Алексей Лейба, юрисконсульт, г. Добрянка.
Президент России подписал Федеральный закон N 376-ФЗ, который в народе окрестили законом о "резиновых" квартирах. Есть мнение, что он касается только иностранцев-нелегалов. Так ли это?
Прописочный бизнес в России
Во многих крупных городах России успешно процветает прописочный бизнес, которым занимаются не только физические лица - собственники жилья, но и юридические лица - чаще всего это посреднические агентства (агентства недвижимости).
Суть этого бизнеса заключается в том, что собственники жилых помещений (жилых домов, квартир, комнат и даже незначительных долей в них) предоставляют за определенную сумму свое жилье для регистрации гражданина по месту жительства или пребывания, при этом массовую рекламу подобных услуг можно встретить в виде объявлений как в СМИ, так и на столбах, в подъездах домов или даже в виде передвижной рекламы.
В большинстве случаев регистрация необходима гражданам для устройства на работу, получения образовательных услуг для своих детей, получения официальных документов, поэтому многие просто вынуждены идти на фиктивную регистрацию. Кроме того, покупка жилья сейчас не всем по карману, даже в ипотеку.
Однако не многие знают, что сам гражданин - собственник "резиновой" квартиры, в которой он собирается зарегистрировать других граждан, не осуществляет регистрацию. Этим также не занимаются созданные по инициативе собственников жилья ТСЖ или жилищные кооперативы. Регистрацию граждан по месту пребывания и жительства осуществляет исключительно Федеральная миграционная служба России (ФМС) и ее служащие.
По информации ФМС России, на территории РФ на конец 2013 года насчитывалось более 11 тыс. "резиновых" квартир, в которых зарегистрированы более 600 тыс. человек. Так, в Новосибирске и Екатеринбурге бывали случаи, когда в одной квартире площадью около 40 кв. м было прописано более 1 тыс. человек.
На облегчение борьбы правоохранительных органов с прописочным бизнесом для более эффективного привлечения к уголовной ответственности таких бизнесменов как раз и направлен Федеральный закон от 21.12.2013 N 376-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ". Им, в частности, вводится понятие фиктивной регистрации граждан.
Обсуждение и критика законопроектов
Внесенный в Государственную Думу РФ законопроект поначалу состоял из двух частей: законопроекта N 494206-5 "О внесении изменений в ЖК РФ и отдельные законодательные акты РФ" (о введении учетной нормы площади жилого помещения на 1 человека), внесенного депутатами от "Единой России" И. Яровой и А. Хинштейном в декабре 2012 года, и законопроекта N 200753-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ" (об ужесточении санкций для граждан РФ за проживание без регистрации"), внесенного чуть позже главой государства.
В пояснительной записке к законопроектам авторы указывали, что он не подменяет понятия уведомительного характера существующего в РФ регистрационного учета и не предусматривает увеличения необходимых для оформления регистрации по месту жительства или пребывания документов, поэтому не ограничивает ни прав граждан РФ, связанных с частной собственностью, ни жилищных и других прав.
Законопроект вызвал большое негодование среди общественности России, поскольку под его действие подпадало большое число россиян, которые проживают не по месту своей регистрации.
Например, по поводу законопроекта И. Яровой и А. Хинштейна В. Поставин, президент фонда "Миграция XXI век", отмечал, что "ставить регистрацию в зависимость от размера жилой площади - это возврат к советской прописке, такой порядок существовал до 2006 года и привел к тому, что огромное количество мигрантов оказались нелегалами... В России слишком маленький жилой фонд (более 10 млн. россиян не обеспечены надлежащим жильем)".
Кроме того, все, кто имел дело с арендой (наймом) жилья, знают, что зарегистрироваться в таком жилье без договоренности с его собственником или нанимателем невозможно.
По мнению экспертов Комиссии по миграционной политике и защите прав человека в сфере межнациональных отношений Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека, "законопроекты превращают институт уведомительной регистрации в свою противоположность, искажая основную цель регистрационного учета как исключительно средства учета населения, что приведет к его заведомой недостоверности, препятствует гражданам в реализации возложенной на них обязанности зарегистрироваться, чем грубо нарушает право граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ (ст. 27 Конституции РФ)".
