Автоматизированный учет законодательства (НПА)

В последние десятилетия все более активно используется так называемый автоматизированный учет законодательства на базе применения современной компьютерной техники и новейших достижений информатики. Создание автоматизированных информационно-поисковых систем по законодательству имеет ряд несомненных преимуществ по сравнению с другими видами учета нормативных актов.

1) в компьютерные системы возможно заложить практически безграничный объем правовой информации (все законодательство страны (законы, указы Президента, постановления Правительства, все виды ведомственных актов), включая и нормативные акты субъектов Федерации, акты органов местного самоуправления, ныне отмененные нормативные акты, проекты будущих законов, законодательство ряда зарубежных государств, важнейшие решения судебных органов, аннотации юридической литературы и т. д. и т. п.

2) справки о законодательстве и практике применения НПА можно получить при автоматизированном учете по любому интересующему абонента вопросу, в то время как, например, при картотечном учете такие справки можно выдать лишь в зависимости от рубрик классификатора картотеки.

3) компьютер создает возможность получить юридическую справку максимально быстро и сразу же ее напечатать и оттиражировать в том количестве, какое необходимо абоненту.

Впервые автоматизированная система правовой информации была создана в США в 60-х годах группой ученых и юристов под руководством профессора Д. Хорти. В настоящее время в США и других западных государствах созданы десятки систем такого рода. Одни из них входят в состав аппарата органов законодательной, исполнительной и судебной власти, другие носят частный характер и обслуживают на договорной основе частные фирмы, организации, адвокатов, юрисконсультов. Существует единая система правовой информации для всех западноевропейских государств, которая включает в себя примерно 150 тыс. единиц правовых документов.

В Российской Федерации такого рода автоматизированные системы созданы в аппарате Государственной Думы, Совета Федерации, Президента РФ, Правительства РФ, в Министерстве юстиции РФ и ЦБ, ряде других федеральных органов. Так, при Министерстве Юстиции РФ действует Научный центр правовой информации, который имеет обширный банк данных о федеральных нормативных актах, включая и ведомственные, а также об актах субъектов Федерации. В соответствии с Указом Президента РФ от 10.08.2000 г. «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства РФ» предусмотрено создание федерального банка НПА субъектов РФ – «федерального регистра».

Создан и активно разворачивает свою деятельность также и ряд коммерческих автоматизированных информационно-поисковых систем законодательства («Консультант-Плюс», «Гарант» и др.).

В настоящее время информационно-поисковой системой «Консультант-Плюс» разработан единый многоуровневый классификатор нормативных актов, принимаемых правотворческими органами Российской Федерации и ее субъектов, который может быть использован во всех органах и организациях, осуществляющих учет нормативных актов. К числу его несомненных достоинств следует отнести высокий уровень детализации по большинству разделов, широкий охват регулируемых законодательством проблем, активное применение многоступенчатого дробления рубрик.

2. Инкорпорация как форма систематизации законодательства

Инкорпорация (включать в свой состав) - постоянная деятельность государственных и иных органов, осуществляемая с целью объединения НПА определенного уровня полностью либо частично в издаваемые для широкого пользования сборники или собрания в определенном порядке.

Цель инкорпорации:

1) поддержание законодательства в действующем (контрольном) состоянии,

2) обеспечение доступности и обозримости законодательства

3) снабжение самого широкого круга субъектов достоверной информацией о законах и иных нормативных актах в их действующей редакции

Инкорпорация - низкий уровень систематизации и предпосылка для кодификации.

Особенность инкорпорации состоит в том, что в нормативное содержание помещаемых в сборники актов какие-либо изменения обычно не вносятся, а, значит, и содержание правового регулирования по существу не меняется. Именно это свойство инкорпорации -- сохранение неизменным содержания нормативного регулирования -- отличает ее от кодификации и консолидации (например, Полное собрание законов Российской империи (начиная с 1649 г (Соборного уложения и заканчивая НПА середины 19 века).

