Формирование территорий городских и сельских поселений

Для начала необходимо выяснить, что понимается в Федеральном законе от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ под городскими и сельскими поселениями, поскольку это существенно для формирования территорий поселений. Федеральный закон определяет городские и сельские поселения следующим образом[8]:

городское поселение - город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Здесь следует отметить, что городское поселение – это не только город, но и поселок, а сельское поселение – как один, так и несколько сельских населенных пунктов. Последнее особенно важно, так как согласно Конституции Российской Федерации сельские поселения прямо названы территориями, на которых осуществляется местное самоуправление[9], а если следовать ранее принятому понятию сельского поселения (тождественно сельскому населенному пункту), то необходимо было бы наделить статусом сельского поселения все сельские населенные пункты, что вряд ли целесообразно по причине их очень большого числа, малонаселенности многих из них и отсутствия на их территориях ресурсов для решения вопросов местного значения.

Кроме названных выше основных принципов территориальной организации местного самоуправления, к территориям поселений Федеральным законом предъявляется ряд требований[10], а именно:

- территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения (в том числе территории с низкой плотностью населения, если их земли попадают в приведенный перечень земель);

- в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения;

- в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями);

- в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый);

- сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения;

- в соответствии с законами субъекта Российской Федерации статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта Российской Федерации и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек;

- границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях;

- территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения;

- территория поселения не может входить в состав территории другого поселения.

Поскольку при формировании территорий поселений учитывается такой фактор, как населенность территории, Федеральный закон определяет территории с низкой плотностью сельского населения и территории с высокой плотностью сельского населения:

- к территориям с низкой плотностью сельского населения относятся территории субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, плотность сельского населения в которых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения в Российской Федерации;

- к территориям с высокой плотностью сельского населения относятся территории субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, плотность сельского населения в которых более чем в три раза выше средней плотности сельского населения в Российской Федерации.

При этом перечни субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, территории которых относятся к территориям с низкой и с высокой плотностью сельского населения утверждаются Правительством Российской Федерации, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и могут изменяться не чаще одного раза в пять лет.

При формировании территорий городских поселений выявляются городские населенные пункты и в соответствии с генеральными планами городских поселений (их наличие в этом случае является обязательным) в состав их территорий включаются прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли; территории, предназначенные для развития их социальной, транспортной и иной инфраструктуры, в том числе территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями.

Технология формирования территорий сельских поселений более сложна и включает несколько этапов:

- выявляются сельские населенные пункты, которые могут претендовать на статус сельского поселения (сельские населенные пункты или поселки с численностью населения более 1000 человек, для территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек; сельские населенные пункты с численностью населения менее 1000 человек с учетом плотности населения субъекта Российской Федерации и доступности территории поселения);

- в состав их территории включаются прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселений, в том числе территории с низкой плотностью населения, если их земли попадают в приведенный перечень земель;

- выявляются сельские населенные пункты, которые могут являться административными центрами сельских поселений (определяется возможностью размещения органов местного самоуправления, то есть наличием необходимых помещений; наличием основной инфраструктуры, необходимой для решения вопросов местного значения поселений; населенностью; фактом сложившегося «центра тяготения» для прилегающих населенных пунктов, что обычно зависит от его расположения, пешеходной и транспортной доступности, наличия инфраструктуры для оказания услуг населению);

- определяется, какие прилегающие населенные пункты находятся от потенциальных административных центров поселений на расстоянии пешеходной доступности до этих центров и обратно в течение рабочего дня (здесь надо понимать, что это требование введено Федеральным законом с оговорками «как правило» и «с учетом»; следовательно, соблюдать его необходимо, но если есть достаточные основания, например, предусмотренные тем же законом низкая плотность сельского населения и труднодоступность, а также и другие, то этим требованием можно пренебречь; кроме того, «пешеходная доступность» – понятие относительное, зависящее и от скорости пешей ходьбы и от местности);

- в состав территорий поселений включаются административные центры и прилегающие к ним населенные пункты, отвечающие указанным выше условиям, прилегающие к населенным пунктам и к проектируемым поселениям в целом земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения, рекреационные земли, земли для развития, в том числе территории с низкой плотностью населения, если их земли попадают в приведенный перечень земель.

Решение задачи формирования территорий поселений упрощается тем, что городские поселения, возможные административные центры сельских поселений и т.п. давно сложились, ситуация меняется довольно медленно и требуется только небольшая корректировка ранее сформировавшихся территориальных образований.