Помимо этого, эксперты Комиссии отмечали, что действующее законодательство уже содержит все необходимые положения, касающиеся ответственности за нарушения в сфере миграции (ст. ст. 292, 293 УК РФ - за служебный подлог и халатность, ст. 322.1 УК РФ - за организацию незаконной миграции, ст. 327 УК РФ - за подделку документов и многие другие).
Также к критике законопроекта можно добавить и то, что в целях улучшения своих жилищных условий согласно ЖК РФ малоимущим, стоящим на учете нуждающимся в жилье гражданам необходимо иметь регистрацию по месту жительства именно в конкретном населенном пункте.
Мало того, регистрация по месту жительства необходима и тем людям, которые приезжают в РФ по программам добровольного переселения соотечественников согласно Федеральному закону от 24.05.1999 N 99-ФЗ "О государственной политике РФ в отношении соотечественников за рубежом", поскольку это одно из условий получения ими гражданства в упрощенном порядке (Апелляционное определение Калининградского областного суда от 11.12.2013 по делу N 33-5352/2013). У этих граждан чаще всего нет родственников в РФ, которые имели бы возможность зарегистрировать их у себя по месту жительства, а в случае принятия этого законопроекта не было бы и среди других граждан.
Меры административного принуждения
В отношении иностранных граждан и лиц без гражданства применяется ответственность, предусмотренная ст. 18.8 КоАП РФ (нарушение правил въезда в РФ или режима пребывания (проживания) в РФ) и ст. 18.10 КоАП РФ (осуществление трудовой деятельности на территории РФ без соответствующего разрешения или патента).
Однако привлечение к административной ответственности иностранцев-нелегалов неэффективно, ведь они не имеют достаточных средств даже на то, чтобы просто выехать из РФ домой, не говоря уже о том, чтобы уплатить административный штраф.
Так, УВД Томской области было установлено, что гражданин республики <...> Мирзаматов А.М. нарушает режим пребывания иностранных граждан на территории РФ, а именно, прибыв в РФ 12.05.2010, он уклонился от выезда из РФ по истечении определенного срока пребывания, который истек 09.08.2010, чем нарушил п. п. 1, 2 ст. 5 Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в РФ", то есть совершил правонарушение, предусмотренное ч. 1 ст. 18.8 КоАП РФ.
Мирзаматов А.М. в судебном заседании вину признал полностью, пояснил, что не покинул территорию РФ из-за отсутствия денежных средств.
Судом было установлено, что сведения о продлении срока временного пребывания на территории РФ, а также о наличии иных оснований, дающих право Мирзаматову А.М. находиться на территории РФ, в материалах дела отсутствуют. Срок временного пребывания в РФ иностранного гражданина, прибывшего в РФ в порядке, не требующем получения визы, не может превышать 90 суток, за исключением некоторых случаев.
При назначении наказания Мирзаматову А.М. судья учел характер совершенного им административного правонарушения, признание им своей вины, а также те обстоятельства, что он не имеет постоянного места работы и каких-либо родственных отношений на территории РФ.
По результатам рассмотрения дела суд наложил на Мирзаматова А.М. штраф в размере 3 тыс. руб. с выдворением за пределы РФ.
В соответствии с п. 5 ст. 34 Закона N 115-ФЗ суд также поместил его в специальный приемник для содержания лиц, арестованных в административном порядке при УВД Томской области до исполнения решения об административном выдворении за пределы РФ (Постановление Октябрьского районного суда г. Томска от 12.11.2011 по делу о привлечении гражданина Мирзаматова А.М. к административной ответственности по ч. 1 ст. 18.8 КоАП РФ).
Борьба с незаконными мигрантами
Говоря о проблемах применения на практике ст. 322.1 УК РФ "Организация незаконной миграции", появившейся в Кодексе в конце 2004 года, М. Шматов относит к негативным факторам, снижающим эффективность расследования таких преступлений, следующие:
1) низкий уровень оперативно-разыскной деятельности, направленной на выявление и пресечение организации незаконной миграции;
2) низкое качество предварительного расследования организации незаконной миграции, осуществляемого в форме дознания;
3) разобщенность деятельности субъектов применения ст. 322.1 УК РФ и ст. 18.8 КоАП РФ;
4) отсутствие НПА о механизме внутриведомственного и межведомственного взаимодействия подразделений МВД и ФМС России в области борьбы с незаконной миграцией, а также существующие трудности в доказывании умысла на организацию незаконной миграции в целях совершения преступления на территории РФ <1>.
