Представительный орган местного самоуправления

Общие положения и место в структуре органов местного самоуправления. Центральное место в системе органов местного самоуправления принадлежит представительному органу – выборному органу местного самоуправления, обладающему правом представлять интересы населения и принимать от его имени общеобязательные решения, действующие на территории муниципального образования. Как справедливо отмечается в литературе, депутаты представляют все население, проживающее на определенной территории, т.е. и тех, кто голосовал за избранных кандидатов, и тех, кто голосовал против них, и тех, кто вообще не участвовал в голосовании, но входит в местное сообщество. Представляя все население, депутаты должны учитывать в своей деятельности и отражать в своих решениях мнения и интересы различных общественных слоев[258].

Ведущая роль представительного органа в системе муниципальных органов власти определяется тем, что именно ему предоставлено право выражать волю населения муниципального образования, придавать ей общеобязательный характер, осуществлять от имени этого населения власть.

Расходы на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой в соответствии с классификацией расходов бюджетов Российской Федерации. Управление и (или) распоряжение представительным органом муниципального образования или отдельными депутатами (группами депутатов) в какой бы то ни было форме средствами местного бюджета в процессе его исполнения не допускаются, за исключением средств местного бюджета, направляемых на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования и депутатов.

Представительный орган обладает правами юридического лица. Представительный орган муниципального образования имеет обособленное имущество, от своего имени приобретает и осуществляет имущественные и неимущественные права и обязанности, может быть истцом, ответчиком в судах, иметь печать, штамп, бланк с соответствующей символикой, счета в банковских и кредитных учреждениях.

Порядок формирования. Представительные органы муниципальных образований формируются на основе всеобщего участия населения, прежде всего путем муниципальных выборов.

Порядок формирования представительных органов для поселений и для муниципальных районов может быть различен.

Представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. Представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет не более 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан. В случае, если в таком поселении численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составит более 100 человек, избирается представительный орган поселения. Численность и срок полномочий депутатов представительного органа поселения определяются населением на сходе граждан. В случае отсутствия инициативы граждан о проведении указанного схода численность и срок полномочий депутатов представительного органа поселения первого созыва устанавливаются законом субъекта Российской Федерации.

Ст. 35Федерального закона № 131-ФЗ предусматривает два варианта формирования представительного органа муниципального района.

Основным для большинства муниципальных районов является вариант, согласно которому представительный орган избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать двух пятых от установленной численности представительного органа муниципального района.

Согласно второму варианту, представительный орган муниципального района состоит из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства.

В таком порядке представительный орган муниципального района формируется, если такое решение в течение 1 года со дня выдвижения соответствующей инициативы поддержано представительными органами не менее чем двух третей поселений, входящих в состав муниципального района. Инициатива о таком порядке формирования представительного органа оформляется решением представительного органа, расположенного в границах муниципального района поселения. В решении указывается предлагаемая норма представительства депутатов представительных органов поселений в представительном органе муниципального района, а также день начала работы сформированного в соответствии с указанным порядком представительного органа муниципального района. День начала работы данного органа не может быть ранее дня истечения срока полномочий представительного органа муниципального района, сформированного в соответствии с рассмотренным нами первым вариантом.

Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов.

Вновь избранный представительный орган муниципального образования собирается на первое заседание в установленный уставом муниципального образования срок, который не может превышать 30 дней со дня избрания представительного органа муниципального образования в правомочном составе.

Численность депутатов. Численность депутатов представительного органа муниципального образования устанавливается уставом муниципального образования. При этом в зависимости от вида муниципального образования Федеральный закон № 131-ФЗ устанавливает нижние пределы такой численности. Так, численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, не может быть менее:

7 человек – при численности населения менее 1000 человек;

10 человек – при численности населения от 1000 до 10 000 человек;

15 человек – при численности населения от 10 000 до 30 000 человек;

20 человек – при численности населения от 30 000 до 100 000 человек;

25 человек – при численности населения от 100 000 до 500 000 человек;

35 человек – при численности населения свыше 500 000 человек.

Численность депутатов представительного органа муниципального района не может быть менее 15 человек, а депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения – не может быть менее 10 человек.

Компетенция и полномочия представительного органа муниципального образования. В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся:

1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений, выполнение работ, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами;

7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;

10) принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку.

Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

Среди таких полномочий можно назвать следующие:

принятие решения о назначении местного референдума;

назначение выборов депутатов представительного органа муниципального образования;

назначение выборов главы муниципального образования;

дача согласия на назначение на должность отдельных должностных лиц администрации муниципального образования;

осуществление права законодательной инициативы в законодательном органе государственной власти субъекта Федерации;

заслушивание отчетов должностных лиц администрации муниципального образования и руководителей муниципальных предприятий, учреждений, организаций о текущей работе и внесение главе муниципального образования представлений по их отчетам;

установление порядка назначения на должность и освобождения от должности руководителей муниципальных предприятий, учреждений и организаций;

утверждение документов территориального планирования муниципального образования и иной градостроительной документации;

