В целях исполнения мероприятий федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 – 2013 годы)», утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 10.03.2009 № 261, в соответствии с приказом Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Кировской области от 28.04.2010 № 223 проведен мониторинг правоприменения законодательства в сфере государственной гражданской службы, включающий в себя мониторинг правоприменения следующих нормативных правовых актов:
- Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»,
- Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»,
Указ Президента Российской Федерации от 21.09.2009 № 1065 «О проверке достоверности и полноты сведений, предоставляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной гражданской службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению».
Основными целями и задачами проведения данного мониторинга являются анализ и обобщение практики применения органами государственной власти законодательства в сфере государственной гражданской службы, выработка предложений по корректировке законодательства Российской Федерации.
В целях осуществления мониторинга правоприменения использована отраслевая и статистическая информация федеральных органов государственной власти и органов исполнительной власти Кировской области, а также их правоприменительная практика (УФСИН России по Кировской области, УФССП России по Кировской области, Управление Россельхознадзора по Кировской области, Управление Роспотребнадзора по Кировской области, Правительство Кировской области), информация общественных, научных и правозащитных организаций, средств массовой информации, результаты проверок и данные судебной практики по вопросам государственной гражданской службы.
В рамках проведения мониторинга правоприменительной практики в сфере государственной гражданской службы был проведен социологический опрос общественного мнения об эффективности, причинах и последствиях неэффективности нормативных правовых актов в сфере государственной гражданской службы среди сотрудников федеральных органов государственной власти и исполнительных органов Кировской области.
В социологическом опросе приняло участие 57 человек и получены ответы на следующие вопросы:
1. Как исполняются Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее – федеральные законы в сфере государственной гражданской службы)?
2. Как исполняются нормативные правовые акты,
принятые в развитие федеральных законов в сфере государственной гражданской службы?
3. Что в наибольшей мере мешает эффективной
реализации федеральных законов в сфере государственной гражданской службы?
4. Какие действия чаще всего приводят к нарушению федеральных законов в сфере государственной гражданской службы?
5. Какие причины чаше всего лежат в основе невыполнения федеральных законов в сфере государственной гражданской службы?
6. В достаточной ли степени Вы информированы о законодательстве в
сфере государственной гражданской службы, особенностях его применения, ходе его реализации?
Большинство респондентов отметили, что федеральные законы в сфере государственной гражданской службы исполняются частично, не в полной мере в связи с отсутствием подзаконных актов, в которых был бы прописан правовой механизм исполнения законов о государственной службе и наличием противоречий в правовом регулировании отношений, связанных с прохождением государственной гражданской службы.
Среди причин, препятствующих эффективной реализации нормативных правовых актов в сфере государственной гражданской службы и лежащих в основе невыполнения федеральных законов в сфере государственной гражданской службы, респонденты отметили следующее:
- неодинаковый подход к толкованию норм федерального законодательства;
- наличие противоречий и коллизий в действующем законодательстве;
- приоритет личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей;
- бездействие, халатность;
- коррумпированность;
- бюрократизм;
- формальный подход при реализации нормативных правовых актов;
- отсутствие или недостаточное финансирование, необходимое для реализации дополнительных государственных гарантий государственных служащих (профессиональная переподготовка, транспортное обслуживание, предоставление единовременной субсидии на получение жилья и т.д.);
- незнание нормативных правовых актов самими государственными служащими, непрофессионализм;
- неэффективная организация труда;
- отсутствие должного контроля.
Проведенный социологический опрос показал, что респонденты в достаточной степени информированы о законодательстве в сфере государственной гражданской службы, но, тем не менее, существует потребность в более детальном изучении нормативных правовых актов, наличии общедоступной судебной практики по вопросам, связанным с государственной гражданской службой.
I. Федеральный закон от 27.07.2004 №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее - Закон о государственной службе)
В соответствии с пунктами «г» и «т» статьи 71 Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации находятся вопросы установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности, а также вопросы федеральной государственной службы.
Закон о государственной службе направлен на создание комплексной правовой базы для эффективного функционирования государственной гражданской службы, он устанавливает правовые, организационные и экономические основы федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации.
В ходе настоящего мониторинга установлено, что цели и задачи принятия Закона о государственной службе достигнуты. Содержание указанного нормативного правового акта полностью соответствует целям и задачам, на достижение которых он направлен.