Классификаций инкорпорации наука теории права знает множество:

по субъекту, производящему систематизацию (по юридической силе создаваемых актов)	Официальная -осуществляется от имени и по поручению либо с санкции правотворческого органа (органов), который утверждает или иным способом официально одобряет подготовленное Собрание (Свод). Оно носит официальный характер, на его материалы можно ссылаться в процессе правотворческой и правоприменительной деятельности (Собрание законодательства РФ (на современном этапе); Свод законов РСФСР (как пример из истории России)
Официозная (полуофициальная) -издание собраний и сборников законодательства по поручению правотворческого органа (органов) специально уполномоченными на то органами (например. Министерством Юстиции), причем правотворческий орган официально не утверждает и не одобряет такое собрание (сборник) и потому тексты помещенных в нем актов не приобретают официальный характер (Систематическое собрание действующего законодательства РСФСР изданное в 60-е годы 20 века)
Неофициальная -осуществляется теми субъектами, которые не имеют специальных, предоставляемых правотворческим органом полномочий издавать собрания законодательства и осуществляют эту деятельность по собственной инициативе. Данные инкорпоративные сборники не являются официальным источником права, на них нельзя ссылаться в процессе правотворчества и применения права. Например, в Италии, где нет официального Свода законов, римским издательством «РЕМ» выпускается собрание законодательства (в настоящее время издано 50 томов собрания, общим объемом 40 тысяч страниц)
Обыденная -осуществляется любыми субъектами общественных отношений (Сборники по трудовому, жилищному или пенсионному законодательству, справочники для бухгалтеров, предпринимателей, учителей, военнослужащих и т. д.)	Профессиональная -осуществляется лицами, обладающими специальными познаниями (для юристов: судей, прокуроров, юрисконсультов, нотариусов и пр.)
по характеру расположения материала	Хронологическая -нормативные акты располагаются последовательно по датам их издания (Собрание законодательства РФ, Бюллетень нормативных актов ведомственных или муниципальных органов (содержит перечень зарегистрированных Минюстом РФ НПА федеральных органов исполнительной власти); Ведомости Федерального Собрания РФ (публикуются исключительно федеральные конституционные и федеральные законы) и др.) Исторический пример, Полное собрание законов РИ.
Систематическая (предметная) -нормативные акты располагаются по тематическим разделам в зависимости от их содержания, в каждом разделе акты размещаются по предметному принципу (Объединение нормативных актов по отраслям права, сферам государственной деятельности (образование, здравоохранение и т.д.)). Высшая форма систематизации по предметному принципу является свод законов (Первый – Свод законов Юстиниана в 12 веке; Свод законов РИ в 1832 г. (15 томов)
Смешанная -при подготовке и издании собраний законодательства могут сочетаться хронологический и предметный принципы расположения материала, когда разделы собрания подразделяются тематически, по предметному принципу, а внутри каждого раздела акты располагаются в хронологическом порядке.
по объему охватываемого нормативного материала	генеральная (полная, общая) -в собрание включается или все законодательство страны, или все федеральное законодательство, все нормативные акты того или иного субъекта РФ и т. д.(Собрание законодательства РФ)
частичная (отраслевая) -составляются собрания и сборники нормативных актов по определенным вопросам, сфере государственной деятельности, определенной отрасли законодательства или правовому институту и другим признакам
по методу обработки нормативных актов	Простая -из актов в процессе их помещения в сборники исключаются ненормативные, а также формально отмененные положения, временные нормы, срок действия которых истек, подписи уполномоченных должностных лиц
Сложная -наряду с указанными действиями из сборников исключаются также формально не отмененные, но фактически утратившие силу акты

Роль (ценность) инкорпорации: очень хорошо было указана в предисловии к Полному собранию законов Российской империи. В этом предисловии говорится, что Собрание предшествует Своду, в нем нет разницы между законами, ныне действующими, и законами отмененными, «сего требует историческая связь и целость законодательства», «сего требуют и следующие особенные уважения»: а) нужно знать не один порядок настоящий, но и порядок предшествующий, дабы на полном обозрении прошедшего и настоящего с большей твердостью основывать будущее; б) на самом производстве дел могут встречаться вопросы, для разрешения коих и для точного смысла законов настоящих восходить к законам прежним, хотя и потерявшим силу, но сохранившим в себе начало и причины законов последующих». В текстах международных договоров термин инкорпорация иногда применяется для обозначения включения одного государства в состав другого государства на основе соглашения.

