Государственно-правовое регулирование сервисной деятельности и выполнение государством сервисных функций

Историческая практика показывает, что развитие услуг в лю­бой стране всегда так или иначе регулировалось государственно-правовыми институтами. В этом случае государство выступало осо­бым аппаратом, который, опираясь на механизм закона и органы принуждения (армию, полицию, пенитенциарную систему), регу­лировал отношения между производителями и потребителями ус­луг, задавал правила конкурентной борьбы между субъектами сер­висной активности, ограничивал возможности предпринимателей монополизировать тот или иной вид услуг. Благодаря этому госу­дарственно-правовая система была способна поддерживать в об­ществе стабильность, регулировать кризисные процессы в эконо­мике и общественной практике, переводя их в нормальное русло.

Механизмы государственно-правового регулирования нередко действовали выборочно, защищая интересы аристократических или богатых слоев населения за счет низших и бедных. Однако и в про­шлом, и в современных условиях государственная власть вынужде­на проявлять заинтересованность в сохранении определенного ба­ланса общественных интересов.

То же самое можно сказать относительно правового регулиро­вания взаимодействий между субъектами хозяйственной активно­сти, а также между государством и предпринимательством. Тор­говцы, ремесленники во многих странах были многочисленными и далеко не самыми привилегированными слоями населения. Тем не менее они оставались прилежными налогоплательщиками, что способствовало распространению на их деятельность государствен­ного протекционизма. Государство не только собирало с них нало­ги, выдавало лицензии, привлекало к выполнению общественных работ и благотворительных акций, но и опосредовало их взаимо­действия с клиентами.

Если взглянуть на государственно-правовые органы с общесо­циальных позиций, то их регулятивные функции по отношению к обществу и к субъектам хозяйственной деятельности также высту­пают услугой особого рода. Именно так рассматривается государ-

ственно-правовая деятельность в теории общественного блага. Дан­ная теория исходит из того, что рыночные отношения сами по себе не в состоянии учесть все многообразие общественных по­требностей и отрегулировать их удовлетворение. Существует целая система общественных благ, которые являются неделимыми и не могут быть перераспределены индивидуальным потребителям на коммерческой основе. В то же время потребителей невозможно и отстранить от их пользования. Речь идет о благах, связанных с на­циональной обороной и безопасностью, государственным управ­лением, обращением национальной валюты, а также с экологи­ческими, оздоровительными, образовательными программами.

В практике государственного строительства постепенно отра­батывались правовые и финансовые механизмы перераспределе­ния общественных благ. Посредством налогообложения, сосредо­точения в своих руках ряда властных полномочий государственные органы расширяли свою возможность распоряжаться немалыми финансами, позволяющими не только содержать армию, поли­цию, но и перераспределять средства, не допуская безудержного обогащения одних слоев и предельного обнищания других.

Помимо функций поддержки общественного порядка, оборо­носпособности, объектом государственного контроля и управле­ния становились также коммуникации (почтовая связь, транспорт и др.), общее и профессиональное образование, здравоохранение, производство некоторых наиболее доходных видов продуктов и алкогольных напитков. В последние 100-150 лет в рамках государ­ственной социальной политики во многих странах стало функцио­нировать социальное обеспечение, осуществляться работа со сла­бо защищенными слоями населения - бедными, инвалидами, стариками. Также в качестве самостоятельного направления дея­тельности многих правительств формируется культурная полити­ка, направленная на сохранение культурного наследия и на при­общение к нему разных социальных групп и слоев.

Таким образом, государство в современных условиях выполняет немало сервисных функций, хотя его деятельность в этом направле­нии носит такие названия, как обеспечение военной безопасности, поддержание общественного порядка, борьба с преступной средой, осуществление социальной или культурной политики и др.

Наличие указанных общих закономерностей влияния государ­ственно-правовых механизмов на развитие услуг сопрягается с еще одной важной тенденцией: в целом роль и значение государствен­ных рычагов всегда было более акцентированным в странах Востока (арабо-мусульманский мир, Индия, Китай, Япония и др.), а также в России, в то время как в странах Западной Европы, начи­ная с Нового времени, эволюция сервиса происходила под реша­ющим воздействием процессов рыночного обмена.

Прошедший XX в. стал периодом действия двух социально-эко­номических моделей - капиталистической системы с небольшой или умеренной долей участия государства в развитии экономики и соци­альных отношений, а также социалистической системы с масштаб­ной или почти стопроцентной долей государственного участия в хо­зяйстве и общественной жизни. Но в деле удовлетворения важней­ших общественных потребностей и та и другая политическая система имели немало общего. Так, к середине XX в. и в СССР, и в странах Западной Европы и в США функционировали государственные систе­мы образования, здравоохранения и пенсионного обеспечения, кото­рые были реальными, всеобщими, обеспечивались из бюджета госу­дарства и определились как часть гражданских прав. Опыт поколе­ний, которые пользовались плодами деятельности «государства благосостояния» (страны Запада) и «государственного социализма» (СССР), показал также, что, несмотря на все усилия и значительные расходы, большинство важнейших социальных проблем не поддава­лось искоренению, а на многие социальные программы средств хро­нически не хватало. (См.: Шанин Т. Социальная работа как культур­ный феномен современности // Взаимосвязь социальной работы и социальной политики 7 Пер. с англ. М., 1997)