В настоящее время на федеральном уровне нормативная правовая база, регулирующая вопросы в сфере государственной гражданской службы, в том числе во исполнение положений Закона о государственной службе, в основном сформирована. Вместе с тем, несмотря на значительный массив нормативных правовых актов, действующих на федеральном уровне, до сих пор не приняты:
федеральный закон:
- о медицинском страховании гражданского служащего и членов его семьи, в том числе после выхода гражданского служащего на пенсию за выслугу лет (пункт 5 части 1 статьи 52 Закона о государственной службе);
- о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, и их семей (пункт 11 части 1 статьи 52 Закона о государственной службе);
- о порядке рассмотрения служебного спора комиссией по служебным спорам, а также о порядке принятия решения комиссией по служебным спорам и его исполнения (часть 11 статьи 70 Закона о государственной службе);
подзаконные нормативные акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации:
- перечень должностей гражданской службы, в случае замещения которых гражданин после увольнения с гражданской службы не вправе в течение двух лет замещать должности, а также выполнять работу на условиях гражданско-правового договора в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в должностные обязанности гражданского служащего, без согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов (пункт 1 части 3 статьи 17 Закона о государственной службе);
- положение о кадровом резерве на гражданской службе (часть 8 статьи 64 Закона о государственной службе);
- перечень должностей гражданской службы, по которым предусматривается ротация гражданских служащих, и порядок ротации гражданских служащих (часть 3 статьи 60 Закона о государственной службе);
- об обобщенных показателях эффективности и результативности деятельности государственных органов, принятии и исполнении управленческих и иных решений, а также правовом, организационном и документационном обеспечении исполнения указанных решений, общие для государственных органов и гражданских служащих для установления особого порядка оплаты труда (часть 14 статьи 50 Закона о государственной службе);
- о перечне должностей гражданской службы, по которым может устанавливаться особый порядок оплаты труда (часть 15 статьи 50 Закона о государственной службе);
- о порядке ведения Сводного реестра государственных гражданских служащих Российской Федерации (часть 5 статьи 43 Закона о государственной службе).
Коррупциогенные факторы в Законе о государственной службе не выявлены.
Однако имеют место коллизии норм права, предусмотренных Законом о государственной службе и иными федеральными законами:
- коллизия норм трудового законодательства и Закона о государственной службе.
Например, Трудовой кодекс Российской Федерации не предусматривает испытания для работников, назначенных на должности по результатам конкурса. Статьей 27 Закона о государственной службе предусмотрена возможность установления испытательного срока продолжительностью от трех месяцев до одного года, в то время как практически все должности государственной гражданской службы замещаются по результатам конкурса.
Согласно статье 37 Закона о государственной службе прекращение служебного контракта с гражданскими служащими, замещающими должности категории «руководители», по инициативе представителя нанимателя, помимо прочего, допускается вследствие принятия необоснованного решения, повлекшего за собой нарушение сохранности имущества, неправомерное его использование или иное нанесение ущерба имуществу государственного органа, а также однократного грубого нарушения своих должностных обязанностей, повлекшего за собой причинение вреда государственному органу или нарушение законодательства Российской Федерации. Эта норма была перенесена в Закон о государственной службе из Трудового кодекса Российской Федерации. Однако трудовое законодательство предусматривает данные основания расторжения трудового договора в отношении руководителя организации (филиала, представительства), его заместителей и (в части принятия необоснованного решения) главного бухгалтера. Закон о государственной службе, сохранив конструкции данных норм, распространяет их на гражданских служащих, замещающих должности категории «руководители». А согласно Указу Президента Российской Федерации от 31.12.2005 № 1574 «О Реестре должностей Федеральной государственной гражданской службы» в федеральных министерствах и ведомствах к таким должностям относятся, например, начальник управления, заместитель начальника управления, начальник отдела и др. Таким образом, нормы трудового законодательства, предусматривающие повышенную ответственность руководителя организации, Законом о государственной службе оказались распространены на руководителей структурных подразделений, однако последние не обладают особым правовым статусом, характерным для руководителя.
- коллизия норм Закона о государственной службе и Федерального закона от 21.07.1997 № 118-ФЗ «О судебных приставах».
