Бюджетирование, ориентированное на результат БОР — методология подготовки и исполнения бюджета, при которой планирование расходов осуществляется в непосредственной связи с достигаемыми результатами. Также известны названия данной методологии, как «бюджетирование по результатам» и «программно-целевой подход».
Бюджетная реформа, ориентированная на внедрение БОР в системе органов исполнительной власти в Российской Федерации, осуществляется с 2004 года. Координатором реформы является Министерство финансов РФ (Департамент бюджетной политики, Департамент межбюджетных отношений). В широком смысле переход к принципам БОР включает:
• Переход в федеральных органах исполнительной власти к управлению по результатам и среднесрочному бюджетированию, ориентированному на результат (СБОР);
• Проведение реформы межбюджетных отношений;
• Проведение оптимизации сети бюджетных организаций;
• Повышение эффективности и результативности бюджетных расходов.
Внедрение бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), является в международной практике одним из наиболее актуальных и востребованных направлений реформирования системы управления общественными финансами. Основой модели бюджетирования, ориентированного на результат, является программно-целевой метод планирования, предполагающий формирование программного бюджета, сочетающего в себе требования к установлению планируемого результата и к конкурентному распределению ресурсов. В настоящее время ключевой задачей развития системы общественных финансов в России является повышение результативности и эффективности бюджетных расходов, осуществляемое путем внедрения инструментов БОР.
Основная задача - интеграция системы управления целями и результатами деятельности министерств, ведомств и других государственных и муниципальных организаций в бюджетный процесс. Вместе с тем, фундаментальные трудности вызывает связка между общественно полезными результатами, за которые отвечают министерства и правительство в целом, с объемами их финансирования и деятельностью подведомственных организаций, результатом которой выступают конкретные государственные (муниципальные) услуги.
Внедрение управления по результатам в федеральных органах исполнительной власти осуществлялось в 2004—2006 годах в форме эксперимента.
Задачи БОР
Концепция реформирования бюджетного процесса, ориентированного на внедрение БОР, включает следующие основные задачи:
1. Приближение бюджетной классификации РФ к требованиям международных стандартов, введение интегрированного с бюджетной классификацией плана счетов бюджетного учета.
2. Упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета, через аналитическое разделение действующих и вновь принимаемых расходных обязательств. Действующие обязательства подлежат безусловному включению в расходную часть бюджета. Новые расходные обязательства должны устанавливаться лишь при наличии соответствующих финансовых возможностей на весь период их действия и при условии обязательной оценки их ожидаемой эффективности.
3. Введение в практику бюджетного процесса формирования ведомственных целевых программ, в рамки которых должна быть включена значительная часть бюджетных расходов. Ориентация федеральных целевых программ на решение крупных и требующих длительных сроков реализации инвестиционных, научно-технических и структурных проектов межотраслевого характера.
4. Переход к распределению бюджетных ресурсов между распорядителями бюджетных средств и бюджетными программами.
5. Расширение сферы применения механизмов поддержки отобранных на конкурсной основе региональных и муниципальных программ бюджетных реформ в рамках создаваемого с 2005 года Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов.
В целях определения структуры получателей бюджетных средств, их объемов финансирования, численности, подчиненности, уровня финансирования на предмет их возможной реорганизации, Минфин России выпустил приказ от декабря 2003 года, которым утвердил сроки и порядок проведения финансового мониторинга, начиная с января 2004 года. Мониторинг проводится главными распорядителями бюджетных средств (ГРБС) и распространяется на всех распорядителей (РБС) и получателей (ПБС) бюджетных средств.
Модели БОР, обладая общими фундаментальными признаками, могут существенно различаться друг от друга. В первую очередь принято различать проблемно-ориентированную и сервисную модели БОР Кроме того, различное значение в моделях БОР могут иметь среднесрочное планирование, связь с мотивацией служащих, место и роль стандартизации деятельности бюджетных учреждений и органов власти, нормативного финансирования.
