Предмет и методы финансового права

В юридической литературе с конца 60-х — начала 70-х гг. идет оживленная дискуссия относительно предмета и особенностей финансового права, его места среди других юридических наук и в этом контексте — о значимости финансового законодательства во всей системе права. Нередко финансовое право подменяется термином «финансовое законодательство» или понятием «законодательство о финансах и кредите» и рассматривается в процессе правового регулирования финансовых отношений*.

* См. подробнее, напр.: Финансовое право / Под ред. проф. О.Н. Горбуновой. — М.: ЮРИСТЪ, 1996. — С. 27—31; Грачева Е.Ю., Соколова ЭД. Финансовое право России. — М., 1997. - С. 14-18.

Поскольку дискуссия продолжается, мы хотели бы высказать свое мнение по поводу этих обсуждаемых сложных научных проблем, акцентируя внимание на финансовом праве, изучающем прежде всего финансовое законодательство и его применение на практике в условиях развивающейся рыночной экономики.

Отметим, что еще в начале 60-х гг. P.O. Халфина высказала достаточно смелую для того времени мысль. По ее мнению, финансовое право (включая финансовое законодательство) является самостоятельной отраслью права, но существовало оно в рамках государственного и административного права, выделилось из них и сохранило в себе черты этих отраслей*.

* Халфина P.O. Вопросы советского административного и финансового права. — М., 1952. - С. 194-195.

Б.Н. Иванов, М.И. Пискотин, С.Д. Цыпкин* также считают, что финансовое право есть отрасль права, выделившаяся из недр государственного и административного права.

* Иванов Б.Н. О системе советского финансового права. — Труды ВЮЗИ. — Т. IX. — 1967. — С. 40—41; Пискотин М.И. Советское бюджетное право. — М., 1971. — С. 49; Цыпкин В.Д. Доходы государственного бюджета СССР. — М., 1973. - С. 14-15.

Другая точка зрения, которую высказывали Е.А. Ровинский, М.А. Гурвич, С.И. Вильнянский,Н.И. Химичева*, состояла в том, что финансовое право признавалось просто самостоятельной отраслью права.

* Ровинский Е.А. Основные вопросы теории советского финансового права. — М.,1960. — С. 64; Гурвич М.А. Советское финансовое право. — М., 1954. — С. 36; Вильнянский С.И. К вопросу и системе советского права. — Советское государство и право. — 1957. — № 1. — С. 107; Основы теории государства и права. — М.,1963. — С. 494; Химичева Н.И. Субъекты бюджетного права. — Саратов, 1978. 3

В 1976 г. В.В. Бесчеревных в книге «Компетенция Союза ССР в области бюджета» подробно обосновал вывод о том, что финансовое право не выделилось из других отраслей права, а возникло как самостоятельная отрасль наряду и одновременно с государственным и административным правом*.

* Бесчеревных В.В. Компетенция Союза ССР в области бюджета. — М.. 1976. — С. 30.

На наш взгляд, в современных условиях развития рынка эта точка зрения наиболее обоснованна. При этом следует иметь в виду, что такие финансовые институты, как налоги и займы, возникли одновременно с государством, поскольку были объективно необходимы для содержания и функционирования публичной власти.

Подтверждение того, что финансовое право является самостоятельной отраслью права и относится к публичному праву, можно найти и у буржуазного теоретика финансового права Поля Мари Годме. Хотя Годме и считает, что финансовое право выделилось из государственного и административного права, в своей книге «Финансовое право» он пишет: «Связь финансов и экономики, гибкость и оборотоспособность данной части имущества и связанная с этим возможность злоупотреблений требует, чтобы государственные финансы регламентировались специальными государственными нормами. Эти нормы дают возможность: 1) распоряжаться средствами в достаточном их количестве (правила, регулирующие доходы); 2) точно учитывать движение средств (казначейские правила); 3) обеспечивать их использование в соответствии с волей народа и в общих интересах (бюджетные правила). Эти нормы влияют на все стороны жизни — экономики и политики — составляют самостоятельную отрасль права»*.