назначение в соответствии с уставом муниципального образования голосования по отзыву депутата представительного органа, главы муниципального образования, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, а также преобразования муниципального образования;

установление в соответствии с уставом муниципального образования порядка реализации правотворческой инициативы граждан;

назначение в соответствии с уставом муниципального образования публичных слушаний, проводимых по инициативе населения или представительного органа муниципального образования;

определение в соответствии с уставом муниципального образования порядка назначения и проведения опроса граждан, назначение опроса граждан;

определение в соответствии с уставом муниципального образования порядка назначения и проведения собрания граждан, а также полномочий собрания граждан, назначение собрания граждан, проводимого по инициативе населения или представительного органа муниципального образования;

определение в соответствии с уставом муниципального образования порядка назначения и проведения конференций граждан, назначение конференций граждан, проводимых по инициативе населения или представительного органа муниципального образования;

установление в соответствии с законом субъекта Федерации и уставом муниципального образования порядка и сроков рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления муниципального района;

утверждение структуры администрации муниципального образования;

формирование контрольного органа муниципального образования, определение порядка его работы и полномочий;

определение порядка приватизации муниципального имущества в соответствии с федеральным законодательством;

утверждение перечня объектов муниципальной собственности, приобретение, создание и преобразование которых требует согласия представительного органа муниципального образования;

определение порядка предоставления и изъятия земельных участков в соответствии с земельным законодательством;

установление правил проведения открытого конкурса по размещению муниципального заказа, финансируемого за счет местного бюджета на выполнение работ (оказание услуг), внесение в них изменений и дополнений;

установление порядка привлечения заемных средств, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг и др.

Таким образом, представительный орган любого муниципального образования выполняет три функции – учредительную, правотворческую и контрольную.

Учредительная функция представительного органа выражается, например, в выборах главы муниципального образования, формировании иных органов и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования.

Основная функция любого представительного органа власти, в том числе представительного органа муниципального образования – принятие общеобязательных нормативных правовых актов. Нормотворческий процесс в муниципальном образовании имеет схожие черты с законотворческим процессом на федеральном и региональном уровне[259].

Нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования в течение 10 дней. Глава муниципального образования, исполняющий полномочия главы местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если глава муниципального образования отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается представительным органом муниципального образования. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.

Контрольная функция играет важную роль в деятельности представительного органа муниципального образования. Особое значение имеют такие виды контроля представительного органа муниципального образования, как:

1) контроль за исполнением местного бюджета или финансовый контроль. Такой контроль может быть предварительным, текущим и последующим[260]. При предварительном контроле, в ходе обсуждения и утверждения проектов актов о бюджете и иных проектов решений по бюджетно-финансовым вопросам, осуществляется оценка и последствия принятия таких актов. При текущем контроле исполнение местного бюджета рассматривается на заседаниях специально созданных комитетов, бюджетно-финансовых комиссий представительного органа муниципального образования, в ходе депутатских слушаний и в связи с депутатскими запросами. Последующий контроль осуществляется представительным органом муниципального образования в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении местного бюджета;

2) контроль за исполнением органами и должностными лицами муниципального образования полномочий по решению вопросов местного значения. Представительный орган муниципального образования заслушивает ежегодные отчеты главы муниципального образования, главы местной администрации о результатах их деятельности, деятельности местной администрации и иных подведомственных главе муниципального образования органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования;

3) контроль за соблюдением и исполнением муниципальных правовых. Представительный орган муниципального образования нередко дает оценку состоянию соблюдения и исполнения муниципальных правовых актов и в случае необходимости принимает решение о подготовке изменений и дополнений в такие акты, о проведении дополнительных и последующих проверок за соблюдением и исполнением муниципальных правовых актов;

4) контроль за соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью муниципального образования. Данный вид контроля является обобщающим предыдущие три: частично реализуется в форме финансового контроля, частично в форме контроля за исполнением органами и должностными лицами муниципального образования своих полномочий и исполнением муниципальных правовых.

Для реализации контрольных полномочий представительный орган муниципального образования может направлять запросы. Представительный орган вправе направить запрос главе муниципального образования, руководителям структурных подразделений администрации муниципального образования, иным должностным лицам органов местного самоуправления по вопросам, входящим в компетенцию указанных органов и должностных лиц. Запрос, как правило, принимается большинством голосов от установленного числа депутатов представительного органа в порядке, установленном его регламентом.

Депутат представительного органа также может направить запрос главе муниципального образования, руководителям структурных подразделений администрации муниципального образования, иным должностным лицам органов местного самоуправления по вопросам, входящим в компетенцию указанных органов и должностных лиц. Запрос депутата направляется им самостоятельно и не требует оглашения на заседании представительного органа муниципального образования. Нередко депутат, направивший запрос, имеет право принимать непосредственное участие в рассмотрении поставленных им в запросе вопросов. О дне рассмотрения поставленных в запросе вопросов депутат, направивший запрос, должен быть извещен заблаговременно.