На практике, необходимость и целесообразность внедрения БОР, как правило, объясняется наличием ряда вполне определенных ситуаций:
1. ситуация, когда традиционные методы повышения эффективности расходов бюджета (в первую очередь открытые конкурсы, усиление финансовой дисциплины и казначейские технологии) практически исчерпали себя и не могут решить проблем несбалансированности бюджета или недостаточно высокого качества бюджетных (государственных, муниципальных) услуг;
2. ситуация бюджетного кризиса, в которой необходимы радикальные меры по сокращению расходов при одновременном удержании прежних позиций в части достигнутого уровня оказания бюджетных услуг;
3. положение, при котором бюджет перестает быть полноценным инструментом управления, когда его расходные статьи начинают «жить собственной жизнью», но имеется политическая воля и желание изменить ситуацию, навести порядок в бюджетной сфере, внести ясность в цели и причины осуществления расходов бюджета;
4. наличие политических амбиций быть в «мэйнстриме» происходящих в Российской Федерации реформ, либо стремление получить федеральные субсидии или средства международных спонсорских организаций, выделяемые на цели реформирования бюджетного процесса;
5. как следующий шаг внедрения результативного управления в органах исполнительной власти региона (муниципального образования).
ДРОНД служит инструментом для внедрения принципов БОР. Доклад о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования (СБП)– документ, определяющий стратегию деятельности субъекта бюджетного планирования (главного распорядителя бюджетных средств) на среднесрочный период (3 года) и содержащий информацию о фактически достигнутых результатах ГРБС в отчетном периоде. По сути, ДРОНД является отчетом о результатах деятельности субъекта бюджетного планирования в предыдущие годы, и программой деятельности СБП на ближайшие три года. В ДРОНДе в систематизированном виде должна быть представлена информация о всей деятельности ГРБС в разрезе:
• целей и задач ГРБС с показателями результативности;
• целевых программ, направленных на достижение поставленных целей и задач;
• финансовых ресурсов, необходимых на достижение заявленных целей и задач.
Доклады способствуют увязке информации о целях, задачах и результатах деятельности с фактическими и планируемыми объемами бюджетного финансирования.
Необходимость внедрения системы докладов впервые была оговорена в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 гг. Ежегодное предоставление субъектами бюджетного планирования докладов о результатах и основных направлениях деятельности было названо одним из путей расширения сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования.
Тем же Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249, которым была одобрена указанная Концепция, было утверждено и Положение о докладах о результатах и основных направлениях деятельности СБП. Положением были установлены основные принципы и правила подготовки и представления докладов.
В развитие указанного Положения Минфином России совместно с Минэкономразвития России были утверждены Методические рекомендации по подготовке Докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, где весьма подробным образом были охарактеризованы требования к содержанию каждого из разделов.
Указанные нормативно-правовые акты применимы для СБП федерального бюджета. Те субъекты РФ и муниципальные образования, которые планируют использовать данный инструмент, должны разработать и принять соответствующие нормативно-правовые акты. Ниже приведен перечень нормативно-правовых актов, необходимых для внедрения докладов о результатах и основных направлениях деятельности СБП в субъектах РФ/ муниципальных образованиях:
1. Положение о порядке подготовки ежегодных докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования;
2. Методические рекомендации по формированию ДРОНДов;
3. Положение о проведении оценки достижения целей и задач деятельности главных распорядителей бюджетных средств и порядке учета планируемых и фактически достигнутых показателей при распределении бюджетных средств на очередной финансовый год и плановый период. Примерный перечень стратегических целей для разработки Докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования1
1. Повышение уровня и качества жизни населения
2. Повышение материального уровня жизни населения.
3. Сокращение числа граждан с доходами ниже прожиточного минимума.
4. Повышение обеспеченности населения жильем.
5. Повышение уровня здоровья и безопасности условий жизни населения.
6. Повышение безопасности от насильственных действий (преступности).
7. Повышение качества медицинского обслуживания населения.
8. Обеспечение занятости трудоспособного населения.
9. Обеспечение прав и свобод граждан.
10. Обеспечение высоких темпов устойчивого экономического роста.
11. Обеспечение полной конвертируемости рубля.
12. Снижение уровня инфляции.
13. Повышение конкурентоспособности российского бизнеса.
14. Укрепление международных позиций России.
15. Интеграция на пространстве СНГ.
16. Повышение уровня национальной безопасности.
17. Снижение рисков и возможного ущерба от внешних угроз.