Развитие капиталистической и социалистической моделей, а также разные способы реализации ими общественных потребнос­тей породили в мировом масштабе широкий диапазон промежу­точных форм как государственного регулирования сервисной дея­тельности, так и рыночных принципов функционирования сферы услуг. Каждая модель имела свои сильные и уязвимые стороны, по-разному действуя в разных странах и в разнообразных конкрет­но-исторических условиях.

После краха системы социализма на рубеже XX-XXI вв. в раз­ных регионах мира формируются новые тенденции в соотношении государственно-правовых механизмов и рыночных принципов сер­висной деятельности. Так, во многих странах дает о себе знать об­ширный кризис государственной власти, особенно связанной с централизованной формой управления. Прежним идеям огосудар­ствления и универсальных форм социального управления многие общественные силы противопоставляют принцип децентрализа­ции регулирования общественных потребностей, создания условий свободы индивидуального выбора, т.е. отстаивается право лю­дей самим определять свои потребности и создавать социальные механизмы их удовлетворения.

Однако вряд ли можно сегодня говорить об исчерпанности зна­чения государственно-правовых механизмов в регулировании сфе­ры сервиса и в реализации потребностей населения. Во всех стра­нах мира государство продолжает выполнять свои функции, регу­лируя определенные аспекты экономической практики, а также реализуя социальную политику. Правда, и регулирование и соци­альная политика в новых условиях на рубеже столетий заметно трансформируются.

Рассмотрим это на примере изменений социальной политики во многих странах мира. Хотя важнейшие направления такой поли­тики продолжают сопрягаться с прежними целями (создание безо­пасной социальной среды, борьба с бедностью, образование моло­дежи, предоставление определенного объема медицинских услуг населению и др.), но они во многих странах реализуются другими способами. Органы государственной власти уже не стремятся охва­тить все социальные проблемы самостоятельно, а вырабатывают тактику опоры на активные группы и сообщества. Нынешнее госу­дарство нередко допускает в определенных масштабах проникно­вение в сферу социальных служб рыночных принципов, внедряет хозрасчетные начала в систему оказания социальных услуг.

Еще одно новое качество государственных служб, осуществля­ющих социальную работу, сводится к тому, что имеет место раз­укрупнение учреждений социальной сферы с целью их приближе­ния к запросам потребителей. Социальная политика все в большей степени ориентируется не на среднего гражданина со стандарт­ным набором потребностей, а на многообразие общественных и личных запросов, на предоставление потребителям возможности выбора услуг.

Аналогичные тенденции можно наблюдать и в социальной по­литике властных органов России. Федеральное правительство и региональные власти также поощряют развитие негосударствен­ного сектора в его коммерческом и некоммерческом вариантах, что призвано стимулировать активность на местах. Однако при этом государственные органы нашей страны не всегда готовы считаться с глубоким экономическим кризисом, масштабы которого спо­собны увеличиваться из-за непродуманной технологии социаль­ной политики.

Особенно высоким остается роль государственного участия в развитии сервиса развивающихся стран Азии, Ближнего Востока, Латинской Америки. Здесь в ходе модернизации не снижается зна­чение государства в осуществлении крупных проектов, начиная от долевого участия в постройке железных дорог, формировании граж­данского воздушного транспорта и кончая созданием систем ре­креации, социального обеспечения, образования и др. Все это сви­детельствует о том, что институт государства продолжает разви­ваться во многих регионах мира.

На рубеже XX-XXI вв. страны Востока, а в последние десяти­летие и страны СНГ активно осваивают принципы рыночного раз­вития сервисной деятельности. Государство всемерно способствует этим процессам. При этом конкретные страны продолжают замет­но различаться между собой по масштабам протекционистской по­литики в отношении к сервису, по доле участия государства в об­служивании населения, по формами правового регулирования как сферы сервиса в целом, так и отдельных его разновидностей.

Анализ отношений между институтом государственной влас­ти, механизмами правового регулирования, с одной стороны, и сферой услуг, с другой, свидетельствует, что между ними всегда сохранялись тесные связи, так как объективно они решали сход­ные задачи (хотя и разными способами) - отзывались на обще­ственные запросы. Во многом эти связи определялись историчес­кими традициями, укорененным укладом жизни в той или иной стране.

Вместе с тем данные связи повсюду приобретали гибкий ха­рактер, чутко реагируя на общественные и экономические изме­нения внутри страны и за ее пределами. В зависимости от конкрет­ных условий жизни политика государства по отношению к сфере услуг динамично трансформировалась. В настоящее время обще­признанным является тот факт, что сама власть выполняет сер­висные функции по отношению к обществу, к гражданам страны.