* Годме П.М. Финансовое право. — М., 1978. — С. 38.

Однако из всего сказанного не совсем ясно, что же следует вкладывать в понятие предмета финансового права как самостоятельной отрасли права, как взаимодействует финансовое право с другими отраслями права и какое место занимает финансовое законодательство в системе финансово-правового регулирования общественных отношений.

В научной литературе по этому вопросу высказываются следующие мнения. Так, в книге «Финансовое право» (под ред. О.Н. Горбуновой) отмечается, что предмет финансового права составляет совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства для обеспечения бесперебойного осуществления его задач и функций в каждый данный период развития. Е.Ю. Грачева и Э.Д. Соколова констатируют, что «предметом финансового права являются общественные отношения, возникающие в процессе осуществления государством финансовой деятельности, то есть деятельности по образованию, распределению и использованию фондов денежных средств»*. Авторы труда «Экономика и право» пишут, что предмет финансового права охватывает совокупность юридических норм (финансовое законодательство), регулирующих общественные отношения, которые возникают в процессе образования, распределения и использования денежных фондов (финансовых ресурсов) государства и органов местного самоуправления, необходимых для реализации их задач**.

* Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Указ. соч. — С. 14.

** Никитин A.M.. Цыпкин Ю.А., Эриашвили Н.Д. и др. Экономика и право. — М.: ЮНИТИ, 1999. -С. 320.

Думается, что, несмотря на некоторый разнобой в определении понятия и предмета финансового права, в приведенных выше определениях есть много общего и переплетающегося.

Во-первых, все названные авторы признают прежде всего необходимость формирования новой отрасли права, которая исследует механизм государственно-правового регулирования финансовых отношений. Во-вторых, многие из них выделяют финансовое законодательство, юридические нормы и финансовые правоотношения как исходные понятия данной отрасли правовых знаний; причем нормы и отношения касаются образования, распределения и использования фондов денежных средств. И в-третьих, все авторы говорят об актуальности законодательного, правового регулирования финансовой деятельности государства и его органов.

Однако открытым остается вопрос о том, что следует вкладывать в содержание предмета финансового права на современном этапе (см. «Экономика и право»).

По нашему мнению, отталкиваясь от приведенных выше подходов и определений, можно утверждать, что финансовое право — это самостоятельная отраслевая юридическая наука, изучающая финансовое законодательство как таковое, а следовательно, и совокупность юридических норм, регулирующих финансово-правовые отношения в обществе, которые возникают в ходе образования, распределения и использования денежных средств государства и его органов.

Очевидно, что финансовое право имеет свой предмет регулирования, несвойственный другим отраслям права. Предмет финансового права касается финансового законодательства, вытекающих из последнего юридических норм, а также обозначенных выше финансово-правовых отношений. Эти отношения разнообразны по содержанию, отличаются кругом участников, субъектов. Главная же их особенность состоит в том, что они возникают в процессе финансовой деятельности государства и его органов. Отсюда возникает и другая их особенность — они представляют собой разновидность имущественных отношений и касаются других сфер правового регулирования.

Методы финансового права — это средства, приемы и способы изучения финансового законодательства, указанных выше норм, финансово-правовых явлений и процессов. Отметим, что, имея свои методы и способы правового регулирования, отличающиеся от других отраслей права, финансовое право занимает в системе российского права также самостоятельное место. Для определения предмета регулирования и установления границ этой отрасли права существуют определенные критерии. Главным из них является то, что финансовое право регулирует общественные отношения, складывающиеся в процессе финансовой деятельности государства, а его нормы связаны с распределительной, контрольной и стимулирующей функциями государства при распределении общественного продукта и национального дохода в денежной форме.

