти установки и принципы подтверждаются многочисленными фактами принятия реальных государственных решений.
Парадокс, однако, заключен в том, что большинство современных логико-теоретических подходов разрабатывает прямо противоположную методологию, стремясь детально представить именно рациональную картину применения методик разработки и имплементации решений. Хотя, повторимся еще раз, эти мало применимые на практике схемы обладают либо частичным значением, либо применимы к крайне ограниченному кругу объектов.
Строго говоря, приоритетный характер поведенческой организации принятия государственных решений, ее зависимость от свойств участвующих в этом процессе акторов показывает, что данный процесс предпочтительнее рассматривать не как последовательные попытки по организации целедостижения, а как форму налаживания коммуникации субъекта и объекта управления (в качестве которого также выступают индивиды и социальные объединения). По этой причине главный акцент смещается не на «хорошую» или «плохую» организацию структур и институтов в процессе целедостижения - что превращается в весьма относительную категорию - а на достижение устойчивой связи коммуникатора и реципиента. Другими словами, чтобы добиться желаемой цели, необходимо знать, с кем и какие устанавливать контакты, какие использовать каналы связи, какую тактику по поддержанию общения применять по отношению к партнерам и контрагентам. И даже рационализм при таком подходе меняет свои статусные очертания: его острие становится направленным не на оценку ситуации или возможностей действий субъекта, а на упорядочение (в том числе и формально-статусных) его взаимодействия со своими контрагентами, т.е. другими участниками данного процесса. Так что не случайно процесс принятия государственных решений многие специалисты трактуют не как «субъект-объектное взаимодействие», а как «деятельность субъект-субъектного типа».
Но и не используя методологию коммуникативистики, можно констатировать, что принятие государственных решений должно восприниматься не столько как процесс реализации известных процедур, исполнения управляющими предписанных им норм и правил, сколько как инвариантный процесс, постоянное встраивание неформальной стихии межсубъектных отношений в масштабную структуру процедур, организаций и институтов. Такие приоритеты кардинально меняют представления о ролевых назначениях субъектов, трактовки и соотношение между ЦПР (центрами принятия решений) и ЦВР (центрами, влияющими на принятие решений).
Например, к первым будут относиться не наделенные формальными полномочиями органы власти и госучреждения, а те структуры, которые в данный момент и по конкретному вопросу обладают приоритетом в проведении своей позиции, а, следовательно, и могут оглашать цели государства, брать на себя обязательства и т.д. В то же время к ЦВР будут относиться те институты, которые - несмотря на формальные статусы - в данный момент и по данному вопросу оказались не решающей, а подчиненной единицей. К примеру, как показал опыт последних полутора десятилетий, российский парламент, несмотря на свои статусные полномочия, даже по своим профильным вопросам нередко оказывался в подчиненном положении даже у группировок, не обладающих никаким официальным положением (различных лобби, групп давления). Одним словом, при дескриптивном подходе не существует строго закрепленного набора ЦПР и ЦВР.
§3. Базовые компоненты когнитивной модели принятия государственных решений
Структура базовых компонентов теории принятия государственных решений
Построение теоретических моделей, позволяющих интерпретировать и описывать процесс принятия государственных решений, не сводится только к развертыванию обозначенных выше основополагающих методологических установок. Теоретическое моделирование данного процесса связано с выделением и такой интерпретацией внешних и внутренних параметров данного процесса, взаимосвязь которых и дает возможность уловить сущностные и смысловые связи между ними, генерализировать данные связи и процессы, уловив тем самым элементы повторяемости, продемонстрировать специфику данного круга явлений. Одним словом, теоретические модели должны непротиворечиво описывать порядок изменений в этой области, формализовав ее основные звенья и процессы.
В основании теоретического моделирования должны лежать как более важные, так и отличительные характеристики процесса и механизма принятия государственных решений. То есть те показатели, которые дают возможность специфицировать принятие государственных решений как в системе государственного управления, так и среди других типов целедостижения.
В частности, следует принять во внимание, что, несмотря на качественные различия с другими социальными институтами и агентами, государству, как и всем другим субъектам производства решений присущ определенный набор свойств. Это может быть известный ресурсный и временной дефицит при полноценном анализе проблемы, издержки в институциональном и кадровом дизайне решения и другие. Однако, наряду с ними у государства имеются и такие компоненты принятия решений, которые обладают вполне специфическим характером. Учитывая те и другие параметры, можно выделить те компоненты, которые конституируют теоретическое моделирование процесса принятия решений. К ним относятся:
- специфика государства как субъекта управления,
- основные акторы данного процесса
- специфика объекта государственного управления,
- специфика внешней по отношению к государству среды,
- формы поведенческой активности государства,
- характер взаимодействия между государством и объектом управления,
- характер решаемых государством задач,
- этапы принятия и реализации решения.
