Игорь Пузанов, юрист, советник РФ 1-го класса, г. Москва.
На страницах газет и на экранах телевизоров, на дискуссионных площадках и в Интернете не стихают споры об обеспечении реализации права человека на неприкосновенность частной жизни в современной России. Не ограничивает ли регистрационный учет права и свободы граждан?
Пациент скорее жив...
В соответствии с ч. 1 ст. 23 Конституции РФ каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени. Согласно ч. 1 ст. 27 Конституции РФ каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.
Аналогичные положения содержатся в общепризнанных принципах и нормах международного права и международных договорах Российской Федерации (ст. ст. 12, 13 Всеобщей декларации прав человека 1948 года, ст. ст. 12, 17 Международного пакта о гражданских и политических правах, ст. 8 Римской конвенции о защите прав человека и основных свобод, ст. 2 Протокола N 4 к ней, ст. ст. 9, 22 Конвенции СНГ о правах и основных свободах человека и др.).
Заключением Комитета конституционного надзора СССР от 11.09.1991 N 26 (2 - 1) нормативные акты СССР о прописке в части, обязывающей граждан получать разрешение административных органов на проживание, устройство на работу и учебу, приобретение в собственность жилых домов, квартир, дач, гаражей, а также устанавливающей ответственность за нарушение этих обязанностей, были признаны не соответствующими Конституции СССР, Декларации прав и свобод человека и международным актам о правах человека.
К сожалению, в ходе так называемых демократических реформ институт прописки не умер, как того следовало ожидать, а модифицировался в институт регистрационного учета по месту жительства и пребывания граждан. Эта "модификация" была оформлена Законом РФ от 25.06.1993 N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации".
Несмотря на то что данным Законом были введены прогрессивные нормы о том, что "регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан", в нем были сохранены старые, архаичные, "прописочные", "полицейские" нормы. Согласно им граждане Российской Федерации обязаны регистрироваться не только по месту жительства в пределах Российской Федерации, но и даже по месту пребывания (ч. 2 ст. 3 Закона N 5242-1), при этом якобы уведомительный порядок регистрационного учета сохранил в этом Законе в значительной мере разрешительные черты.
В частности, согласно данному Закону для регистрации необходимо лично явиться в орган внутренних дел (в настоящее время - в орган ФМС России), представить паспорт и документ, являющийся основанием для вселения. В паспорт ставится штамп о регистрации по месту жительства и т.п. Просто послать по почте уведомление о месте жительства без личной явки по-прежнему нельзя.
Nudum jus
Если место жительства гражданина может являться существенным юридическим фактом для, например, определения территориальной подсудности предъявляемых к нему исков (ст. 28 ГПК РФ, ст. 35 АПК РФ), получения пенсий и пособий, участия в выборах и т.п., то место пребывания никак не может быть существенным юридическим фактом. Регистрационный учет по месту пребывания, по существу, был совершенно неоправданно сохранен (взамен института временной прописки) исключительно как функция тотального полицейского надзора и контроля, как рудимент советского института прописки.
Кроме того, норма ч. 2 ст. 3 Закона N 5242-1 о том, что регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, в значительной мере до сих пор не исполняется и представляет собой в значительной степени nudum jus.
Несмотря на ее наличие, во многих случаях гражданам отказывают в реализации их прав по причине отсутствия пресловутой регистрации (при оказании медицинской помощи, регистрации транспортных средств, оказании банковских услуг и во многих других случаях, причем в ряде случаев это только противозаконная практика, в других - это до сих пор закреплено в законодательстве и подзаконной нормативной правовой базе).
Одним из наиболее вопиющих таких противоречий на уровне федеральных законов является ст. 19.15 КоАП РФ, устанавливающая вопреки рассматриваемой норме административную ответственность за проживание без регистрации и допущение такого проживания.
Таким образом, регистрационный учет по Закону 1993 года de facto и de jure - это, по сути, фактическое сохранение старого института прописки под новым названием и в слегка смягченном варианте.
Важным этапом в деле ослабления регистрационных ограничений явилось Постановление КС РФ от 02.02.1998 N 4-П, но и оно не решило ключевой проблемы - сохранения пресловутого института прописки-регистрации в отечественной правовой системе.
В настоящее время в России сложилась более или менее адекватная вышеприведенным конституционным нормам и международным обязательствам России практика в данной сфере, хотя и противоречащая ставшим фактически мертвыми нормам Закона N 5242-1.
Так, на практике сложились институты "регистрации по месту жительства" и фактического места жительства граждан, которое нигде в государственных органах не декларируется, а определяется фактом проживания гражданина.
Также большая часть граждан не регистрируются по месту временного пребывания, если речь идет о съемных жилых помещениях, жилых помещениях родственников, друзей и знакомых. Ведь у людей есть право на свободу передвижения, выбор места жительства и места пребывания, право на защиту частной жизни, поскольку из последнего следует право человека не уведомлять о своем фактическом месте проживания полицейские или какие-либо еще государственные или муниципальные органы, а равно организации и третьих лиц.