В соответствии со статьей 12 Закона о государственной службе в число квалификационных требований к должностям гражданской службы категории «специалисты» всех групп должностей гражданской службы, а также категории «обеспечивающие специалисты» главной и ведущей групп должностей гражданской службы входит наличие высшего профессионального образования. В то же время статья 3 Федерального закона от 21.07.1997 №118-ФЗ «О судебных приставах» предъявляет к кандидату для замещения должности «судебный пристав» (а это старшая группа должностей, категории «специалисты») требование наличия среднего (полного) общего или среднего профессионального образования.
- внутренние коллизии норм Закона о государственной службе.
Часть 4 статьи 64 Закона о государственной службе регламентирует, что включение гражданского служащего (гражданина) в кадровый резерв для замещения должности гражданской службы осуществляется в порядке, предусмотренном статьей 22 указанного Закона.
В соответствии с частью 12 статьи 22 Закона о государственной службе Указом Президента Российской Федерации от 01.02.2005 № 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации» (далее - Указ) утверждено Положение о конкурсе. Описанная конкурсная процедура никак не устанавливает особенности проведения конкурса для формирования кадрового резерва. Вместе с тем устанавливает процедуру поступления гражданина на гражданскую службу для замещения должности гражданской службы или замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы, которое осуществляется по результатам конкурса.
В соответствии с пунктами 20 и 23 Положения о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации, утвержденного Указом, конкурс проводится при наличии не менее двух кандидатов и победителем может быть признан только один кандидат. Исходя из вышеизложенного, в кадровый резерв второй кандидат не может быть зачислен. Не ясно, по какому принципу должен формироваться кадровый резерв на группы должностей, категории должностей, на конкретные должности в соответствии со штатным расписанием государственного органа.
Искажений смысла положений Закона о государственной службе на подзаконном уровне регулирования, ошибок юридико-технического характера в тексте Закона не установлено.
Случаев принятия неправомерных и необоснованных решений, а также неиспользования права при применении Закона о государственной службе не установлено.
Экономическая и финансовая обеспеченность Закона о государственной службе осуществляется в полном объеме.
Органами государственной власти Кировской области осуществляется комплекс мероприятий, направленных на создание и совершенствование правовых, организационных, финансовых, методологических основ государственной гражданской службы и системы управления ею, формирование высокопрофессионального состава государственных гражданских служащих Кировской области.
Анализ нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения в сфере государственной гражданской службы, показывает, что полномочия органов государственной власти Кировской области по регулированию отношений в данной сфере, предоставленные федеральным законодательством, в основном реализованы. В настоящее время продолжается совершенствование областного законодательства в сфере государственной гражданской службы, включающее в себя как принятие новых нормативных правовых актов, так и внесение изменений в ранее принятые нормативные акты.
В целях реализации законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе в Кировской области приняты следующие нормативные правовые акты:
1) Закон Кировской области от 02.03.2005 № 314-ЗО «О государственной гражданской службе Кировской области» (в редакции от 10.03.2010 № 510-ЗО).
Предметом правового регулирования Закона являются общественные отношения, связанные с поступлением на государственную гражданскую службу Кировской области, ее прохождением и прекращением, с определением правового положения государственного гражданского служащего Кировской области, а также установлены квалификационные требования к стажу государственной гражданской службы или стажу (опыту) работы по специальности для государственных гражданских служащих Кировской области.
По результатам экспертизы (экспертное заключение от 11.02.2010 № 86) было выявлено, что в связи с принятием Федерального закона от 17.12.2009 № 322-ФЗ «О внесении изменения в статью 11 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» нормы статьи 7, части 5 статьи 40 Закона области требуют приведения в соответствие со статьей 11 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в части наименований классных чинов государственной гражданской службы Кировской области и определения порядка присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы области.
Экспертное заключение Управления было направлено в Законодательное Собрание области, в прокуратуру Кировской области.
10.03.2010 Законодательным Собранием области был принят Закон области от 10.03.2010 № 510-ЗО «О внесении изменений в Закон Кировской области «О государственной гражданской службе Кировской области», предусматривающий приведение основного документа в соответствие с нормами федерального законодательства.
По результатам юридической экспертизы Закона Кировской области от 02.03.2005 № 314-ЗО «О государственной гражданской службе Кировской области» (с изменениями от 10.03.2010 № 510-ЗО) Управлением было составлено заключение от 02.04.2010 № 207 о соответствии акта нормам федерального законодательства.