Рассмотрим более подробно названные компоненты структуры.
Объект и внешняя среда принятия государственных решений
Поскольку специфике государства будет посвящен отдельный раздел работы, начнем характеристику с оценки объекта государственного управления.
В данном случае следует отметить, что, принимая и реализуя свои решения, государство так или иначе взаимодействует не только с социальными, но и с объектами естественного происхождения. Иными словами, государство не просто компенсирует различные социальные издержки стихийного воздействия физико-географических и вообще природных факторов (к примеру, землетрясений, экологических катастроф, наводнений и других катаклизмов), но и пытается оказывать непосредственное воздействие на природу, преобразовывая ландшафт, осваивая околоземную орбиту, трансформируя те или иные вирусные культуры и т.д. Хорошо известно, что любая прогнозная или планирующая деятельность государства неразрывно связана с показателями, учитывающими специфику развертывания природных процессов, приспособления человека к освоенной человеком части ландшафта. Типичной является и деятельность по снижению рисков стихийных бедствий, регулирование деятельности по клонированию человеческих органов и т.д.
Таким образом, в самом общем виде можно констатировать, что в объекте государственных решений наряду с социальными процессами содержатся и природные компоненты. Таким образом, можно утверждать, что объект государственного управления носит не чисто общественный, а комбинированный, био-гео-социальный или природно-антропогенный характер. Понятно, что такие особенности объекта управления обусловливают применение определенных процедур оценки и расчета управленческих решений. Тем самым и в процессе принятия решений расчетные модели, процедуры диагностики и технологии согласования действий должны непременно руководствоваться логикой сложносоставного (т.е. включающего воздействие и природных факторов) детерминизма.
При характеристике объекта следует особо подчеркнуть - на фоне того всеобъемлющего характера - и свойственные ему существенные ограничения. Это означает, что государство не может управлять многими - даже социально значимыми - образованиями на своей территории. Так, к примеру, сохраняя самые общие формы ответственности (в частности, за денежное довольствие для егерей) за национальные заповедники, российская власть за последние 15 лет не создала ни органа контроля и управления этими объектами, не выработала ни одной правительственной программы, ни предложила ни одного проекта развития этой областью жизни.
Теперь о средовых факторах. В данном случае здесь целесообразно выделять макро (общую) и ближнюю (деловую) внешнюю среду. Как уже отмечалось выше, к первой относятся такие элементы, как физико-географические компоненты, биологические составляющие живой природы, собственно социальные и социокультурные элементы. Как можно видеть, компонентно-содержательный состав этой «удаленной» среды более структурирован, нежели среды ближней, «деловой». Эти компоненты определяют общие возможности сохранения в государстве стабильности в отношениях с природой и другим и столь же существенными для его жизнедеятельности параметрам и. В то же время нельзя не видеть итого, что повышенный уровень неопределенности состояния этих факторов провоцирует постоянные угрозы для системы управления. Но в целом характер макросреды демонстрирует, как определенный тип общества и природы воздействует на государство.
«Ближняя» среда помимо своего более дифференцированного (и следовательно, менее структурированного) характера (к которой относится тип политической системы, режим правления, социально-экономические, культурные и многие другие параметры) еще и определяет профиль воздействия на государство факторов «удаленной» среды, демонстрируя, что и на какие структуры государства влияет; каковы механизмы такого позитивного или негативного влияния; носит ли оно долгосрочный или краткосрочный характер.
При этом можно констатировать, что тот и другой компонент внешней среды носят инкорпорированный характер. Для ближней (деловой) разновидности внешней среды это означает, что государство окружает очень разнородная атмосфера и туда могут быть включены любые, самые разнообразные и различающиеся по своему характеру факторы (частично это отражается и в том, что в зону ответственности государства могут быть включены любые вопросы, затрагивающих обще коллективные интересы). При этом механизмом, регулирующим объем управленческих притязаний государства является свойство «проникновения» политических объектов (инклюзивность). Именно эта трансформирующаяся область политики и показывает, что в зону ответственности государства проникают самые разнообразные проблемы и вопросы.
