Процесс принятия решений в структуре государственного управления

Основные теоретические трактовки государственного управления

Как можно видеть, в самом общем виде специфика принятия государственных решений обусловлена соединением подсистем власти и государственного управления. При этом последняя представляет собой как бы ближайшее окружение механизма принятия решений и от его характера зависит направленность действий по выдвижению и реализации целей.

В науке сложились разнообразные подходы относительно оценки государственного управления, о которых мы скажем чуть позже. Сейчас же стоит подчеркнуть, что, несмотря на различные оценки системы государственного управления, сам процесс принятия решений в этой сфере рассматривается в науке двояко: либо как отдельный акт, момент выбора целей, определения оптимальной альтернативы и в этом смысле как самостоятельная функция управления; либо устойчивое взаимодействие, процесс, в основных своих параметрах совпадающий с процессом государственного управления как таковым. И в этом смысле все управленческие действия государства рассматриваются как составные моменты принятия решений, фазы, этапы или механизмы выдвижения и реализации целей.

Думается, однако, что, несмотря на кажущиеся различия, эти два подхода не слишком противоречат друг другу, поскольку все зависит от уровня измерения этих явлений. Так, соотнося систему государственного управления с властью, обществом и природой, вполне возможно интерпретировать присущий ей механизм принятия решений не только как совокупность отдельных акций, но и как ту функциональную оболочку, которая и позиционирует ее среди этих объектов. При этом в любом случае принятие решений будет рассматриваться как эпицентр процесса государственного управления, концентрирующий в процессе целеполагания все усилия акторов и их контрагентов, функции структур и институтов, их ресурсы и возможности.

В то же время, понимание особенностей принятия государственных решений напрямую зависит от трактовок характерной для данного института системы управления. Трактовок, демонстрирующих назначение, специфику данного типа урегулирования общественных отношений, формат механизма принятия решений, специфику координации мнений и согласования интересов, выработки коллективных решений и т.д.

Так, одни ученые связывают специфику государственного управления с наличием ряда специфических процессов(планированием, организацией, обеспечением персонала, руководством, координацией, информированием и бюджетированием), другие обращают внимание на чисто административные аспекты деятельности государственных учреждений, третьи предпочитают говорить о политических параметрах этой системы и т.д. Однако, среди всей совокупности подходов к государственному управлению можно выделить наиболее значимые, среди которых: рационально-классическая плюралистическая, корпоративная и рыночная, кибернетическая, технологическая и, условно говоря, модернистская теории.

Так, рационально-классическая (Дж. Муни, А. Рилей) теория достаточно механистически трактует систему государственного управления, закладывая в ее основу позиции «человека экономического». С этой точки зрения абсолютным приоритетом в государственном управлении обладают официальные, наделенные полномочиями организационные структуры, обслуживающими взаимодействие государства и общества. В центре такого понимания находится деятельность государственных учреждений, обладающих территориальной и функциональной дифференциацией своих структур и отношений. Таким образом, механизм принятия государственных решений представляет собой по преимуществу форму взаимодействия таких управленческих субсистем, как бюрократия, парламентский корпус, группы интересов, а также политики. Наделенные специфическими правами и ответственностью, эти агенты вступают в регламентированные отношения по поводу согласования интересов и позиций, кооперации и координации действий, выработке и продвижению совместно вырабатываемых целей. Разновидностями такого подхода можно считать стейтизм (акцентирующий центральную роль государства как рационального актора) и, этатизм (абсолютизирующий социальную роль государства).

Плюралистическая теория (Г.Ласки, А.Линдсей, Э.Баркер, Дж.Фиджи) трактует государственное управление как систему представительства интересов множества относительно автономных групп, которые в своем взаимодействии не стремятся к монополизации власти и при этом не контролируются правительством. Поскольку правительство в основном занимает пассивную позицию относительно спора групповых агентов, в основании механизма принятия решений находится стихийно складывающийся баланс сил и интересов, ресурсов и усилий, комбинаторика агентов. При такой оценке системы государственного управления в механизме принятия решений главный акцент делается на деятельности правительства (а не государства как такового). И вообще государство не рассматривается как активный субъект, заинтересованный в кооперации усилий с обществом. При этом деятельность правительства и связанных с ним бюрократических интересов не рассматривается в качестве специфической группы, играющей на государственном рынке.