2) Закон Кировской области от 10.03.2010 № 511-ЗО «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Кировской области государственным гражданским служащим Кировской области».
Предметом правового регулирования закона являются общественные отношения, связанные с присвоением и сохранением классных чинов государственной гражданской службы Кировской области государственным гражданским служащими Кировской области.
По результатам юридической экспертизы № 221 от 08.04.2010 установлено, что закон принят полномочным органом – Законодательным Собранием Кировской области в пределах своей компетенции, положения закона соответствуют Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, форма и текст закона соответствуют предмету правового регулирования и правилам юридической техники.
3) Закон Кировской области от 06.06.2007 № 132-ЗО «О государственных должностях Кировской области» (в редакции от 28.04.2010 № 520-ЗО).
Предметом правового регулирования закона области являются общественные отношения, связанные с определением правового положения лиц, замещающих государственные должности Кировской области, основных правовых и социальных гарантий для лиц, замещающих государственные должности Кировской области, а также законом учреждены государственные должности Кировской области.
По результатам юридической экспертизы № 85 от 11.02.2010 установлено, что в связи с принятием Указа Президента Российской Федерации от 04.12.2009 № 1381 «О типовых государственных должностях субъектов Российской Федерации» часть 2 статьи 2 закона области требует приведения в соответствие с Перечнем типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации, утвержденным данным Указом Президента Российской Федерации.
Экспертное заключение Управления было направлено в Законодательное Собрание области, в прокуратуру Кировской области.
22.04.2010 Законодательным Собранием области был принят Закон области от 28.04.2010 № 520-ЗО «О внесении изменений в отдельные законы Кировской области», предусматривающий приведение основного документа в соответствие с нормами федерального законодательства.
По результатам юридической экспертизы Закона Кировской области от 06.06.2007 № 132-ЗО «О государственных должностях Кировской области» (с изменениями от 28.04.2010 № 520-ЗО) Управлением было составлено заключение от 01.06.2010 № 343 о соответствии акта нормам федерального законодательства.
4) Указ Губернатора Кировской области от 30.12.2009 № 127 «Об утверждении «Программы развития государственной гражданской службы в органах исполнительной власти Кировской области» на 2010-2013 годы».
Предметом правового регулирования Указа являются общественные отношения, связанные с утверждением «Программы развития государственной гражданской службы в органах исполнительной власти Кировской области» на 2010-2013 годы».
По результатам юридической экспертизы № 23 от 01.02.2010 установлено, что указ принят полномочным должностным лицом – Губернатором Кировской области в пределах своей компетенции, положения указа соответствуют Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, форма и текст указа соответствуют предмету правового регулирования и правилам юридической техники.
5) Указ Губернатора Кировской области от 18.12.2006 № 111 «О Реестре должностей государственной гражданской службы Кировской области» (в редакции от 18.02.2010 № 8).
Предметом правового регулирования указа являются общественные отношения, связанные с утверждением Реестра должностей государственной гражданской службы Кировской области.
По результатам юридической экспертизы № 197 от 29.03.2010 установлено, что указ принят полномочным должностным лицом – Губернатором Кировской области в пределах своей компетенции, положения указа соответствуют Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, форма и текст указа соответствуют предмету правового регулирования и правилам юридической техники.
6) Указ Губернатора Кировской области от 18.08.2009 № 66 «Об утверждении перечня должностей государственной гражданской службы Кировской области, при назначении на которые граждане и при замещении которых государственные гражданские служащие Кировской области обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей».
Предметом правового регулирования указа являются общественные отношения в сфере утверждения перечня должностей государственной гражданской службы Кировской области, при назначении на которые граждане и при замещение которых государственные гражданские служащие Кировской области обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.
По результатам юридической экспертизы № 457 от 01.09.2009 установлено, что указ принят полномочным должностным лицом – Губернатором Кировской области в пределах своей компетенции, положения указа соответствуют Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, форма и текст указа соответствуют предмету правового регулирования и правилам юридической техники.
7) Указ Губернатора Кировской области от 18.08.2009 № 67 «О представлении гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Кировской области, и лицами, замещающими государственные должности Кировской области, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера».
Предметом правового регулирования указа являются общественные отношения, связанные с представлением гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Кировской области, и лицами, замещающими государственные должности Кировской области, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.