По методам правового регулирования финансовое право на первый взгляд полностью совпадает с административным правом. Тот же метод властных предписаний, неравенство субъектов правоотношений. Однако административное право не регулирует финансовые отношения, их специфика требует применения финансово-правового метода. Большая часть таких предписаний исходит от финансово-кредитных органов государства, созданных специально для осуществления финансовой деятельности. Эти органы связаны с другими органами государства лишь по линии функциональной финансовой деятельности. Здесь нет подчинения в полном объеме, как при отраслевом управлении. В связи с этим различна и степень императивности норм, есть особенности выражения в них экономических методов руководства. Примером могут служить кредитные санкции банка.

В нормах финансового права жестко закрепляются требования государства в области финансовой деятельности. Причем степень императивности норм почти не снижается как на уровне закона, так и таких подзаконных актов, как инструкции Министерства финансовРФ, налоговых органов, инструктивные указания Центрального банка РФ.

Следовательно, в связи с тем что финансовое право имеет дело с неоднородными общественными отношениями и учетом содержательных аспектов самих финансово-правовых отношений, здесь могут применяться разные методы правового регулирования: власти и подчинения, координации, ограничительно-закрепительный, санкционирующий, делегирующий равноправия сторон, рекомендательный и т.д.

Финансовое право взаимодействует и с другими отраслями права. Так, отношения чисто рыночные, отношения равноправных субъектов по поводу денежных средств, внутренних финансов предприятий, в сфере внутренней деятельности банков, органов страхования, товарно-денежные отношения регулируются также соответственно нормами гражданского, предпринимательского и коммерческого права.

Финансово-правовой аспект регулирования этих отношений определяется следующими обстоятельствами:

а) они выполняют функцию мобилизации денежных средств;

б) на основании нормативных актов направляют эти средства на выполнение задач и функций государства;

в) определяют условия возникновения всех указанных денежных отношений, их изменения и прекращения;

г) определяют функции органов государства, особенно в кредитно-расчетной сфере, по обеспечению повседневного финансового контроля — контроля рублем за всей деятельностью государства.

Таким образом, все перечисленные отношения являются предметом регулирования как гражданского, предпринимательского и коммерческого, так и финансового права. Однако здесь следует исходить из того, что доходы, складывающиеся на рынке и в хозяйстве, должны быть перераспределены таким образом, чтобы была возможность обеспечить необходимыми денежными средствами функционирование всего государственного механизма. Аппарат же государства, получая достаточное количество средств, должен обеспечивать общее его развитие в нужном направлении, т.е. решать наряду с политическими экономические и социальные задачи. Эта область деятельности государства невозможна без применения и совершенствования норм финансового права.

В основе финансового права лежат нормы КонституцииРФ, в соответствующих статьях которой закреплены основы финансовой деятельности государства (ст. 71, п. «ж», «з»; ст. 72, п. «и»; ст. 72, 106 и др.). Конституционные основы служат базой для развития финансового законодательства. В то же время именно нормы финансового права регулируют процессы аккумуляции, перераспределения и использования фондов денежных средств в государстве.

Конституционные нормы, устанавливающие компетенцию органов представительной и исполнительной власти в области бюджета, налогов и доходов, государственного кредита, страхования, денежно-кредитной системы, закрепляют общие принципы и положения финансовой деятельности государства. В финансовом праве они являются базовыми для дальнейшей конкретизации и развития отношений, возникающих в процессе финансовой деятельности. Так, вопросы бюджета и налогов, кредита, денежного обращения, закрепленные в Конституции РФ, находят свою конкретизацию и развитие в довольно обширном финансовом законодательстве.

Следовательно, финансово-правовые нормы в той или иной степени выражают всеобщность конституционных принципов государственного и общественного устройства, а финансовая деятельность государства, несомненно, является деятельностью управленческой. Нормы финансового права, регулирующие эту деятельность, относятся к отраслям права государствоведческим, обеспечивающим реальное осуществление публичной государственной власти как в федерации, так и во всех ее субъектах.

Таким образом, можно сделать вывод, что нормы финансового права, регулируя отношения в области финансовой деятельности государства и обладая специфическими особенностями, составляют самостоятельную отрасль права — финансовое право.

