Московский государственный университет имени М.В.Ломоносова
Факультет государственного управления
Министерство экономического развития Российской Федерации
Российский научный центр государственного и муниципального управления
МЕТОДИЧЕСКОЕ ПОСОБИЕ
по теме: «Совершенствование территориальной
организации местного самоуправления»
Авторы-составители: А.Н.Широков, С.Н.Юркова
Москва – 2010
СОДЕРЖАНИЕ
| Введение …………………………………………………………………. | |
| 1. Основные принципы территориальной организации местного самоуправления ………………………………………………………….. | |
| 2. Формирование территорий городских и сельских поселений …….. | |
| 3. Формирование территорий городских округов …………………….. | |
| 4. Формирование территорий муниципальных районов ……………... | |
| 5. Установление и описание границ муниципальных образований …. | |
| 6. Изменение границ муниципального образования ………………….. | |
| 7. Преобразование муниципальных образований …………………….. | |
| 8. Упразднение поселений ……………………………………………… | |
| 9. Создание вновь образованных поселений на межселенных территориях ……………………………………………………………… | |
| Вопросы для контроля ………………………………………………….. | |
| Заключение ……………………………………………………………… | |
| Литература ………………………………………………………………. |
Введение
Территориальная организация местной власти в России, начиная с советского периода, прошла три крупных этапа.
На первом из них, когда сначала местные советы и их исполнительные комитеты, а затем местные советы и местные администрации были и юридически и фактически местными органами государственной власти, территории, находившиеся в их юрисдикции, совпадали с территориями административно-территориальных единиц в общей системе административно-территориального устройства. Такими административно-территориальными единицами были районы, города районного подчинения, сельские советы, города республиканского (краевого, областного) подчинения. Этот этап завершился с принятием и вступлением в силу Федерального закона от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», положившего начало формированию местной власти на общепризнанных принципах местного самоуправления.
Названный Федеральный закон в части территориальной организации местного самоуправления базировался на положении Конституции Российской Федерации от 12.12.1993 г., установившем, что «местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций»[1]. Повторив это положение Конституции Российской Федерации и усилив его нормой об осуществлении местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, Федеральный закон определил, что «территории муниципальных образований – городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований устанавливаются в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций»[2].
Что касается упомянутых в приведенной норме федеральных законов, то единственным федеральным законом, содержавшем положения о территориальной организации местного самоуправления и был цитируемый нами Федеральный закон от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ. Кроме того, что было уже сказано, данным Федеральным законом устанавливалось также, что «территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения»[3], то есть территория поселения не ограничивалась чертой застройки; и предусматривалась возможность существования внутригородских муниципальных образований (для городов федерального значения – обязательность наличия внутригородских муниципальных образований)[4]. Гарантией права на осуществление местного самоуправления в поселениях должно было бы служить положение о запрете на лишение права населения городского, сельского поселения на осуществление местного самоуправления[5]. Однако здесь надо сделать оговорку о том, что это положение в существовавшей формулировке не гарантировало наличие статуса муниципального образования у каждого поселения, так как при объединении всех поселений района в единое муниципальное образование в границах района (распространенная ранее практика) население поселений осуществляло свое право на осуществление местного самоуправления, но только уже на территории этого района.
В остальном вопросы территориальной организации местного самоуправления на этом этапе регулировались законами субъектов Российской Федерации, в каждом из которых существовал свой подход к решению этих вопросов. В результате по этим подходам субъекты Российской Федерации разделились на три условные группы (условные, потому что наряду с общей практикой во многих из них существовали и отдельные исключения из нее):
- субъекты Российской Федерации, в которых территориями муниципальных образований являлись территории поселений;
- субъекты Российской Федерации, в которых территориями муниципальных образований являлись территории районов и крупных городов;
- субъекты Российской Федерации, в которых территориями муниципальных образований являлись территории всех ранее существовавших административно-территориальных образований (городских и сельских поселений, районов, городов регионального значения).
Данный этап продолжался до принятия и вступления в силу Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». С принятием и вступлением в силу этого Федерального закона в соответствии с его переходными положениями до 01.01.2005 г. во всех субъектах Российской Федерации были установлены границы территорий муниципальных образований и муниципальные образования были наделены определенным статусом в соответствии с новыми требованиями, о чем подробно будет сказано ниже.
Несмотря на то, что территориальная основа местного самоуправления на новых принципах была сформирована, процесс совершенствования территориальной организации продолжается и, видимо, будет продолжаться по мере развития местного самоуправления, изменения внешних условий и ситуации в самих муниципальных образованиях.
Основные принципы территориальной организации местного самоуправления
Принципам территориальной организации местного самоуправления в Федеральном законе посвящена отдельная глава[6]. Часть положений данной главы устанавливает общие принципы территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации, часть содержит требования к установлению территорий отдельных категорий муниципальных образований, часть определяет процедуры изменения границ, преобразования муниципальных образований, упразднения поселений и создания вновь образованных поселений на межселенных территориях. Остановимся здесь на общих (основных) принципах территориальной организации местного самоуправления. Другие вопросы будут рассмотрены ниже.
К общим (основным) принципам территориальной организации местного самоуправления в России отнесем следующие[7]:
- местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации (исключений не имеется);
- местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения (перечень «закрыт», категории муниципальных образований определены; внутригородские муниципальные образования создаются только в городах федерального значения);
- территория субъекта Российской Федерации разграничивается между поселениями; территории с низкой плотностью сельского населения, за исключением территорий, указанных ниже, могут не включаться в состав территорий поселений (поселениями «покрыта» вся территория субъекта Российской Федерации, за установленными Федеральным законом исключениями);
- территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения и (или) на территориях упраздняемых поселений межселенные территории входят в состав муниципальных районов (территории муниципальных районов представляют собой совокупность территорий поселений и межселенных территорий, если таковые имеются).
Таким образом, если рассматривать отдельно взятый субъект Российской Федерации, то вся его территория, за исключением межселенных территорий (определенных в соответствии с Федеральным законом), разграничена между поселениями; территории групп поселений и межселенные территории (если они имеются) образуют территории муниципальных районов; вне границ муниципальных районов находятся территории городских округов (если отдельные городские поселения наделены таким статусом). Территории городов федерального значения-субъектов Российской Федерации разграничиваются между внутригородскими муниципальными образованиями.
Фактически это означает возврат (если не касаться отдельных деталей) к принципам территориальной организации местной власти в период до конституционной реформы, хотя и при изменении характера местной власти. Такая территориальная организация местного самоуправления существует в большинстве демократических государств и обосновывается разноуровневостью и разномасштабностью задач, решаемых на разных территориальных уровнях, и необходимых для их решения ресурсов.
Действительно, с одной стороны, необходимо максимальное приближение местной власти к населению, и это возможно на уровне поселений; с другой стороны, для решения ряда местных задач, особенно задач социально-экономического развития территорий, и исполнения отдельных государственных полномочий требуются значительные ресурсы, которые отсутствуют в поселениях, но имеются на уровне муниципальных районов; с третьей стороны, существуют городские поселения, обладающие необходимыми ресурсами и инфраструктурой, используемой только населением этих поселений, и в них может решаться весь комплекс задач, стоящих перед местным самоуправлением, в связи с чем целесообразно придание им особого статуса.