Формы поведенческой активности государства
Учитывая характер механизма принятия государственных решений, можно выделить различные типы целенаправленной активности государства. К ним следует отнести: влияние, властвование, регулирование, управление, контроль, действия в форс-мажорных обстоятельствах.
Так, влияние показывает вторичность места и роли государства в определенных социальных системах (расположенных либо на территории данного государства, либо обладающих экстерриториальным характером) и соответствующего - вторичного по своему характеру - воздействия на выработку разрабатываемых там целей. К примеру, порой государство не может не только доминировать, но и оказывать существенное воздействие на выдвижение каких-либо целей корпоративными акторами, участвующими в совместном с ним проекте, при урегулировании внутрисемейных конфликтов и т.д.
В свою очередь, властвование неразрывно связано с использованием государством технологий принуждения, командования, доминирования, санкционирования, что в конечном счете нередко оборачивается игнорированием мнений подвластных. Властвование, как правило применяется для балансирования крупных (для общества) ассиметричных отношений, а с технологической точки зрения становится предпосылочным и организующим весь процесс управления государством.
Характерно, к примеру, что в средние века этот формат деятельности государства, когда верхи не столько заботилось об эффективности управления, сколько о лишении своего главного соперника - церкви преимуществ в борьбе за доминирование в обществе, был по сути доминирующим. Показательно, что эта претензия церкви на духовное господство в обществе лишало институт государства возможности осуществлять свою верховную власть, выступать носителем суверенитета. Кстати, в ряде мусульманских стран этот вопрос не решен еще и в настоящее время.
Наличие такого формата деятельности государства показывает, что различные политические режимы (например, республика или монархия как формы организации власти) создают совершенно определенные пределы и возможности для осуществления управленческой деятельности. Так, в условиях авторитаризма верхи, используя соответствующие формы регулирования социального пространства, как правило выстраивают систему госуправления «под себя», то есть для гарантированного прохождения нужных им законов, а также для их реализации. В то же время демократия, стимулируя плюралистические порядки, всегда сталкивается с более сложным и отнюдь не гарантирующим верхам «исполнение их желаний» порядком согласования интересов и реализации властной воли верхов.
Однако, в любом случае тип властного регулирования всегда формируется в зависимости от соотношения сил и неразрывно связан с т.н. аккумулятивным эффектом, то есть стремлением центра власти к неограниченному расширению своих полномочий.
Характерно также и то, что именно формат властвования предопределяет разный уровень представительства гражданских интересов и соответствующей организации, наделения акторов статусными позициями. Так, к примеру, основная часть населения представляет свои интересы через нижнюю палату парламента; аристократия через верхнюю; а структуры исполнительной власти предназначены для действий лидеров, государей и монархов.
Самой мягкой формой целенаправленного воздействия государства является контроль. Эта форма в основном предполагает действия, направленные на мониторинг ситуации, что в свою очередь в конечном счете направлено на удержание ситуации от обвальных, не поддающихся сознательному воздействию процессов, потере субъектом каких-либо возможностей сознательного воздействия на нее.
Следующей разновидностью активности государства в сфере принятия решений можно назвать регулирование, предполагающее частичное целенаправленное воздействие на отдельные параметры объекта управления и призванное снижать напряженность в тех или иных областях социальной жизни (социо-природных отношениях).
Другая, самая распространенная форма целенаправленной деятельности, рассчитанной на подчинение ситуации заранее выработанному плану - это управление. По сути - это определенная форма использования власти для решения более узкого круга задач и при помощи более широкого круга средств. Отсутствие власти не дает возможности управлять, а в свою очередь неотработанность системы управления лишает власть своих преимуществ. Важно и то, что приоритеты и отношение к общественным ценностям у этих форм активности государства тоже разные. Так, для управления необходима стабильность. А стабильность для власти - это залог сохранения позиций правящих верхов.
Коротко говоря, если властвование предполагает завоевание высшими структурами в государстве доминирующих позиций, то управление предполагает их использование для решения более конкретных задач при помощи согласования интересов, упорядочивания связей и отношений, координации действий и прочих аналогичных действий. При осуществлении такого типа активности главное - это добиться соответствия организации аппарата управления объекту регулирования. Так, к примеру, разделение властей является наиболее показательной формой институционального разделения труда в государстве.
Управление связано с признанием более широких прав и свобод у управляемых лиц, их возможностей действовать более самостоятельно и автономно. Отсюда и другой баланс сил, лежащий в основании принимаемых решений, и набор необходимых для осуществления управления структур. Еще Аристотель, говорил, что в государстве должны присутствовать принципы организации управления, действующие структуры и институты надзора за действиями. Что в целом соответствует наличию законодательных, исполнительных и судебных властей.