В противоположность таким установкам корпоративная теория (У. Ратенау, Г. Мейн, Ст. Рохкан, Дж. Хог), несмотря на то, что также признает в качестве системообразующего момента системы государственного управления деятельность множества разнообразных, функционально различных образований, делает акцент на других ее аспектах. Корпорации оцениваются здесь как формы вертикальной организации групп и влияния на власть, выражающие стремление соответствующих общностей монополизировать отношения с государством, вытеснив на периферию все иные группы интересов вплоть до партий и даже парламента. По причине стремления корпораций к занятию монопольных позиций и контролированию процесса представительства интересов государство занимает здесь основополагающее положение и отслеживает их совокупную активность, играя главную роль в налаживании отношений с обществом. Однако, учитывая реальную роль корпораций в государстве и обществе, механизм принятия государственных решений складывается здесь как форма совмещения интересов и позиций политических и экономических структур. А это, в свою очередь, предполагает поддержку корпорациями государством в обмен на их допуск к выработке государственных целей. Как считают сторонники данного подхода, правительство без поддержки бизнеса - это тирания, а деятельность бизнеса без протектората государства - пиратство, не имеющее общественного оправдания.

Учитывая все возрастающую роль корпораций в современном мире, в научной мысли множатся вариации такого подхода. И хотя, как показывает практика, корпорации чаще всего не готовы к коммерческим рискам в национальном масштабе и не всегда входят в такого рода проекты, тем не менее, некоторые ученые считают иначе. Так, например, А.С.Миллер выдвинул идею «позитивного государства», не только усиливающую взаимную зависимость государства и корпораций, но утверждающую, что правительство только тогда может взять на себя ответственность за решения в области экономики, если будет укреплять союз с корпорациями, задающими основные направления в развитии экономики. Весьма популярны в настоящее время теории и «корпоративного гражданства», а также другие идеи, расценивающие корпорации как источник приоритетного позиционирования и идентификации участников принятия решений.

Рыночная теория, исходя из того, что государству не удается обеспечить общественные потребности методами иерархически организованного административного аппарата, предлагает рассматривать (и одновременно выстраивать) систему государственного управления как глобальный механизм, ориентированный на принципы торговой сделки между государством и обществом. Таким образом, в основание механизма принятия решений закладывается идеология частного интереса, во имя которой каждый агент стремится к максимизации прибыли, а следовательно и соответствующему типу координации отношений государства и общества.

Весьма своеобразна и кибернетическая теория государственного управления, трактующая его как разновидность модели авторегулирования живых систем. Заложенные в основание этого подхода принципы гомеостатичности и динамической иерархии предполагают, что ее деятельность направлена на обеспечение (естественных или специально создаваемых) программ сохранения собственной целостности, стабильности функционирования и саморегулирование. Таким образом, все функционирование системы государственного управления регулируется взаимными переходами совершенно определенных фаз: стабильности, трансформации, обновления, разупорядоченности, испытания альтернативами и разложением старого порядка^[2].

Открытость развития, нелинейный характер эволюции, стихийно складывающаяся иерархичность структур - все это задает и основания процессу принятия решений, оцениваемому в рамках только трех диспозиций:самоорганизации, организации и управления. Государственный механизм должен функционировать в этой постоянно неравновесной среде, которая отличается только степенью неустойчивости. По сути, такое понимание предполагает не только высокую роль самоорганизации, но и то, что решение способно зарождаться в различных точках процесса, вызванных разнообразными внешними и внутренними флуктуациями (возмущениями). Такой подход сильно ограничивает и возможности целенаправленного проектирования будущих решений. Однако, он избавляет и от драматического восприятия кризиса, рассматриваемого в данной парадигме не как антипод общественного порядка, а условие выхода государства и общества на новый уровень развития. Существенно меняется здесь и отношение к средствам и методам государственного управления. В частности, предполагается, что государство должно действовать не в плане принуждения, а побуждения своих контрагентов к взаимодействию с властью.