3. Консолидация как форма систематизации

Издержки правотворчества, несовершенство правового регулирования общественных отношений и множество других факторов приводит к тому, что по одному и тому же предмету правового регулирования издано и действует большое число нормативных актов, который подчас входят в противоречие друг с другом, нередко дублируют друг друга. Юридическим средством преодоления множественности НПА является консолидация законодательства, которая является своеобразным «блоком» (не блокиратор) законодательства.

Таким образом, консолидация – это такая форма систематизации, в процессе которой большое число нормативных актов по одному и тому же вопросу объединяются в один укрупненный акт. Такой акт утверждается правотворческим органом в качестве нового, самостоятельного источника права, а прежние разрозненные акты признаются утратившими силу. Объединению подлежат предписания одинаковой юридической силы.

Особенность консолидации - заключается в том, что новый укрупненный акт не меняет содержание правового регулирования, не вносит изменений и новелл в действующее законодательство (меняется форма НПА, но не их содержание).

Цель консолидации: Разработать общую структуру будущего акта, с помощью определенной редакционной правки, с тем расчетом, чтобы был единым стилем, использовалась единая терминология (другими словами - устранить противоречия, повторения)

Мировая практика принятия укрупненных актов достаточно обширна. В Великобритании, например, издаются десятки актов такого рода, объединяющих акты парламента, принятые по одному и тому же предмету регулирования за все время его существования. В конце XIX в. английский парламент принял специальный закон о консолидации статутного права. Во Франции широко используются так называемые кодексы, объединяющие нормативные предписания по аналогичному вопросу. Изданы, например, такие консолидированные акты, как Кодекс дорог общественного пользования, Кодекс сберегательных касс. Кодекс морских портов и др. Курс на консолидацию актов, имеющих силу, укрупнение законодательных блоков, вбирающих в себя несколько (иногда десятки) действующих актов по одному и тому же вопросу, становится одним из приоритетных направлений упорядочения законодательства в РФ. Термин консолидация преимущественно применяется в английском праве; в романо-германской правовой системе соответствующую законодательную деятельность называют инкорпорацией;

4. Кодификация как высшая форма систематизации законодательства

Кодификация – это вид систематизации, который имеет правотворческий характер и направлен на создание нового сводного нормативно-правового акта (основ законодательства, кодекса) путем коренной переработки действующего законодательства с целью обеспечения единого, внутренне согласованного регулирования определенной социальной сферы.

Результатом кодификации является издание кодифицированного акта: кодекса, устава, положения, правила.

Кодификация обладает рядом характерных черт:

1. кодификационный акт является важнейшим среди актов, действующих в определенной сфере общественной жизни, содержит общие принципы, определяющие характер и содержание всех норм соответствующей отрасли или института права;

2. такой акт регулирует значительную и достаточно обширную сферу отношений (имущественные, трудовые, брачно-семейные отношения, борьба с преступностью и т. д.);

3. будучи итогом совершенствования законодательства, кодификационный акт представляет собой сводный акт, упорядоченную совокупность взаимозависимых предписаний;

4. кодификация предусматривает создание более устойчивых, стабильных норм, рассчитанных на длительный период их действия;

5. предмет кодификации обычно определяется в зависимости от деления системы законодательства на отрасли и институты;

6. акт кодификации всегда имеет значительный объем, сложную структуру (части, разделы, главы и другие подразделения).

Роль (назначение) кодификации - способствует усилению стабильности законодательства, созданию четкой, опирающейся на научный фундамент, системы нормативных актов, обеспечивает оптимальную скоординированность между действующими нормами, создание в законодательстве укрупненных нормативных блоков. Она позволяет решить две взаимосвязанные задачи -- совершенствовать и содержание, и форму законодательства.