Принципиальным значением для государства выступает и формат действий в условиях форс-мажорных обстоятельств (или антикризисная деятельность). Позже мы опишем действия государства в условиях риска. Но в данный момент укажем, что указанная разновидность его целенаправленных действий обретает отличительные особенности при качественном нарастании опасностей и отклонения деятельности его институтов от поставленных целей. Коротко говоря, в данном случае имеется в виду, что форс-мажорные условия кардинально снижают возможность государства предпринимать какие-либо сознательные действия по отношению к объекту управления. Разрушается само взаимодействие, характер которого меняется на режим спорадических коммуникаций. Неустойчивость создавшегося положения нередко заставляет государство переключаться с внешних объектов на внутренние, то есть на задачи стабилизации собственного положения. Так что в данном случае ставится цель не столько целенаправленного воздействия на внешний объект управления, сколько предотвращения угроз существования самому управленческому аппарату. Таким образом государств, несмотря на предпринимаемые усилия, как правило, не способно должным образом структурировать публичное пространство и осуществлять внешние управленческие стратегии.
Типы управленческих действий государства
В свою очередь, собственно управленческие действия государства также обладают известной дифференциацией.
Практика дает основание упорядочить и даже систематизировать наиболее устойчивые и важные стороны его деятельности по принятию управленческих решений. Именно эти типы управленческой деятельности в публичной сфере за счет производства и реализации решений поддерживают текущее развитие событий, организационную среду деятельности государства и другие параметры его жизнедеятельности. Итак, к ним могут быть отнесены:
- государственная политика (представляющая собой комплексную совместную деятельность всех органов государственного управления по разработке и реализации долговременных целей в обществе в целом или его отдельных сферах);
- государственные кампании (представляющие собой совокупности различных взаимосвязанных акций государственных органов и структур по реализации отдельных программ, проектов и решений);
- отдельные акции государства (представляющие собой действия госструктур, связанных с урегулированием отдельных общественных отношений, поисковой или иной деятельностью этих организаций);
- управленческие действия post factum(характеризующие деятельность государственных органов в посткризисной ситуации, как ответ на непредвиденные события, исключающие планирование и программирование своих действий).
В связи с выделенными позициями следует особо подчеркнуть, что государственная политика не является единственным способом проявления активности государства в области управления общественными процессами. В то же время подавляющее большинство исследователей именно так ставит проблему. Так, в одном из самых популярных американских учебников по государственному правлению утверждается, что «государственное управление может быть определено как формулировка, реализация, оценка и изменение государственной политики»20. Таких же позиций придерживаются и многие отечественные ученые. Так, например, один из ведущих российских специалистов в этой области В Лобанов считает, что она является (единственным?) «средством, позволяющим государству достичь определенных целей... используя правовые, экономические, административные методы воздействия и опираясь на ресурсы, имеющиеся в его распоряжении».
Однако, представляется совершенно очевидным, что государственная политика -это не столько синоним управленческой активности государства в публичной сфере, сколько тот вид его активности, который позволяет данному институту поддерживать полномасштабные, долговременные и целенаправленные комплексы или действий по решению крупных общественных задач. Для такого типа активности принципиальным значением обладают не столько концентрация ресурсов применительно конкретных объектов, сколько взаимоувязка и синхронность действий его различных структур и институтов. Только государственная политика связывает конкретные деяния государства с ценностями режима, рассматривая государственную политику как главный инструмент реализации базовых целей развития общества. В этом отношении отдельные компании, которые проводит государство, могут в той или иной мере отклоняться от такого рода ценностных оснований, выступая в каком-то отношении пилотными проектами. Поэтому их неудача может и не затронуть основополагающие устои политического режима, общества и государства. Более того, различные акции и компании, как правило, являются составными частями государственной политики.
Управленческие задачи в структуре принятия государственных решений
Еще одним параметром, лежащим в основании концептуализации когнитивной модели принятия государственных решений, является тип управленческих задач. Как правило, характер задач, с которыми сталкивается государство, обладает комплексным характером. Это означает, что решение такого типа проблем связано с задействованием ресурсов и институтов, относящихся к различны», отраслям общественной жизни. Более того, в качестве результатов реализации такого рода решений выступают прямые и побочные, запланированные и непредусмотренные следствия, что существенно диверсифицирует весь процесс целеполагания в государстве. Ну и следует также добавить, что в выдвижении и реализации решений принимают участие как непосредственные, так и косвенные участники.
