Классификацию органов местного самоуправления можно провести по различным основаниям. В настоящее время в учебной и научной литературе нет большого расхождения между учеными и специалистами относительно оснований классификации и видовых разновидностей по ним органов и должностных лиц местного самоуправления. Некоторые расхождения видятся лишь в количестве выделяемых подходов и в «чистоте» классификационных видов. Например, А.В. Малько и С.В. Корсакова выделяют четыре основания к классификации: по способу формирования, по способу принятия решений, по степени необходимости и по характеру компетенции[255]. Существуют и другие подходы. Так, в коллективном труде «Основы управления муниципальным хозяйством» выделяется пять классификационных оснований. Относительно предыдущего подхода не выделяется такое основание классификации, как степень необходимости, но дополнительно выделяется два основания – по предметам ведения и по типу исполняемых функций[256].
В соответствии с ч. 2 ст. 130 Конституции РФ на выборные и иные органы, следовательно, по способу формирования следует различать:
1) выборные органы местного самоуправления (образуемые путем муниципальных выборов, например, представительный орган муниципального образования). Наличие выборных органов местного самоуправления обязательно, т.к. это один из основных принципов организации местного самоуправления;
2) невыборные органы местного самоуправления. Данная группа органов в свою очередь по способу формирования подразделяется на:
2.1) формируемые на добровольной основе с последующим утверждением (например, комиссии представительного органа муниципального образования),
2.2) формируемые на основе назначения (например, местная администрация),
2.3) формируемые наоснове кооптации по установленным нормам (например, комиссии при местной администрации: административная, жилищная и пр.).
Такая же классификация органов и должностных лиц местного самоуправления может быть результатом применения другого основания к классификации, например, по субъекту формирования органы местного самоуправления могут быть разделены:
1) на образуемые непосредственно населением и
2) формируемые иными органами и должностными лицами местного самоуправления.
В зависимости от способа принятия решений органы и должностные лица местного самоуправления можно разделить на:
1) коллегиальные органы местного самоуправления,
2) единоначальные органы местного самоуправления,
3) органы с совещательными полномочиями.
Представительный орган муниципального образования интегрирует интересы различных групп населения, представленных депутатами. Ни один из депутатов не может претендовать на выражение мнения всего населения. Поэтому свои решения от имени всего населения представительный орган принимает в коллегиальном порядке. Однако, не следует делать вывод, что коллегиальное принятие решений присуще только выборному представительному органу. Его коллегиальность есть прямое следствие его природы, но важен также и характер принимаемых решений. Представительный орган принимает наиболее значимые для муниципального образования решения. Вполне логично, что и некоторые другие решения, принимаемые другими органами и также имеющие принципиальное для муниципального образования значение, могут приниматься коллегиально. Скажем, решения по вопросам распоряжения важнейшими объектами муниципальной собственности (приобретение, отчуждение, сдача в аренду) могут приниматься специально создаваемыми коллегиальными органами.
Вопросы в сфере исполнительно-распорядительной деятельности, оперативного управления муниципальным хозяйством более эффективно и целесообразно решать на основе единоначалия, когда конкретными участниками деятельности руководят профессионалы, и они же несут персональную ответственность за результаты своей деятельности.
И если первые два вида органов называются традиционно, то вычленение органов местного самоуправления с совещательными полномочиями можно назвать характерным для муниципального уровня управления. Например, советы, создаваемые при местной администрации или главе муниципального образования: по архитектуре и градостроительству, по развитию муниципального образования, по культуре и т.п. Или все более «популярные» советы по противодействию коррупции, по профилактике правонарушений, по обеспечению экономической безопасности – наличие которых прямо предусмотрено соответствующими специальными законами. Понятно, что такие общественно-муниципальные органы не имеют полномочий по изданию муниципальных правовых актов, это прерогатива органов или должностных лиц местного самоуправления. Однако назначение таких формирований и состоит в содействии уполномоченному органу или должностному лицу в выработке и принятии правильного решения.
По значению в системе местного самоуправления органы местного самоуправления можно подразделить на:
1) обязательные и
2) факультативные.
В предыдущем параграфе мы отмечали, что в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ, наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования и местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования)[257] является обязательным за некоторым исключением.
Другие же органы, например, контрольно-счетный орган муниципального образования, является факультативными.
В зависимости от полномочий органы местного самоуправления подразделяются на:
1) представительные (например, представительный орган муниципального образования),
2) исполнительные (например, местная администрация),
3) контрольные (например, контрольно-счетный орган муниципального образования).
Подчеркнем, что речь в данном случае не идет о принципе разделения властей. Конституционный принцип разделения властей применим лишь в отношении органов государственной власти и ни в коем образе не определяет структуру органов местного самоуправления, хотя проекция принципа здесь и прослеживается. Мы говорим именно о классификации органов местного самоуправления по типу реализуемых ими функций.
Представление интересов заключается в их выявлении, агрегировании и разработке в итоге проекта развития муниципального образования и принятии необходимых решений, создающих правовую базу для реализации проекта, в форме правовых актов. Представительный орган в целом наделяется в связи с его ролью исключительной компетенцией, которая не может передаваться другим органам. Только представительный орган утверждает местный бюджет и устанавливает общеобязательные на территории муниципального образования правила. Исполнительный орган имеет более сложную организацию, которая в конечном итоге должна обеспечить исполнение в полном объеме принятых муниципальных решений. А реализация интересов населения обеспечивается, в том числе, путем установления контроля за исполнением решений муниципальных властей.
По характеру компетенции можно выделить:
1) органы местного самоуправления общей компетенции и
2) органы местного самоуправления специальной компетенции.
Органы местного самоуправления общей компетенции выполняют функции по решению всего комплекса задач местного значения. Общей компетенцией обладают представительные органы, глав муниципальных образований, местные администрации.
Органы местного самоуправления специальной компетенции осуществляют исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие функции в различных сферах ведения. Специальной компетенцией обладают контрольные органы, избирательные комиссии, отделы, управления, комитеты, службы местной администрации.
Приводимая в литературе классификация органов и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения основана на том, что органы местного самоуправления не только решают вопросы местного значения, отнесенные к ведению местного самоуправления, но и исполняют отдельные государственные полномочия, возложенные на них органами государственной власти в порядке, установленном соответствующим законодательством.
Отдельные государственные полномочия могут исполняться и органами, созданными для решения вопросов местного значения, и специально создаваемыми органами (например, отделами записи актов гражданского состояния). Материально-финансовое обеспечение такой деятельности гарантируется государством, что предполагает закрепление за местным бюджетом необходимых источников доходов, передачу материальных и финансовых ресурсов. При этом в части исполнения отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления подконтрольны государственным органам.