По характеру и значению
Всеобщая -Создание сводных кодифицированных актов по основным отраслям законодательства – «кодекс кодексов» (Свод законов)	Отраслевая - систематизация актов отдельных отраслей права (УК РФ, ГК РФ и др.)	Специальная -Объединение норм определённого правового института либо нескольких правовых институтов (Налоговый, лесной, таможенный кодекс и др.)

Сравнительная характеристика основных форм систематизации законодательства
(инкорпорация и кодификация)

Признаки сравнения	Инкорпорация	Кодификация
цель	поддерживать законодательство в действующем (контрольном) состоянии; упорядочение законодательства	критическое переосмысление действующих норм, устранение противоречия и несогласованности между ними, ликвидировать повторения, устаревшие положения, пробелы, дублирование норм; упорядочение и обновление законодательства
по субъекту, производящему систематизацию	может быть официальной и неофициальной (ОГВ, организации, объединения, иные лица)	всегда носит официальный характер и осуществляется только ОГВ
предмет воздействия	нормативно-правовые акты	правовые предписания и юридические институты
результат систематизации	сборник или собрание, в котором сохраняется неизменным содержание нормативного регулирования	создаётся новый, сводный, систематизированный нормативно-правовой акт, при этом происходит глубокая всесторонняя внутренняя переработка нормативного материала; акт кодификации всегда имеет значительный объем, сложную структуру (кодекс, положение, уложение, устав: структурно делится на части, разделы, главы, среди которых выделяется «общая часть», «особенная часть», «общие положения» и пр.
время	представляет собой, в принципе, постоянную деятельность государственных и иных органов	представляет собой, в принципе, постоянную деятельность государственных органов
уровень систематизации	низший, часто рассматривается как предварительный этап (прием) кодификации, но может иметь и самостоятельный характер	высший, наиболее сложный и совершенный уровень, включающий в себя инкорпоративные приемы

Унификация права.

Данное понятие в большей степени используется в Международном праве (частном и публичном), соответственно данная тема подробно будет вами исследоваться в курсе Международное право. Но хочется отметить следующее.

Сближение законодательства различных стран, рассматриваемое в качестве одной из составляющих всемирного интеграционного процесса, в последние годы стремительно расширяется как по предметной сфере, так и по способам, которые используют государства для создания единообразных норм. Сближение национальных правовых систем не всегда предопределяется целенаправленными действиями по созданию единых норм, но может быть обусловлено влиянием внутригосударственных нормативных актов отдельных стран, международных соглашений, решений международных организаций на структуру и содержание правовых актов других государств. То, насколько далеко готовы идти государства в сближении своих правовых норм, во многом зависит от преследуемых при этом целей - сделать нормы идентичными или лишь схожими в общих чертах или не вступающими между собой в противоречия.

Длительное время предпочтение отдавалось сближению правовых норм на основе международных договоров. В качестве важнейшей и наиболее эффективной формы договорного сближения правовых норм рассматривается унификация национального законодательства, под которой понимается создание при помощи международных договоров единых норм, подлежащих включению в систему применяемых государством правовых предписаний и обеспечивающих преодоление различий в регулировании какого-либо рода отношений. Унификация национального законодательства предусмотрена, например, во многих соглашениях, заключенных в рамках СНГ. Важнейшая роль в унификации национального законодательства принадлежит механизмам, созданным в рамках Совета Европы. Наиболее наглядно это проявляется в сближении регулирования правового статуса личности. Созданию унифицированного правового пространства способствует не только и не столько сама Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, сколько деятельность Европейского суда по правам человека, который, по сути дела, расшифровывает и уточняет единые европейские стандарты прав и свобод человека.

Всемирная унификация национальных законодательств по таможенным вопросам необходима для единообразного толкования терминологии, упрощения таможенного оформления товаров во взаимной торговле, укрепления сотрудничества национальных таможенных служб, взаимодействия в рамках международных организаций. В результате применения унифицированных документов ускоряется перемещение лиц через таможенную границу, повышается качество работы сотрудников таможенных органов, улучшается процесс обмена информацией между таможенными органами, и в частности стран-участниц Таможенного союза и ЕврАзЭС.