По результатам юридической экспертизы № 486 от 15.09.2009 установлено, что указ принят полномочным должностным лицом – Губернатором Кировской области в пределах своей компетенции, положения указа соответствуют Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, форма и текст указа соответствуют предмету правового регулирования и правилам юридической техники.
8) Указ Губернатора Кировской области от 18.08.2009 № 68 «О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей государственной гражданской службы Кировской области, и государственными гражданскими служащими Кировской области сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера».
Предметом правового регулирования указа являются общественные отношения, связанные с представлением гражданами, претендующими на замещение должностей государственной гражданской службы Кировской области, и государственными гражданскими служащими Кировской области сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.
По результатам юридической экспертизы № 484 от 15.09.2009 установлено, что указ принят полномочным должностным лицом – Губернатором Кировской области в пределах своей компетенции, положения указа соответствуют Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, форма и текст указа соответствуют предмету правового регулирования и правилам юридической техники.
9) Указ Губернатора Кировской области от 15.12.2009 № 119 «Об утверждении Положения о проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Кировской области в органах исполнительной власти области, и лицами, замещающими государственные должности Кировской области в органах исполнительной власти области, и соблюдения ограничений лицами, замещающими государственные должности Кировской области в органах исполнительной власти области».
Предметом правового регулирования указа являются общественные отношения, связанные с осуществлением органами исполнительной власти проверки достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Кировской области в органах исполнительной власти области, и лицами, замещающими государственные должности Кировской области в органах исполнительной власти области, и соблюдения ограничений лицами, замещающими государственные должности Кировской области в органах исполнительной власти области.
По результатам юридической экспертизы № 765 от 29.12.2009 установлено, что указ принят полномочным должностным лицом – Губернатором Кировской области в пределах своей компетенции, положения указа соответствуют Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, форма и текст указа соответствуют предмету правового регулирования и правилам юридической техники.
10) Указ Губернатора Кировской области от 15.12.2009 № 120 «Об утверждении Положения о проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей государственной гражданской службы Кировской области, и государственными гражданскими служащими Кировской области, и соблюдения государственными гражданскими служащими Кировской области требований к служебному поведению».
Предметом правового регулирования указа являются общественные отношения, связанные с осуществлением органами исполнительной власти проверки достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей государственной гражданской службы Кировской области, и государственными гражданскими служащими Кировской области, и соблюдения государственными гражданскими служащими Кировской области требований к служебному поведению.
По результатам юридической экспертизы № 779 от 29.12.2009 установлено, что указ принят полномочным должностным лицом – Губернатором Кировской области в пределах своей компетенции, положения указа соответствуют Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, форма и текст указа соответствуют предмету правового регулирования и правилам юридической техники.
11) Указ Губернатора Кировской области от 01.03.2006 № 11 «Об утверждении Порядка и условий командирования государственных гражданских служащих Кировской области» (в редакции от 11.08.2009 № 64).
Предметом правового регулирования указа являются общественные отношения, связанные с определением порядка и условий командирования гражданского служащего, а также порядка возмещения расходов, связанных со служебными командировками.
По результатам юридической экспертизы № 465 от 01.09.2009 установлено, что указ принят полномочным должностным лицом – Губернатором Кировской области в пределах своей компетенции, положения указа соответствуют Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, форма и текст указа соответствуют предмету правового регулирования и правилам юридической техники.
12) Постановление Правительства Кировской области от 12.09.2005 № 42/213 «О предоставлении дополнительного оплачиваемого отпуска за ненормированный служебный день государственным гражданским служащим Кировской области (в редакции от 29.03.2007 № 90/153)
Предметом правового регулирования постановления являются общественные отношения, связанные с установлением государственным гражданским служащим Кировской области дополнительного оплачиваемого отпуска за ненормированный служебный день, порядка и условий его предоставления.
По результатам юридической экспертизы № 234 от 03.05.2007 установлено, что постановление принято полномочным органом – Правительством Кировской области в пределах своей компетенции, положения постановления соответствуют Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, форма и текст постановления соответствуют предмету правового регулирования и правилам юридической техники.
13) Постановление Правительства Кировской области от 18.12.2006 № 77/299 «О денежном содержании государственных гражданских служащих органов исполнительной власти и иных государственных органов Кировской области».