Конечно, следует учитывать, что формальное наличие у представительного органа муниципального образования контрольных полномочий далеко не всегда означает реальное их использование. Например, только одного указания на то, что представительный орган осуществляет контроль за исполнением установленного порядка распоряжения муниципальной собственностью, будет недостаточно. В уставе муниципального образования необходимо четко определить, каким образом осуществляется такой контроль, регламентировав при этом его этапы и процедуры. В ряде муниципальных образований принимаются и специальные акты, регламентирующие контрольную деятельность представительного органа муниципального образования.

Организация деятельности представительного органа. Организацию деятельности представительного органа муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет глава муниципального образования, а в случае, если указанное должностное лицо исполняет полномочия главы местной администрации, – председатель представительного органа муниципального образования, избираемый этим органом из своего состава. Для предварительного изучения и подготовки вопросов, подлежащих рассмотрению на сессии, а также для содействия реализации своих решений, контроля за их исполнением представительный орган формирует комиссии, комитеты и другие структурные подразделения.

Как правило, председатель представительного органа муниципального образования:

1) осуществляет руководство подготовкой заседаний представительного органа и вопросов, выносимых на рассмотрение представительного органа;

2) ведет заседания представительного органа, ведает внутренним распорядком представительного органа;

3) представляет представительный орган в отношениях с органами местного самоуправления муниципального образования, органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями;

4) созывает заседания представительного органа, доводит до сведения депутатов время их проведения, а также проект повестки дня;

5) осуществляет общее руководство работой аппарата представительного органа; в соответствии с законодательством о труде пользуется правом найма и увольнения работников аппарата представительного органа; налагает дисциплинарные взыскания на работников аппарата, решает вопросы об их поощрении;

6) координирует деятельность комитетов (комиссий) представительного органа;

7) подписывает протоколы заседаний и другие документы представительного органа;

8) осуществляет иные полномочия в соответствии с уставом муниципального образования и регламентом представительного органа.

Деятельность представительного органа муниципального образования осуществляется в различных организационно-правовых формах, которые включают в себя (заседания, работу в комитетах, постоянных и временных комиссиях, работу в составе депутатских групп и фракций[261].

Заседания являются основной формой деятельности представительного органа муниципального образования. Порядок созыва и проведения заседаний, а также их периодичность определяется либо в уставе муниципального образования, либо регламентом представительного органа.

Уставом муниципального образования определяется правомочность заседания представительного органа муниципального образования. Заседание представительного органа муниципального образования не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50 % от числа избранных депутатов. Заседания представительного органа муниципального образования проводятся не реже одного раза в 3 месяца.

Заседания представительного органа являются открытыми. Открытость заседаний гарантирует возможность присутствия на них заинтересованных лиц. В случаях, предусмотренных федеральным законодательством, представительный орган муниципального образования вправе проводить закрытые заседания. Первое заседание представительного органа муниципального образования, как правило, открывает старейший по возрасту депутат, который ведет заседание до избрания председателя данного органа.

На заседаниях представительного органа муниципального образования каждый депутат имеет один голос. На заседаниях представительного органа муниципального образования решения по рассматриваемым вопросам принимаются в основном открытым голосованием. Открытое голосование может быть поименным. Голосование может осуществляется также с использованием электронной системы подсчета голосов (в случае наличия такой технической возможности).

Досрочное прекращение полномочий. Полномочия представительного органа муниципального образования независимо от порядка его формирования могут быть прекращены досрочно в случае его роспуска в порядке и по основаниям, которые предусмотрены ст. 73 Федерального закона № 131-ФЗ:

1) В случае, если соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение 3 месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение 1 месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования.

2) В случае, если соответствующим судом установлено, что избранный в правомочном составе представительный орган муниципального образования в течение 3 месяцев подряд не проводил правомочного заседания, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение 3 месяцев со дня вступления в силу решения суда, установившего данный факт, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования.

3) В случае, если соответствующим судом установлено, что вновь избранный в правомочном составе представительный орган муниципального образования в течение 3месяцев подряд не проводил правомочного заседания, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение 3 месяцев со дня вступления в силу решения суда, установившего данный факт, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования.

Полномочия представительного органа муниципального образования во всех перечисленных случаях прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации о его роспуске.

Полномочия представительного органа муниципального образования также прекращаются:

1) в случае принятия указанным органом решения о самороспуске. При этом решение о самороспуске принимается в порядке, определенном уставом муниципального образования;

2) в случае вступления в силу решения соответственно верховного суда республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов представительного органа муниципального образования, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий;

3) в случае преобразования муниципального образования, осуществляемого в соответствии с требованиями Федерального закона № 131-ФЗ, а также в случае упразднения муниципального образования;

4) в случае утраты поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом;

5) в случае увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25 %, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом.

Уставом муниципального образования может быть также предусмотрено досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования в случае нарушения срока издания муниципального правового акта, требуемого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления граждан.

Досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования влечет досрочное прекращение полномочий его депутатов.

В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, состоящего из депутатов, избранных населением непосредственно, проводятся досрочные выборы в указанный представительный орган.

В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального района, сформированного из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава, представительные органы соответствующих поселений обязаны в течение 1 месяца избрать в состав представительного органа муниципального района других депутатов.