Система финансового права

Правовые нормы, регулирующие финансовую деятельность государства, группируются внутри отрасли финансового права в определенные правовые институты. Институты — это взаимосвязанные и взаимно обусловленные группы правовых норм, регулирующих однородные общественные отношения определенной, узкой области внутри отрасли права. Они существуют объективно. Порядок расположения и изучения институтов внутри отрасли права обусловлен системой общественных отношений в области финансовой деятельности государства.

Поскольку финансово-правовые нормы — это установление государства, то все финансовое право состоит из двух частей — общей и особенной.

К общей части финансового права относятся нормы, регулирующие общие принципы, правовые формы и методы финансовой деятельности государства, система органов государства, осуществляющих финансовую деятельность, их правовое положение, а также правовое положение всех субъектов финансовых правоотношений. Сюда же относятся вопросы регулирования финансового контроля в государстве, принципы, лежащие в основе зарубежных институтов финансового права*.

* При характеристике системы финансового права следует исходить из положения А.Б. Венгерова, который пишет: «Система права включает в себя и иные крупные взаимодействующие блоки, например, блок внутригосударственного (национального) права и блок тех общепризнанных принципов и норм международного права, которые включены (имплантированы) в соответствующую систему права». //Теория государства и права. Теория права. — Т. I. — М., 1996. — С. 153.

Особенная часть финансового права включает расположенные в определенном научно-обоснованном порядке и логической последовательности институты финансового права, связь между которыми объективно обусловлена. Так, основным институтом финансового права, несомненно, является институт бюджетного права, поскольку в бюджетной системе аккумулируются основные государственные финансовые ресурсы, которые обеспечивают деятельность органов государственной власти*. К централизованным финансам относятся также централизованные государственные внебюджетные фонды денежных средств. Правовые институты, регулирующие общественные отношения, складывающиеся в данной области, являются ведущими среди других финансово-правовых институтов.

* В соответствии со ст. 6 БК РФ бюджетная система Российской Федерации — это система, основанная на экономических отношениях и государственном устройстве, регулируемая нормами права; совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектовРФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Бюджет — это доходы и расходы государства. Поэтому естественно, что следующим институтом финансового права является институт государственных доходов, а основными нормами — нормы, регулирующие налоговые отношения как юридических, так и физических лиц. К доходам государства относятся институты, объединяющие финансово-правовые нормы, регулирующие децентрализованные фонды денежных средств, и нормы в области государственного кредита и страхования.

Для нормального функционирования финансовой системы государства необходимо не только аккумулировать доходы в централизованные и децентрализованные фонды денежных средств, но и правильно направлять их и расходовать. В связи с этим следующим правовым институтом финансового права является институт расходов в государстве. Сюда относится бюджетное финансирование, банковское кредитование, выплаты по государственному долгу и страхованию. Специально следует сказать о банковском кредите, который является категорией очень сложной, так как через систему банков деньги вначале аккумулируются, собираются в государстве, а затем уже расходуются. Таким образом, банковский кредит может рассматриваться одновременно и как институт доходов, и как институт расходов.

Для банковской деятельности очень важен порядок расчетов, устанавливаемый в государстве, поэтому нормы, регулирующие расчеты, выделяются в отдельный финансово-правовой институт.

Поскольку финансовая деятельность — это деятельность, основывающаяся на деньгах и денежном обращении, то в систему финансового права входит и такой институт, как деньги и денежное обращение, а также валютное законодательство.

Таким образом, в системе финансового права нашла отражение объективно существующая финансовая система государства. Единство финансовой системы выражается в общем построении системы финансового права, где в общей части закрепляются основные понятия финансовой деятельности государства, понятия и особенности финансово-правовых норм, финансово-правовых отношений и финансово-правовых институтов. Здесь же рассматривается финансовый контроль и дается сравнительная характеристика основных финансово-правовых институтов других государств. В особенной части финансового права логически последовательно располагаются и характеризуются финансово-правовые институты. И это является базой для изучения финансового права и финансовой деятельности государства как деятельности публичной власти в государстве.