В международном частном праве, под унификацией понимается процесс выработки в более или менее широком международном масштабе единообразных национально-правовых норм, регулирующих отношения, возникающие в сфере хозяйственного международного оборота. Например, Йорк-Антверпенские правила, свод общепринятых в международном торговом мореплавании правил, регулирующих распределение между судовладельцем и грузовладельцем пропорционально стоимости судна, груза и фрахта убытков, понесённых каким-либо из этих лиц, вследствие расходов и пожертвований, произведённых во время морской перевозки намеренно для спасения судна, груза и фрахта от общей для них опасности. Й.-А. п. были выработаны международной конференцией представителей торговых палат, судовладельцев, грузовладельцев и страховых компаний ряда стран, ведущих морскую торговлю, в 1864 в г. Йорке (Великобритания), в 1877 существенные изменения в них были внесены на конференции в г. Антверпене.

Форма унификации:

В нынешних условиях унификация осуществляется преимущественно посредством заключения договоров международно-правового характера, хотя возможны и другие ее формы (типовые законы, регламенты, унифицированные правила, правила толкования и т.п.).

1. Юридическая (законодательная) техника

Юридическая и законодательная техника соотносятся как целое и часть в этом целом.

Юридическая техника – это совокупность приемов, правил, средств и способов разработки и оформления НПА (законов, подзаконных актов) и индивидуальных юридических актов, обеспечивающих их совершенство.

Законодательная техника – система правил и приемов наиболее рационального конструирования закона соответственно его природе и назначению.

Закон как нормативный регулятор достигает своей цели в том случае, если он обладает определенным качеством, т.е. отображает интересы участников регулируемых отношений, и его форма является совершенной. Поэтому законодатель осуществляя законотворчество должен профессионально владеть законодательной техникой (другими словами законодатель должен- юридически грамотно сформулировать понимание соответствующих институтов (содержание) и закрепить его в форме конкретных правовых норм (форма).

Как отмечал Д.М. Гродзинский: “Чем закон технически лучше изложен, тем меньше вызовет он осложнений при его применении и, следовательно, тем меньше сил и энергии будет затрачено на различного рода толкования, разъяснения и указания, вызванные неясностью, неточностью, неполнотой и иными дефектами закона”.

В России вопросами совершенствования законодательства стали заниматься во второй половине XIX в. О повышенном внимании ученых и практиков к форме законов того времени говорит дискуссия, развернувшаяся в юридической литературе по поводу проекта Уложения о наказаниях уголовных 1885 г. Так, в одном из отзывов на проект писалось, что: “Ближайшее знакомство с проектом убеждает в том, что предлагаемое проектом упрощение законодательства, путем сокращения до минимума числа определений о похищении имущества, достигается за счет полноты, ясности и определенности закона. Для будущей судебной практики проект открывает перспективу целого ряда затруднений, так как текст закона слишком краток для того, чтобы ответить на все запросы права и действия жизни”

Наибольший интерес русских юристов к проблемам законодательной техники проявился в период с 1900 по 1917 г., т.е. в период, когда в России назревала буржуазная революция. В это время исследованиями техники законодательства занимались такие русские ученые, как Н.С.Таганцев, Ф.П. Буткевич, М.А. Унковский, П.И. Люблинский. Одновременно с трудами русских издавались и работы европейских ученых, таких как И. Бентам и Р. Иеринг. П.И. Люблинский в своем известном пособии “Техника, толкование и казуистика уголовного кодекса” писал, что, являясь изменчивым творением рук человека, юридический закон находит свою силу сам в себе и только в этой своей форме он является действующей, создающей порядок волей. Поэтому слово законодателя является делом, которое в совершенстве удается только человеку богоодаренному, который может создать интуитивно священный правопорядок, состоящий в живом соответствии с душой народа и реальными силами. Далее он отмечал, что искусству развивать мысль законодателя и извлекать из нее нужное содержание учит нас юридическое толкование. Но оно мыслимо только при знакомстве с теми техническими приемами, которыми пользовался законодатель, при построении своих норм.