--------------------------------
<1> Шматов М.А., Хабибуллина Н.Р. Особенности расследования преступлений, совершенных незаконными мигрантами // Вестник МВД г. Волгограда. 2010. N 4 (15).
Законом N 376-ФЗ Уголовный кодекс РФ был дополнен ст. 322.2 (фиктивная регистрация гражданина РФ и иностранного гражданина (лица без гражданства) в жилом помещении в РФ) и ст. 322.3 (фиктивная постановка на учет иностранного гражданина или лица без гражданства по месту пребывания в жилом помещении в РФ). Но это не решило проблем.
Выводы
На основании изложенного следует согласиться с утверждением о том, что с вступлением в силу Закона N 376-ФЗ, принятого без внесения существенных поправок (из текста законопроекта удалось исключить только "учетную норму", при превышении которой предполагалось запретить регистрацию граждан), существенно возрастут платежи за аренду (наем) жилья.
Кроме того, гражданам, снимающим жилье, в случае отказа собственника (арендодателя) зарегистрировать их в этом жилье, придется всерьез задуматься о том, чтобы приобрести свое жилье без страха понести административную или уголовную ответственность.
Следует учесть, что в Законе N 376-ФЗ не определен и государственный орган, который будет заниматься борьбой с незаконной миграцией посредством применения этого Закона, а также порядок выявления органами регистрационного учета фактов проживания незарегистрированных граждан, на что обращала внимание и Общественная палата РФ. Надо учитывать и то, что ст. 25 Конституции РФ, а также ст. 3 ЖК РФ гарантирует гражданам неприкосновенность их жилища.
С одной стороны, выборочное (избирательное) применение любого закона недопустимо и может являться источником коррупции.
С другой стороны, положения Закона N 376-ФЗ не должны применяться к добропорядочным россиянам.
Возьмем часто приводимый пример, когда гражданин РФ сдает жилье семье из 4 человек без регистрации. В результате он может быть привлечен к ответственности в виде штрафа 1 раз, а может и 4 раза (если считать по количеству жильцов), а может и вообще 8 раз - если его привлекут к ответственности еще и за неуведомление органов регистрационного учета о проживании у него указанных лиц (исключения для граждан РФ установлены в примечаниях к ст. ст. 19.15.1, 19.15.2 КоАП РФ).
Придется поверить на слово заявлению главы ФМС России К. Ромодановского в эфире телеканала "Россия" о том, что "никто не будет гоняться за россиянами и выявлять тех, кто проживает не по месту регистрации", учитывая и то, что рассматривать дела по таким административным правонарушениям вправе не только ФМС России, но также и органы внутренних дел (ч. 1 ст. 23.3, ст. 23.67 КоАП РФ).
На наш взгляд, регулировать миграцию нужно все-таки не через институт регистрации, а прежде всего на границе при въезде граждан в РФ, пресекая нарушения на корню, а не бороться с последствиями.
Следует отметить, что при вступлении России в Совет Европы в феврале 1996 года и ратификации ею 30.03.1998 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод от 04.11.1950 наше государство взяло на себя обязательство привести свое законодательство в соответствие с европейскими нормами и скорректировать ряд положений законодательства, противоречащих этой Конвенции, в частности отменить институт прописки.
В докладе Комитета по соблюдению обязательств государств - членов Совета Европы от 02.06.1998 было указано, что "(в РФ. - Прим. автора) много случаев вымогательства, дискриминационного обращения с беженцами, с лицами, ищущими убежища, или любыми иными лицами, внешне не похожими на славян. Такая ситуация является неприемлемой. Российскому Правительству необходимо пресечь эту незаконную и неконституционную практику с тем, чтобы, наконец, обеспечить полную свободу передвижения в РФ. Расплывчатую систему прописки более терпеть нельзя".
Вместо ужесточения ответственности за нарушение правил регистрации следовало бы упростить процедуру регистрации, сделав ее уведомительной, не зависящей от принятия органами ФМС решения о регистрации (либо отказа в ней, если не соблюдены требования к документам). При этом можно было бы использовать различные современные технологии (интерактивные карты, базы данных, межведомственный электронный документооборот и т.д.), чего Закон N 376-ФЗ, к большому сожалению, так и не сумел сделать.
"Электронный журнал "Азбука права", 20.06.2014