Нельзя обойти молчанием и ряд чисто т ехнологических трактовок государственного управления, которые трактуют его не в широком социальном плане, а применительно к решению конкретных проблем и процессов. По сути, такие трактовки носят во многом сугубо организационный характер или, точнее говоря, представляют собой форму приложения менеджеральных моделей к уровню управления государством.

Так, Т. Коган, Т. Кац и Р. Маккерси предлагая схему регулирования государством социально-экономических программ, выдвигают трехуровневую модель принятия решений, предполагающую: на низшем уровне наделение работника управленческими (менеджеральными) функциями, на среднем уровне организацию коллективно-договорных форм выработки решений, а на высшем включение наемных работников как представителей гражданского общества в процесс принятия стратегических решений. Или же в рамках этого направлениягосударственное управление рассматривается как форма «управления человеческими ресурсами», т.е. как рассчитанная на осуществление конкретных акций без посредничества профсоюзов и иных структур.

К разряду такого рода подходов можно отнести и теорию «звездного менеджмента», предполагающего организацию как управления в целом, так и процесса принятия решений, отформатированного под ведущих специалистов, лидеров, государственных деятелей. Такая трактовка исключает обязательность разнообразных форм коллективно-договорной практики согласования решений. К разряду такого рода подходов можно также отнести и теорию «партисипаторного менеджмента», утверждающего необходимость совместного принятия решений с работниками на всех уровнях корпоративного и государственного управления, а также теорию агентов, которая рассматривает госуправление и присущий этой системе тип принятия решений как форму обмена между двумя (и более) государстве иным и структурами, при которой отсутствуют чисто рыночные условия. Это скорее серия контрактов между «принципалами» (заказчиками) и «агентами» (исполнителями), которые обусловлены рядом условий и процедур. Тесно примыкает к этой теории и концепция транзакционного анализа, которая делает акцент на издержках, связанных с заключением государственных контрактов и созданием новых государственных структур, мониторингом и контролем или, другими словами, разнообразными действиями «агентов» и «принципалов».

К модернизаторским теориям можно отнести группу теоретических конструкций, которые в основание своих подходов кладут те или иные аспекты взаимодействия при принятии решений. Так, теория игр, рассматривает государственное управление как форму организации рационально принимаемого решения, вырабатываемого в конкурентной борьбе двух наиболее влиятельных фигур, каждая из которых имеет свою стратегию действий: государства и общества. В результате решения формируются в результате постоянного или временного альянса сторон с целью активизации своих действий и концентрации ресурсов. В свою очередь, теория открытых систем трактует принятие государственных решений как результат ответа политико-административной системы на запросы, нужды и вызовы времени, внешней среды с целью адаптации к ним государственного управления.

В последние годы в американской и в западной науке в целом сложилось также направление постмодернизма (в частности, представленного в последние годы книгами Ч.Фокса и Х. Миллера «Постмодернистское государственное управление: рассуждения на тему», Д. Фармера «Язык государственного управления: бюрократия, современность и постмодернизм» и О. МакСвайта «Постмодернизм и Кризис определения государственного управления»), где в качестве основных факторов целедостижения рассматривалисьраспространение ценностей, интеллектуализм, ограничение области правительственной деятельности, децентрализация власти, борьба против рыночного антрепренерства и другие.

Стоит отметить и теории, основанные на рационально-прагматических подходах к его оценке. Так, в США, благодаря сложившейся практике, государственное управление чаще всего обозначают как «организацию, персонал, практику и процедуры, которые необходимы для эффективного выполнения гражданских функций, прикрепленных к исполнительной ветви власти». В соответствии с этим и принятие государственных решений рассматривается большинством ученых как институализированный процесс, обладающий своими закрепленными в праве процедурами, технологиями и методиками действий. В русле аналогичных подходов и идей располагается и теория «нового государственного управления» (Л. Джонсон, Ф. Томсон, О. Хьюс), обосновывающая необходимость преобразования системы макрорегулирования в связи с трансформацией отношений государства и общества и, в частности, перехода с бюрократической на рыночную модель управления. Здесь в качестве приоритетных структур, норм и институтов рассматриваются процессы приватизации государственной службы и оценки исполнения, в свою очередь основанных на оценке результатов деятельности чиновников, связях с частным сектором и других аналогичных показателях.