Как разновидность юридической техники, законодательная техника имеет специфическое содержание, обладает набором юридических инструментов.

Инструментарий (компоненты) законодательной техники:

1. Выбор формы правового регулирования (внешняя форма правовых норм). От данного компонента зависит достоверность и юридическая сила принимаемого акта, место акта в системе законодательства и пр. В данном случае внешней формой НПА в РФ выступает Закон (к НПА, имеющий высшую юридическую силу на территории РФ, по кругу лиц).

2. Выбор способа правового регулирования. Это означает, что из всех юридических средств, находящихся в арсенале законодателя (запретов, обязываний, дозволений, рекомендаций, ограничений, убеждений, принуждений, стимулирования и пр.), последний выбирает те, которые в наибольшей мере отвечают характеру регулируемых законом отношений. Например, если законодатель ставит задачу способствовать принимаемым им законом возникновению тех или иных отношений – то и способом правового регулирования будет дозволение, рекомендация. Если цель законодателя не допустить возникновения каких-либо отрицательных отношений – то способом правового регулирования будет запрет. Если отношения возникают в частно-правовой сфере (гражданско-правовые отношения), то законодатель использует при закреплении в законе данных отношений – диспозитивный метод правового регулирования. И, наоборот, в уголовной сфере – метод императивного регулирования.

3. Использование законодателем технико-юридических средств (юридических терминов, понятий, конструкций, оговорок, примечаний и др.).

- юридический термин – это носитель, внешний символ соответствующего ему понятия

- юридические понятия – главное средство обобщения в праве (выделяют абстрактные и конкретные понятия). Исторически – от конкретных (например, конкретное судебное решение, казус) к абстрактным (любая статья в материальном праве). Соответственно в РГПС – основное место занимают абстрактные нормы, в АСПС – конкретные (или процессуальные) нормы.

- юридические конструкции (используются при конструировании правовых норм): выделяют общие и оценочные понятия. Оценочные встречаются во всех отраслях права: «крупный ущерб», «тяжкие последствия», «разумный риск» и т.п. Общие (например, в ГК РФ дано общее определение договора аренды (общая конструкция) и обязательные его условия, которые являются общими для всех договоров аренды конкретного имущества (аренды нежилого помещения, проката, транспортных средств, предприятий и пр.)

- законодательные оговорки – применяются для конкретизации содержащегося в нормах права объема прав и обязанностей (например, ч.1 ст. 30 КРФ формулирует право каждого на объединение, включая право создавать профсоюзы для защиты своих прав; а ч. 2 той же статьи специально оговаривает, что никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение)

- примечания – позволяют устранить неясности, неопределенности, которые имеют место в тексте закона (прямо указываются под статьей как «Примечание, «исключение составляют»)

Технические приемы

– определение понятий в тексте НПА (нормы-дефиниции)

- прием цифрового выражения (используется в различных отраслях права: в трудовом – указывается в цифрах время продолжительности рабочего времени, периода отпуска, размера МРОТ; в гражданском праве – определение возраста деликтоспособности; в конституционном праве – определение даты выборов; в уголовном праве – размер наказания и пр.

- прием перечисления – используются законодателем в качестве приемов казуистики (например, ст. 942 «Существенные условия договора страхования» - перечисляются точные условия при заключении договора имущественного страхования между страхователем и страховщиком: 1, 2, 3, и пр.)

- классификация понятий – применяется в тех случаях, когда необходимо сгруппировать отдельные элементы, подчиняя их одному понятию или объединяя их в общую группу (например, в кодексах главы, разделы (в УК РФ «Преступления против жизни»…)

5. Способы изложения юридических норм в тексте закона:

- в зависимости от полноты изложения элементов нормы права:

· Прямой

· Ссылочный

· бланкетный

- в зависимости от уровня нормативного обобщения:

· Абстрактный (использует в материальном праве – статьи в законах)

· Казуистический (используется в процессуальном праве) – конкретное судебное решение