С содержательной стороны, несмотря на все многообразие управленческих задач, государство в основном сталкивается с тремя типами проблем и соответственно вытекающими из них задачами. В данном случае целесообразно обратиться к сформулированной по отношению к более широкому, но тем не менее аттестующей и область государственных решений - типологии Г. Саймона и А. Ньюэлла. Итак, эти ученые выделили следующие типы:
- хорошо структурированные или количественно сформулированные задачи (well structured), в которых настолько хорошо видны существенные зависимости, что они могут быть отражены в количественных показателях. Это демонстрирует, что органы управления располагают всей информацией, достаточной для идентификации проблемы, выбора оптимальной альтернативы, определения средств достижения целей и других параметров целеполагания;
- слабо структурированные или смешанные задачи (ill-structuried), которые содержат как хорошо, так и плохо известные параметры ситуации. Причем неопределенные составляющие, как правило, доминируют. Таким образом, управляющий субъект может обладать лишь частичной информацией, позволяющих определить выше названные параметры целедостижения;
- неструктурированные или качественно выраженные задачи (instruetured), содержащие лишь информацию о некоторых параметрах ситуации, причем не всегда важных. Таким образом, они отражают крайне неопределенную ситуацию, где доминируют малоизвестные факторы и при которой государственные структуры даже при применении научных методов не в состоянии определить ни качество стоящей перед ними проблемы, ни характер последствий собственных действий, ни критерии успешной деятельности.
В качестве основополагающего для концептуализации принятия государственных решений компонента назовем и характер взаимодействия государства с объектом регулирования. Такие устойчивые отношения принципиально видоизменяют функционирование всего механизма принятия решений в целом. Так, например, те или иные связи субъекта и объекта управления могут включать в себя:
- наличие односторонних или двусторонних (с обратной связью) отношений;
- действия многоцелевого (одноцелевого) характера взаимодействия государственных структур с регулируемым объектом;
- действия, предполагающие применение одного или множества критериев расчета и оценки реализации целей;
- действия, нацеленные либо только на диагностику, либо на решение проблемы, либо на то и другое вместе;
- действия, предполагающие преимущественную ориентацию на нормативные или же ситуативные регуляторы;
- действия, рассчитанные на относительно устойчивую детерминацию событий или же стохастические связи;
- действия, рассчитанные на одну или несколько фаз действий управляющих;
- аккумулятивные действия, основанные на преимущественном использовании управляющим субъектом традиций и стандартов профессиональной деятельности;
- действия актуального типа, рассчитанные на управление по новым программам;
- действия авторитарного типа, основанные на применении командных сигналов;
- действия, характеризуемые некомпетентным волюнтаризмом управляющих;
- действия, характеризуемые научным характером профессиональной активности управляющих;
- действия, предполагающие использование математических моделей управления;
- действия, предполагающие стабильные (нестабильные) отношения управляющих и управляемых;
- действия консультационного типа с превалированием экспертных суждений;
- действия институализированного (неинституализированного) характера и т.д.
Тот или иной характер взаимодействия субъекта и объекта государственных решений непременно включает в себя и известные семантические структуры, при помощи которых и происходит обмен ролевыми сообщениями. В целом все эти знаково-языковые системы должны снимать ограничения на информационный обмен системы управления с окружающей средой. В более прикладном смысле наличие таких семантических образований предполагает поддержание человеческих и служебных контактов в процессе принятия государственных решений, осуществление оперативных и стратегических решений, горизонтальных и вертикальных коммуникаций в системе госуправления. В конечном счете органическое встраивание языковых структур в процесс принятия государственных решений направлен на снижение неопределенности решения задач, исключения запаздывания политической системы на вызовы времени и принятие адекватных решений.
В то же время такие знаково-языковые структуры должны обладать различным характером. Так, для корпуса граждан этот язык должен синтезировать обыденные (повседневные) и специализированные знаки, помогающие людям целенаправленно манифестировать свои потребности в адрес системы управления и одновременно осмысленно отвечать на вызовы управленческих структур. В тоже время для международных структур используемый язык должен быть способен форматировать месседжы, которые для внешних инстанций обозначают направления политики режима. В свою очередь лобби должны при помощи употребляемых структур считывать ту информацию из сообщений власти, которая раскрывает им приоритеты, необходимые для ориентации бизнеса и т.