Покушение на анонимность
Из права на неприкосновенность частной жизни следует право человека на анонимность, в том числе на анонимность проживания. Поэтому недопустимо, чтобы государство принуждало граждан раскрывать свое фактическое место жительства или место пребывания как перед государством (муниципалитетами) и его органами, так и перед любыми третьими лицами (жилищно-эксплуатационной организацией, ТСЖ, соседями и т.п.). Человеку должно быть предоставлено право проживать, не предъявляя удостоверения личности и не называя собственного имени (в том числе представляясь вымышленным именем или псевдонимом).
Ни для кого не секрет, что значительная часть, если не большинство, граждан в настоящее время живут не по месту своей регистрации, не регистрируясь по месту фактического жительства ни временно, ни постоянно, и это до настоящего времени не вызывало у них никаких проблем.
К сожалению, регистрация по месту пребывания до сих пор практикуется в гостиницах, кемпингах и т.п. организациях, как это предусмотрено требованиями устаревшего Закона N 5242-1. Другими словами, в отличие от общепринятой в большинстве развитых стран практики в России человек не может остановиться в гостинице, не предъявив паспорт и представившись тем именем, каким он считает нужным.
Также наймодатели квартир (несмотря на то что они в абсолютном большинстве случаев не требуют регистрации по месту жительства или пребывания в съемной квартире и, наоборот, не дают согласия на нее, если наниматель просит о ее предоставлении) при сдаче жилья внаем имеют обыкновение требовать предъявить паспорт и указать подлинное имя нанимателя в договоре найма, даже если оплата в таких случаях производится авансом.
Это порочная практика, к преодолению которой государству, претендующему называться демократическим и правовым (ст. 1 Конституции РФ), а не полицейским, следует принять все меры, с тем чтобы обеспечить возможность проживания граждан без раскрытия их имени, то есть право на анонимное проживание, вытекающее из права на неприкосновенность частной жизни.
Фактически, как указано выше, регистрация по месту жительства имеет значение только для определения подсудности гражданских дел, получения пенсий и пособий и в ряде других случаев и представляет собой не более чем юридическую фикцию.
И если ответчик фактически не проживает по адресу своей регистрации и по этой причине не смог участвовать в судебном процессе и заявить свои возражения, это не вызывает никаких затруднений к отмене заочных решений по данным основаниям в порядке главы 22 ГПК РФ.
Вот тебе, бабушка, и Юрьев день
Сегодня вместо того, чтобы принять меры к устранению из действующего законодательства рассмотренных в значительной степени уже мертвых норм, нарушающих права человека, Государственной Думой рассматривается и принят в первом чтении проект Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (Постановление от 15.02.2013 N 1756-6ГД). Данным документом вопреки логике всех последних преобразований в рассматриваемой сфере предлагается ужесточить режим регистрации.
Следует отметить, что правила прописки привязывали граждан к конкретным населенным пунктам, а не к конкретным жилым помещениям, поэтому проживание в пределах населенного пункта, если имеется прописка по какому-либо адресу в этом же пункте, не являлось нарушением правил прописки. А действующее законодательство о регистрационном учете по непонятным причинам, несмотря на общее ослабление режима прописки, привязало регистрацию к конкретным жилым помещениям.
Данный законопроект усиливает ответственность за нарушения в области регистрации, вводит понятие фиктивной регистрации и весьма жесткой уголовной ответственности за нее (вплоть до нескольких лет лишения свободы), предоставляет право органам регистрационного учета снимать по собственному усмотрению с регистрационного учета граждан по мотиву фиктивной регистрации. В результате подобной операции многие граждане, не проживающие по месту регистрации, окажутся юридически бомжами.
Такие законодательные инициативы отчетливо напоминают средневековое законодательство о прикреплении крестьян к земле, с тем только отличием, что в данном случае речь идет о прикреплении преимущественно горожан к своим квартирам.
Не дожидаясь принятия этого закона, в некоторых городах, в частности в Москве, по поручению властей жилищно-эксплуатационные организации и органы внутренних дел устроили незаконные облавы на лиц, проживающих без регистрации.
Совершенно очевидно, что все эти законодательные инициативы и принимаемые меры идут вразрез с правами граждан на неприкосновенность частной жизни и свободу передвижения, в связи с чем рассмотрение и принятие Государственной Думой указанного законопроекта, как и вышеупомянутые облавы, прямо противоречат ст. ст. 2, 18 Конституции РФ, грубо нарушают права человека, умаляют достоинство человеческого существа.
Представляется, что законопроект не должен быть принят федеральным законодателем. Нарушающие права человека действия региональных властей должны быть также прекращены, а виновные в их организации - понести ответственность вплоть до уголовной.
В целях устранения имеющихся противоречий в законодательстве о регистрационном учете и описанных нарушений прав человека необходимо полностью отменить регистрацию по месту пребывания граждан как таковую, законодательно предусмотреть право граждан проживать, не предъявляя удостоверений личности, как под своим именем, так и под вымышленным (псевдонимом) или анонимно, сохранить институт регистрации по месту жительства исключительно в существующем в настоящее время de facto его виде - в виде юридической фикции, необходимой прежде всего для определения территориальной подсудности исков к данному гражданину и иных юридически значимых моментов.
