Понятие формы государственного управления

В данном разделе мы переходим к анализу важнейших характеристик государственного управления как деятельности властных субъектов административного права: формам и методам государственного управления. Собственно, одним из наиболее важных вопросов теории административного права является вопрос о том как, с помощью каких средств и в каких формах осуществляется государственное управление, реализуется исполнительная власть.

Для ответа на этот вопрос следует выяснить, прежде всего, понятие формы государственного управления. Наряду с термином "формы государственного управления" в литературе можно встретить термины "формы управления", "формы управленческих действий", "формы осуществления исполнительной власти", "формы реализации компетенции субъектами административного права" и т.п. Все они, так или иначе, имеют право на существование, однако, наиболее правильным все же является термин "форма государственного управления", если иметь в виду, что государственное управление понимается в данном случае в узком смысле этого слова как деятельность органов исполнительной власти и других субъектов, наделенных властными исполнительно-распорядительными полномочиями по организующему воздействию на общественные процессы и явления.

Итак, форма государственного управления в науке административного права различными специалистами определяется по-разному. Так, Ю.Н. Старилов определяет: "Правовая форма управления - это внешнее выражение содержания управления, пределы конкретных управленческих действий совершаемых непосредственно государственными органами и органами местного самоуправления" *(176). Ю.М. Козлов под формой управления понимает "внешне выраженное действие исполнительного органа (должностного лица), осуществленное в рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия" *(177). Д.Н. Бахрах полагает, что формами управленческой деятельности являются способы выражения ее содержания, система внутренне взаимосвязанных способов осуществления функций управления, определенное внешнее выражение конкретных управленческих действий как части управленческой деятельности *(178).

На основе изложенных определений попытаемся выявить существенные особенности форм государственного управления. Итак, форма государственного управления - это внешнее выражение его содержания. Содержание государственного управления выражают его функции. Т.е. говоря о формах государственного управления, мы имеем в виду те внешние проявления, в которых объективируются, показывают себя функции государственного управления. Очевидно, что основой всякой формы государственного управления является деятельность (действие или бездействие) субъектов государственного управления, причем той их части, которая непосредственно осуществляет государственное управление. Таким образом, форма государственного управления - это оформленное поведение властного субъекта административного права, осуществленное им в рамках его компетенции в целях реализации функций государственного управления.

Формы управления, установленные законодательно и выработанные многолетним опытом осуществления управленческих функций, а также новаторские (вновь возникшие) управленческие формы, связанные с техническим прогрессом и эволюцией человеческой цивилизации в целом, представляют собой набор инструментов в руках должностных лиц управляющих субъектов. Их административное усмотрение заключается в выборе существующих форм государственного управления для выполнения возложенных на них и представляемые ими органы задач. Должностные лица органов власти, совершая какие-либо властные действия от имени органа исполнительной власти, действуют с использованием одной из предписанной им форм: издают акт, выдают документ, налагают резолюцию и т.п.

Формализация (внешняя оформленность) управленческой деятельности в некоторой степени гарантирует открытость и добросовестность государственного управления, несмотря на то что она связана с бюрократизацией и преувеличением роли "бумажки" в жизни государственного организма. Тем не менее наличие материализованного свидетельства управленческого решения, как правило, оберегает именно права и свободы граждан и их объединений, обеспечивает возможность эффективной защиты таких прав.

В связи с последними замечаниями о необходимости формализации управленческого деятельности, следует иметь в виду, что формы государственного управления - это всегда документы (письменные действия). Деятельность органов государственного управления может проявляться как форме словесных действий (письменных и устных), так и форме конклюдентных действий (простановка дорожных знаков, запрещающих табличек и т.п.).